-以绩为重-考评制的理论探讨

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1、以绩为重考评制的理论探讨 “以绩为重”考评制的理论探讨目 录内容提要、关键词 3序 言：关键问题的提出4一、中国公务员考评制度中存在问题及造成的危害4公务员考评中存在的问题 4造成的危害 5二、关键剖析造成这种现象的原因5认识上存在以德才代绩，以勤代绩的错误思维方法5考评方法的落后，无法实施新的考评内容6三、提出对应的应对策略7重新认识考绩的内涵和意义 81、 更易于增强考评的客观性82、 有利于公务员把关注的中心切实地放到工作上来83、 以工作实绩考评 94、 更易于实现定量分析 9改进考评方法，以行为为焦点 91、 建立详尽的工作评价体系 92、 建立信息累积机制 93、 应建立系统的量化

2、分析方法 104、 应简化考评程序 10四、“考绩”必须以“考德”“考能”“考勤”为有益的和必需的补充 10五、结束语11注释 13参考文件 13老师评语 14“以绩为重”考评制的理论探讨内容提要 考评是公务员管理制度的一个关键和基础步骤，建国前考评干部的关键目标是预防和清除奸细，考评关键是“德”，建国后因为社会主义建设的需要，逐步从“唯德独尊”向“以绩为主”转变，可现在运行的考评制度中，考绩仍然处于隶属的或极其次要的位置，给考评带来了很多消极影响，以致于极难区分公务员的优劣，或只重视人际关系，唯领导好恶是从，造成这种现象，一是认识上未摆脱传统观念束缚和未理清“考绩”的含义，其次是制度和方法比

3、较陈旧，发展缓慢，“关键考评工作实绩”的考评标准无法落实。基于以上原因，我们应该对症下药从两方面入手，一是矫正认识上的偏差，重新理清考绩的内涵和关键意义，二是从制度入手，发展一套能有效推行新的考评功效和结构。工作实绩针对提一个结果，是“德、能、勤”综合作用下的产物，但并不是“德、能、勤”肯定结论而考绩制能够填补“德才定绩”这一缺点，能够增强考评的客观性，把公务员关注的中心切实地放到工作上来，促进组织绩效，更易于实现定量分析。所以要建立一套能够真正测评工作实绩的方法和程序，要建立详尽的工作评价体系，信息累积机制和系统的量化分析方法，要遵照“简便易行”的标准。当然德、能、勤、绩是相辅相成的，重绩的

4、同时也不能忽略德、能、勤的考评，公务员必须坚持四项基础标准，认真实施党的路线、方针、政策，思想上和党中央保持一致、对“能”的评价而不能说简单地断定优劣，而应在考虑了社会环境和其它客观原因的影响做出一个公正评价体系、“勤”也不仅仅指出勤率，考评内容人“唯德独尊”向“以绩为主”的转变，是迈出建立现代化公务员考评制度的第一步，只有这么才能使考评工作成为促进整个政府绩效的有力工具。关 键 词 公务员 考评 以绩为重序 言 考评是公务员管理制度的一个关键的和基础的步骤，它是经过“对公务员政治表现、专业知识和工作能力惟及工作实绩等的具体考察，对其作出公正的评价，以此形成对该公务员进行培训、奖惩、职务升降、

5、工资增减等的客观依据”。1从这个简单的定义，我们轻易看出：（1）这个步骤是公务员制度中激励竞争机制和选拔任用机制的有机组成部分，是“不管任何较大组织，其所遇的中心问题”。（2）对工作实绩的考察是整个考评工作的有机组成部分，即考绩的内涵小于考评，是考评的一项内容或一项指标。考评工作到底应包含哪些内容或哪些指标，各指标在整个考评工作中的份量和地们怎样和这些指标之间的相互关系，一直是学术界争论较多，实践中最难处理的问题之一。考察中国公务员考评内容转变的历史轨迹，探究这种转变未能付诸实践的原因并提出应对策略，正是本文所要处理的关键问题。一、中国公务员考评制度中存在问题及造成的危害（一）公务员考评中存在

