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1、关于公共物品性质城市基础设施融资模式创新的探讨崔国清/全国城投公司协作联络会秘书长、天津城投集团总经理助理、中国城市投资网特聘专家（通过分析城市基础设施投融资平台的搭建，提出以特许经营模式和政府采购模式对准公共物品和纯公共物品性质的城市基础设施进行融资。在此基础上，作者提出通过不断完善城市基础设施的投融资体制和相关法规制度，逐步形成由市场主导、企业化运作、以直接融资为主的城市基础设施融资新模式，对城投公司的融资创新极具借鉴和参考价值。本文原载于经济学动态2009年第3期。）【正文】（字数：4520）一、国外关于城市基础设施融资理论的一般认识（一）公共物品理论和项目区分理论根据公共物品理论，一般
2、以消费的非竞争性和非排他性作为标准，将城市基础设施分为纯公共物品、准公共物品和私人产品，如表1所示；按照项目区分理论，以项目是否具有收费机制，是否有资金流入，有无收益作为标准，一般把城市基础设施分为非经营性项目、准经营性项目和纯经营性项目三大类，如表2所示。表1 按城市基础设施的公共物品理论分类表分类项目属性公共项目实例投资主体私人产品消费的排他性和竞争性电力、自来水等社会资本准公共物品消费的不完全非排他性和非竞争性地铁、轻轨等政府适当补贴吸纳各方资本纯公共物品消费的非排他性和非竞争性开放式公园、绿化、敞开式城市道路等政府表2 按城市基础设施的项目区分理论分类表分类项目属性公共项目实例投资主体
3、纯经营项目市场机制可以有效调节收费高速公路、污水处理等社会资本准经营项目有一定收费机制、但无法收回成本地铁、轻轨等政府适当补贴吸纳各方资本非经营项目无收费机制开放式公园、绿化、敞开式城市道路等政府私人物品具有消费的排他性，可以通过市场机制来实现其有效的供给。准公共物品则因为消费的非竞争性存在，单纯的市场机制无法完全发挥作用，需要政府进行补贴或者由政府主导来向社会供给。纯公共物品是针对全社会的开放型消费，市场机制存在失灵和缺位现象，投资主体只能由政府来承担。理论界一般把准公共物品和纯公共物品类的城市基础设施称之为公共物品，这也是本文分析研究的对象。（二）国外城市基础设施融资理论及实践的进展情况从
4、目前来看，国外对于城市基础设施融资模式的研究不断深化，在实践经验的基础上，提出了融资的理论框架和多种融资模式。1、对于可经营性城市基础设施，主要采用私人资本投资的形式。西方学者针对这一领域的基础设施，通过收费机制或收益模式的分析，采用特许经营等方式，采取BOT、BT、TOT等项目融资方式或PPP等股权融资方式，把大量私人资本引入到可经营性的城市基础设施领域，并在诸如医院、电信、水务、煤气等项目投资上取得了比较好的成效，形成了众多的成功案例。2、在纯公共物品领域发挥政府财政的主导作用。西方学者认为，纯公共物品的特点是不宜直接面向公众使用者收费，因此主要靠政府提供。由于西方城市化的过程经历了一段较
5、长的历史时期，政府财政的投入是一个持续的长期过程，财政收入资金相对宽裕，不存在短期内聚集大量建设资金的压力。而且，西方的经济管理体制和相关法律法规一般允许城市政府发行市政建设债券，这样就保障了政府在纯公共物品领域投资方面的主导作用，也保证了城市基础设施的有效供给。二、我国城市基础设施融资模式的发展及存在的问题（一）我国城市基础设施融资模式的发展1、逐步深化城市基础设施投融资理论研究。（1）在早期，我国对于城市基础设施的认识停留在单纯的公共物品阶段，认为所有的城市基础设施都是公共物品，全部应该由政府来提供。随着理论研究的深入和实践的发展，对城市基础设施进行了细化的分类研究，逐渐认识到城市基础设施