6、的问题中国的公务员考评制度是在革命战争时期党的干部考评制度的基础上建立并逐步发展起来的，有其本身的成长和发展历程。在“新民主主义时期，因为战争的特殊环境的需要，考评干部的关键目标是预防和清除奸细，所以对干部考评的内容关键是德、政治思想、社会关系和历史的表现”。2建国后，为适应新的政治形势和经济发展的需要，对公务员的考评逐步从“唯德独尊”向“以绩为重”转变。1949年11月，中央组织部要求干部考评内容“关键应放在立场、见解、作风、掌握政策、遵守纪律、联络群众、学习态度等方面”。能够看出，这显著地保留了较多的革命战争年代的痕迹，在指导思想仍然是以德为主。1964年，中央组织部在相关科技干部管理工作

7、条例试行草案给中央的汇报中，提出以政治思想和业务能力为考评的关键内容。对干部考评的全方面性和科学性作出了有益的探索，不过这一尝度很快便被1966年的文革所中止。1979年，中央组织部在相关实施干部考评制度的意见这一通知中要求：“干部考评的标准和内容，要坚持德才兼备的标准，从德、能、勤、绩四个方面进行考察”。这么，“德、能、勤、绩”的指标体系被最终确定下来。1994年3月8日公布的国家公务员考评暂行要求，在重申这一指标体系的基础之上，深入明确提出“国家公务员的考评内容包含德、能、勤、绩四个方面，关键考评工作实绩”。这么，对公务员的考评重心最终在理论上从“考德”转向了“考绩”。不过，从实践的角度来

8、看，现在运行的考评制度，考绩仍然处于隶属的或极其次要的位置。（二）造成的危害这种现象在实践过程中的消极影响已初显端倪，关键有：（1）在社会主义建设时期，“德”的指标并不象新民主主义时期和建国早期那样含有很强的判别力，难以将公务员的优劣区分开来。这就使考评难以取得预期的效果，发挥应有的作用，而仅成为行政机关的一项负担。（2）在指标的区分力不是很大的情况下，“集中趋向”（error of central tendency）3会更为显著，即考评者大全部将被考评者定于“称职”一级，而鲜见“优异者”或“不称职者”。更为严重的是，在此种情形下，“晕轮效应”(hallo effect)、“偏见误差”(err

9、or of bias)等其它部分常见的误差全部会偏大，从而造成公务员的抗拒心理。（3）因为对“德”的评价受主观印象的影响太大，在以民主评议为关键“考德”手段的地方，公务员往往将处理同事之间的人际关系看得比工作更为关键；在由领导评判的情况下，公务员则可能在工作中只重视领导的好恶，而忽略了客观的工作规律和工作效果。不管是哪种情况，产生的影响无疑全部是负面的。因此，研究这种现象的成因，并提出合适的应对策略已成为一项不容置缓的任务，本文意即于此。二、关键剖析造成这种现象的原因（一） 认识上存在以德才代绩，以勤代绩的错误思维方法笔者认为，这种现象的形成首先在于认识上的原因。这关键包含两个方面，一是仍未摆

10、脱传统观念的束缚，过分强调政治素质、思想觉悟的关键性；其次，也是最关键的，即是未理清“考绩”的含义。有的情况下，将“德才”等同于“绩”；有的情况下，则将“勤”等同于“绩”。后一个情况关键是因为考评手段上的不完善，除了日常的考勤统计外，没有可供考评人员参考的客观资料。前一个情况背后的逻辑则是：“德才”和“绩”之间有着直接的、由此能够及彼的因果关系，即一个含有很好德才素质的人，一定能在工作中取得良好的成绩。在实施公务员制度之前，在部分地域推行的“干部德才测评”基础上就遵照这种思绪。其实，这种因果关系并不总是成立的，这种思绪实际上也仅是“考任”思绪的翻版，“严格地说，这是一个对干部可能取得什么样的成

11、绩的估计”。它重视初始状态，轻视最终止果；重素质而轻实践。从严格意义上来看，这并不是一个考评，更不是一个考绩。考评重视的是工作中的实践和工作后的结果，考评的结果能够用来检验考任的质量，但绝不能等同于考任，或以考任来替换。考绩关键考察公务职员作的绩效， “绩”是指职责推行和任务完成的情况，而“效”则指“绩”相对达成工作目标的价值和速度，它们能够反应公务员的“德才”素质，但并不能由“德才”素质肯定地得出。除了认识上的原因，笔者认为更关键的原因还在于制度和方法上。正如在第一节已经讨论过的，中国的公务员考评制度绝不单纯是外来制度的移植，而是在本身制度累积的基础之上，借鉴西方考绩制度部分优点的产物。因此

12、，为正确地解释现实的缘故，我们简略地回顾了中国公务员考评内容演进的多个阶段。下面，我们再来审阅一下考评方法的改变过程，以期能经过它对“理论上重视考绩，实践中以绩为次”的现象提出制度上的解释。（二）考评方法的落后，无法实施新的考评内容在新民主主义革命时期，考评的基础组织方法是“首长负责、自己动手、领导骨干和广大人民群众相结合，通常号召和部分指导相结合”，4建国后，中组部在1949年11月4日颁布相关干部判定工作的要求，其中要求判定的方法是“采取个人自我检讨，群众会议讨论，领导负责审查三种方法结合进行”。1979年中组部在相关实施干部考评制度的意见中则要求：“考评干部还要实施领导和群众相结合的方法

13、，把平时考察和定时考评结合起来党组织经过和干部谈话，听取思想和工作汇报和群众反应等方法，了解干部情况，并注意搜集本人写的有价值的工作总结、汇报、文章，作为定时考评的基础”。在1994年3月公布的国家公务员考评暂行要求中对公务员考评方法和程序作了以下要求：“（1）被考评人个人总结。（2）主管领导人在听取群众意见的基础上，依据平时考评和个人总结写出评语，提出考评等次意见。（3）考评委员会或考评小组对主管领导人提出的考评意见，进行审核。（4）部分责任人确定考评等次。（5）将考评结果以书面形式通知被考评人”。5从这一简单的历史回溯过程中，我们能够清楚地看到，在考评内容从“唯德独尊”到“以绩为重”的转变

14、过程中，考评方法和程序并没在发生多大的改变，正如朱庆芳老师所指出的：“中国干部的考评方法比较陈旧，几十年一贯之，发展缓慢，没有多大突破”。从结构功效主义的见解来看，一个功效必须由一个特定的结构来实现，而为实现该功效而建立的结构一旦形成，便会含有相当的自主性，即含有本身的发展规律和逻辑。因此，当功效改变时，必须对结构作出适宜的调整，不然，这种结构就会仍偏向于实施旧的功效，而影响新功效的实现。利用这一理论来考察中国人事考评制度的历史轨迹，不难发觉，从新民主主义革命时期到今天，结构（即考评的组织、方法和程序）所要实施的功效即考评的内容从“唯德独尊”到“以德为重”，已经发生了根本性的改变。然而，这种结

15、构却仍几十年一贯制，没有发生质的进步。在这种情况下，我们自然无法期望“关键考评工作实绩”的考评标准得到有效地落实。三、提出对应的应对策略（一）重新认识考绩的内涵和意义基于第二部分的分析，我们很轻易提出应对之策。笔者认为，我们应该对症下药地从两个方面入手。一是矫正认识上的偏差，重新理清考绩的内涵和关键意义；二是从制度入手，发展一套能有效推行新的考评功效的结构，即一套能够对工作实绩作出有效、正确评定的新的方法和程序。正如我们在第二部分的分析中已经指出的，工作实绩针正确是一个结果，是“工作的数量、质量、效益和贡献”。它是德、能、勤的综合作用下的产物，但并不是德、能、勤的肯定结论。我们再从组织的角度来

16、看，行政组织进行“考绩的精神在主动的寻求人事的改善而非消极的处罚”，它关注的是组织绩效的改进，而不以对个人奖惩为目标。所以，施恩教授认为个人进入职业的第二步，即是组织对新雇员的测试，测试其能否在工作中保持高度的内激力，能否保持和组织价值观相一致的价值取向。6那些内激力较低、价值取向和组织背离较大的人，即使含有较高的德才水平，有很好的潜质，也不可能在工作中有突出的表现，不可能对整个组织绩效有较大的贡献，所以也不是组织所需要的。对于这种类型的人，即使德才素质较高，组织一样要给淘汰。在传统的考评方法中，因为德能勤绩在百分比上有趋同的趋势，尤其在“德才定绩”的思绪下，无法区分该类型的人员，而考绩制无疑