6、可以按照不同的性质分为私人物品、准公共物品和纯公共物品等不同的类别。（2）根据项目区分理论，对不同经济属性的城市基础设施，进行了不同融资模式和管理体制的研究，逐渐把电力、高速公路、污水处理和垃圾处理等可经营性项目通过引入外国资本、民营资本等方式实现了市场化运营，形成了多元化、多渠道、多层次的融资模式。（3）依托庞大的城市基础设施资产，特别是对有收费机制、有收益模式的城市基础设施资产，研究盘活资产的路径，设计出了资产支持证券的具体操作方式。2006年6月28日，国内首只以城市基础设施收费收益权进行资产证券化的产品“南京城建污水处理收费资产支持收益专项资产管理计划”获得中国证监会批准，开始面向合格
7、机构投资者发售，同年7月13日，7.21亿元受益凭证认购完毕。（4）针对单个城市基础设施项目，开展灵活的项目融资方式。对于高速公路、燃气、供水、污水处理、垃圾处理等领域的城市基础设施，根据经营性质和项目本身的特点，在理论上设计出了BT、BOT、TOT 等灵活的项目融资方式，并在国内许多城市得以实施，这在一定程度上推动了城市基础设施事业的发展，缓解了城市发展的资金缺口。2、不断完善相关法规。1993年至1994年期间，中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定和九十年代国家产业政策纲要的相继出台，引导民间资本通过合资、参股等形式，积极参与基础设施领域的融资活动，股份制企业开始成为我国城市
8、基础设施领域的重要参与主体。2005年，国务院出台了关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见，这些法规和部门规章的推出及实施，将城市基础设施融资模式的改革和探索引入了新的阶段。3、以特许经营为重要标志的城市基础设施市场化融资取得较好成效。20世纪90年代后期到本世纪初，我国对于城市基础设施特许经营模式的理论研究和实际运作均取得了显著成果。在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，均有采取特许经营运作模式的实际案例。（二）目前公共物品性质城市基础设施融资方面存在的问题1、由于城市政府、特别是一些中小城市的财力有限，目前公共物品性质城市基础设施无法满足社会经济发展对
9、其日益增长的需求，资金缺口巨大。如果单纯依靠政府财政性规费资源作为偿贷来源，增加信贷规模来进行融资，面临着两方面的压力：一是容易产生信贷规模超过财政的偿还能力，使城市政府背上沉重的债务包袱，影响城市可持续发展；二是大量的信贷资金沉淀在回收期限很长的城市基础设施领域，容易产生金融风险。2、长期以来，依靠政府信用，由国家开发银行提供大额长期贷款是各级城市基础设施投资的一个重要资金来源。随着国家开发银行商业化改革的加快，使得过去依靠政策性银行提供大额低息贷款投资基础设施的模式遇到了困难，这条道路受到了一定程度的约束。3、国家实施宏观调控，控制商业银行信贷规模，这在一定时期内影响大量商业银行信贷资金向
10、基础设施建设领域的流入。4、按照现行的金融监管体制和制度性规定，对于公共产品性质城市基础设施而言，由于没有形成收费机制或直接的现金流，在发行企业债券、信托计划等融资模式方面受到诸多限制，难以实现大规模资金的募集。三、关于公共物品性质城市基础设施融资模式的创新探讨（一）公共物品性质城市基础设施创新融资模式的提出1、关于设立城市基础设施投融资平台。初步考虑，可以把具有城市基础设施领域投融资职能的公司进行重组，设立城市基础设施的投融资平台，把分散的财政资金和城建的规费资源、政府土地出让收益等资源集中到这个平台，建立现代企业治理架构，做实其资产，形成收益模式。该平台的定位既是融资平台，也是基础设施项目
11、的建设组织平台，是国有城市建设资产的经营运作平台。通过该平台的投融资主体地位和可持续的融资能力，实现对城市政府根据城市基础设施规划和建设计划，通过契约对建设项目资金进行安排，在资本市场上开展融资活动。2、关于准公共物品实施特许经营模式融资。针对具有消费的不完全非排他性的准公共物品，由于得不到合理的回报，单纯的市场机制无法完全发挥作用，需要政府进行补贴使此类项目的收益达到或接近市场化的水平，以保证持续的供给，这是对准公共物品实施特许经营模式融资的基本原理。项目的收益包括政府特许经营权的授予所产生的经营收入和适当的财政补贴，再加上城市基础设施衍生资源的特许经营收入等，可以使得准公共物品性质的城市基