17、能够填补这一缺点。利用考绩制，除了能有效地将这些含有较高德才水平、而在实践中和组织的价值观和工作性质不相容，所以无法取得很好工作实绩的人员区分开来之外，在笔者看来，它还有以下特点：（1）更易于增强考评的客观性。工作实绩是一个客观存在，它看得见、摸得着，和“德”或“能”相比，它更实在，能够有效地预防考评者主观心理原因给考评带来的偏差，如晕轮效应、恒长性错误，使考评结果能令人信服。（2）有利于公务员把关注的中心切实地放到工作上来。正如在第一部分中所分析的，以德为重的考评倾向，或使得公务员过分重视同事之间的人际关系或唯领导的好恶是从。而在考绩下，工作成绩成为对公务员进行评价的关键依据，这就激励公务员

18、将自己的主观性和创造性全部倾注于工作本身，从而使整个组织迸发出更大的活力。（3）以工作实绩的考评，含有较强的可比较性和区分力，能够有效地预防“集中趋势”现象，从而使考评不在仅仅成为行政组织的一项负担，而是它促进组织绩效的一个手段。（4）更易于实现定量分析。“定量考评”是利用现代科学技术和数学方法，经过搜集、整理、计算反应考评对象情况的相关数据信息，包含工作方面的数据，如工作数量、打字数量、设计图纸数量、产量等等和相关人的数据，如出勤率等，分析干部的素质差异，得出考评结果，而不能是人员本身素质或行为本身。所以在包含到“德”“能”的考评中，极难使用定量工具。而“绩”却很易用定量方法加以考评。（二）

19、改进考评方法，以行为为焦点真正做到“关键考评工作实绩”，除了从认识上理清考评的内涵和意义之外，还必须从制度上作合适的改进，建立一套能够真正测评工作实绩的（功效）的程序和方法（结构）。不管该项制度的终极模式怎样，笔者认为，这项制度首先必须改变传统的局面汇报的考评形式，向以行为为焦点的考评方法转变，具体说来，它必须包含有以下改进：（1）建立详尽的工作评价体系。应在现在职位说明书基础之上，作愈加细化的工作分析。工作分析包含广泛的职位检验，以确定相关的工作要素。在一一列出工作要素后，再依据工作完成的数量、质量等指标确定适宜的分数等级。如打字员在一分钟之内打200字之上，正确率在90%之上，可记10分，

20、而一样完成200字，正确率仅70%的打字员，只能记8分。（2）建立信息累积机制。必须在日常工作中积累足够的、可供考评使用的信息资料。这类信息资料可分为有效工作行为统计和无效工作行为统计两种。有效工作行为包含公务员完成工作的数量和质量（可用完成工作的速度等指标衡量），这部分内容可由发生的误记行为，又减轻了主管人员的负担。无效工作行为包含公务员在工作中的失误等。这部分应由主管人员如实填写，以预防公务员自己填写的“掩饰”行为，这些统计应成为考评的关键依据，而不再是公务员的述职汇报。（3）应建立系统的量化分析方法。前面我们已经指出，重视工作实绩，使考评工作有了量化的可能。在实践中，我们应充分利用量化分

21、析的优点，来克服考评工作中的常见的部分偏差。（4）应依据“简便易行，宜于操作，预防繁琐”的标准，简化考评程序，由主管人员或专门的考评人员依据先定的工作评价体系和是日常的信息积累直接做出考评结果，上级主管人员就不服首次考评的个人申诉和对她人的控告进行复核。四、“考绩”必须以“考德”“考能”“考勤”为补充当然，重视工作实绩并不等同于只进行工作实绩的考评。在切实地完成了从德能考评向以绩为主的考评转变过程以后，我们同时也不能忽略德、能、勤的考评，必须以它们作为对工作实绩考评的有益的和必需的补充。首先是德。在西方公务员的考绩制中，一样重视对“德”考察。如英国公务员考评的内容就包含行为道德一项，这是公务员

22、的性质决定的。公务员代表政府实施公务，手中掌握着国家给的权力，因此必须推行“公正廉洁、遵守职业道德”“忠于职守、服务领导、实施命令”等基础义务。另外，和西方公务员“政治中立”的要求不一样，中国公务员还必须强调应坚持四项基础标准，“必须在公务活动中认真实施党的路线、方针、政策，在政治上，思想上和党中央保持一致”，这一区分的关键原因在于“中国的公务员和西方的政府在各自社会政治生活中的地位不一样。在两党或多党轮番执政的资本主义社会里，为了确保政府工作的连续性和稳定性必须（要求政府）对轮番上台的不一样执政党保持所谓政治中立”，而中国实施中国共产党领导的多党合作制，党的领导地位是历史发展的肯定结果，只有

23、和党的路线、方针、政策保持一致，才能确保社会的稳定和良好运作。再次是能。对功绩制的一个经典批评，即是它忽略了社会环境和其它客观原因的影响。比如说，两个打字员甲乙，甲用的打字机性能优于乙的，当甲的工作实绩也对应地优于乙时，我们就不能简单地判定甲优乙劣，而应结合“能”的指标综合考虑。另外，以“考能”作为对“考绩”必需补充的另一原因还来自于对考绩制的另一个经典批评，即认为有些周期性较长的工作，其工作实绩不一定能立刻表现出来，对这些周期性较长的工作（一年以上），首先应在制订工作评功价体系的时候作出适宜的考虑，另一方法则是以“考能”作为“考绩”的补充。对“考能”成绩较高，而“考绩”成绩较低的工作人员进行

24、重新考察，以确定这一现象的原因到底于能力和组织工作的不匹配；还是因为工作周期太长或其它部分客观原因造成的。若是后者，则应对其成绩进行适宜的校正。最终是勤。所谓考勤，并不是仅仅指考察出勤率，而是指对“工作主动性、组织纪律性、责任感和服务精神，和出勤率等等”的综合考察。著名的考绩教授浦洛布士在公务评绩一书中曾写道：“以生产量作考绩标准，其最大的优点，确能使支持考绩者不受偏见猜测，及无以自持的评判力所支配。但于此有一不容忽略之点，即生产量额一项，不能视为关键原因，用以估量工作人员在其职务上各方面所应含有的价值。譬如以售品员本身的评价，并不能以其售货总数的多寡作为评判其成绩高下的唯一标准，因为亦许这一

25、售品员曾有意将货物多给用户致有此统计”。即使浦洛布士的见解过于偏颇并有所纰漏，但它最少说明了这么一点，即我们还必须重视责任心和事业心，即勤的考评，以填补单纯考绩的不足。五、结束语考评内容从“唯德独尊”向“以绩为主”的转变，能够说是迈出建立现代公务员考评制度的第一步。不过，要将这一理论上改变落实到实际操作的层面，却是一项任重而道远的工作。综合以上的叙述，笔者认为，在这条道路上，应该：1）改变认识上以“德才”代“绩”的思维方法；2）建立一套适应该代考评需要和考评内容的考评制度；3）“以绩为主”并不是要否定其它，实践中“考绩”必须以“考德”“考能”“考勤”作为有益的、必需的补充。只有这么，才能真正使

26、考评工作不仅只是作为对公务员进行奖惩、升迁的标尺，而且成为促进整个政府绩效的有力工具。注 释1、李如海、朱庆芳主编，石志夫等副主编：中国公务员管理学法律出版社1993年版，第88页2、朱庆芳主编：国家公务员考评实务，经济日报出版社1994年版，第18页3、邓仕敏编著：人事管理心理学万源财经资讯企业1984年版，第150页4、1943年8月，中共中央相关审查干部的决定5、1994年3月8日人事部：国家公务员考评暂行要求第3章，第10条6、施恩著，仇海清译：职业的有效管理，书店1996年版，第81页参 考 文 献、张金鉴：人事行政学三民书局股份有限企业中华民国七十四年版、曹志主编：各国公职人员考评奖惩制度，中国劳动出版社1990年版、肖鸣政著：国家公务员考评教程，中央民族大学出版社1995年版、杰夫m谢夫利兹、戴维h罗森布卢姆等著，彭和平等译：政府人事管理，中工段中央党校出版社1997年版、牛任亮、宋光茂主编：公务员制度国家公职人员的重新安排，中国财政经济出版社1992年版、周世逑、苏玉堂主编：中国行政管理（修订本），中共中央党校出版社1996年版、黄达强、刘怡昌主编：行政学，中国人民大学出版社1998年版