12、础设施项目维持在合理的利润水平，有相对稳定的现金流入，既充分利用了社会资源，又可形成项目自我融资建设的条件，保证了投资的实现和项目的持续经营。3、关于纯公共物品实施政府采购模式融资。目前我国的政府采购对象以交通工具、办公用品、医疗器械等类别为主。虽然在政府采购法中明确规定政府采购的对象包括工程项目，也就是建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等，但在实际操作中，对城市基础设施工程项目方面的，政府采购标准、规范和制度尚未完全建立起来，仅处于起步阶段。考虑到纯公共物品具有的消费非排他性经济属性和政府采购理论的特点，笔者提出在该领域借鉴政府采购理论，通过城市基础设施的投融资平台，本着专业
13、化、规范化、标准化和公开化的原则，建立一整套由政府向该投融资平台实施对纯公共物品城市基础设施采购的机制。根据对纯公共物品城市基础设施的需求，双方订立契约，确定采购资金安排，由政府财政向投融资平台进行分期支付，以此作为该平台的稳定现金流入，并对这部分现金流入进行商业化的运作，设计出资本市场内能够接受的产品，实现更大规模的融资。（二）公共物品性质城市基础设施新型融资模式的实施，需要加快法规政策和相关制度的完善1、资产证券化的法规不完善。目前只有中国人民银行、中国银监会、中国证监会、建设部、财政部等部委主导颁布的信贷资产证券化试点管理办法、信贷资产证券化试点会计处理规定、资产支持证券信息披露规则等文
14、件。由于缺乏立法层面的制度保障和管理规范，限制了资产证券化业务的适度推广和创新。2、城市基础设施的造价体系还有缺陷。对纯公共物品实施的政府采购融资模式，其中的关键环节就在于政府采购价格的确立。而我国目前尚未有系统的定价模型，仅依靠相关政府部门的定额管理作为定价的依据，缺乏动态考量，不能及时反映市场价格的变化，定价的模糊将在很大程度上制约政府采购的效率。3、对资产评估的核定缺乏系统的方法。过去对于城市基础设施的认识是作为公益性的资产，而新型的城市基础设施融资模式是将其作为企业的可经营性资产，因此就面临着对这种特殊资产进行价值的评估、核定及财务核算问题。目前我国在此方面的核定缺乏系统的方法，难以全
15、面、准确核定资产价值，这将严重制约该部分资产价值的后续开发。4、专业化的中介机构比较少。特许经营模式和政府采购模式的顺利进行，以及后续金融产品的开发，其中所涉及到的多个环节都需要诸如信用评级机构、法务机构、会计师机构等多种专业化中介机构的高水准的服务，第三方的服务水平将直接影响到整个融资活动的实施效果，目前我国在此方面的服务水准有待进一步提升。5、监管制度不完善。目前，城市政府还没有建立起对采购协议实施过程中的监管体制和制度。另外，投资人也需要通过明确畅通的渠道了解到项目的基本状况、形态、属性等信息，据此做出投资分析和决策。但目前我国在此方面的制度建设尚不完善，信息的公开程序缺少完备的制度约束。对于所有这些问题，需要理论界和政府主管部门展开深入、系统的研究，只有这些外部环境的问题解决了，才能为形成由市场主导、企业化运作、以直接融资为主的城市基础设施融资模式打下坚实的基础。四、结论我们认为，应该适应社会主义市场经济发展要求和我国城市化的需求，不断改革和完善城市基础设施领域的投融资体制，建立和完善相关政策、法规和制度，为公共物品性质的城市基础设施实施特许经营模式融资和政府采购模式融资创造条件，加快推动城市基础设施的融资由现在的政府主导、间接融资为主转变为市场主导、企业化运作、以直接融资为主的新模式，推动城市基础设施建设持续快速发展，促进中国的城市现代化和农村城镇化进程。
关于公共物品性质城市基础设施融资模式创新的探讨
