公共利益概念

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1、公共利益概念编者按：本文从公共利益的历史考察；公共利益的基本要素；公共利 益、政府利益、个人利益关系辨析这三方面阐述了公共利益的法理学， 本文对公共利益的法理学的研究有指导意义。摘要公共利益的概念即使历史久远，在现行法律文本中反复出现，在 学界却是一个难以界定的概念。在众说纷纭的公共利益面前，提炼出 公共利益的基本要素，揭示其与政府利益、个人利益的关系是准确把 握公共利益的精义所在。关键词公共利益；政府利益；个人利益2004年以来，法学界对公共利益的注重可谓方兴未艾。究其原因，主 要在以下3个方面：一是2004年3月十届全国人大三次会议通过了中 国现行宪法的第4次修正案。该修正案增大对公民个人

2、合法私有财产 保护力度的同时，确定了个人利益、集体利益与公共利益关系的宪法 原则，引发了学界对宪法文本中公共利益的诠释。二是宪法修改后， 在对个人财产征收和征用过程中发生了一系列具有典型意义的严重侵 犯公民财产权的事件。如江苏的“铁本事件”、湖南的“嘉禾事件”、 北京的“野蛮拆迁”事件等等。这些社会实然层面暴露的问题，导致 学界对如何从法律上界定公共利益作了进一步的思考与探究。三是物 权法的制定过程中，学界满怀希望地提出了界定公共利益的迫切愿望， 并作了有益的尝试。不过，千呼万唤始出来的物权法，以“物权 法无法承受公共利益界定之重”回避了对公共利益的界定。现行法律对公共利益的“放任”有着难言之

3、隐。因为公共利益自身极 具抽象性、概括性和变动性，有着一张“普洛透斯似的脸”，而被称 之为“不确定的法律概念”。不过，准确理解和理解公共利益对于法 治建设的重要性是不言而喻的。“一切立法行为都必须基于公共利益， 法律的正当性、权威性也都是建立在追求公共利益的前提下。可见， 对公共利益内涵与外延的界定，不但是一个抽象的理论问题，而且直 接影响着相关法律制度的设计与司法实践的发展。”1所以，不能将公 共利益作为一个筐，什么东西都能够往里装，对公共利益实行深入的 研究，颇具理论和实践意义。“公共利益这个概念是历史经验的载体，其核心意义既不是约定的， 也不是任意的，而是植根于历史。”2公共利益的概念最

4、早可追溯至公 元前56世纪的古希腊时代。古希腊社会特殊的城邦制度造就了一种 “整体国家观”，与整体国家观相联系的是具有整体性和一致性的公 共利益，这种观点不但长期贯穿于古希腊政治思想史，也影响到中世 纪。古希腊的苏格拉底认为公共利益作为衡量统治正当性的一个标准， 即真正的统治者追求的不是自己的利益，而是老百姓的利益。亚里士 多德把国家看作是最高的社团，其目的是实现“最高的善”，这种“最高的善”在现实社会中的物化形式即为公共利益。基于此，公共 利益就成为政体是否合法的标准：“依绝对公正的原则来判断，凡照 顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统 治者们的利益的政体就都是错误的

5、政体或正宗政体的变态。”3中世纪 的阿奎那根据基督教的启示对亚里士多德的政治学说作了修正，他认 为公共利益就等于正义。“如果一个自由人的社会是为公共谋福利的 统治者的治理之下，这种政治就是正义的，是适合自由人的。相反的， 如果那个社会的一切设施服从于统治者的私人利益而不是服从公共福 利，这就是政治上的倒行逆施，也就不是正义的了。”4近代意义上的公共利益是在近代资本主义与法治国家出现之后，“这 种公共利益构建与实现在本质上是一种契约的过程，它以肯定私人的 意思自治为前提，以承认私权为起点，在法律的框架内依照法律的程 序，在各种不同利益博弈的基础上而形成。”5例如，卢梭就以公意指 称公共利益，他认

6、为公意永远是公正的，它只能着眼于公共利益。“唯有公意才能够按照国家的目的，即公共幸福，来指导国家的各种 力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那末， 就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”6进入现代社会，“公共利益作为一种独立的利益形式日益凸现，公益 问题成为人们共同注重的问题，诸如社会公德、群体利益（如消费者利 益、劳动者利益）、自然资源与生态、环境与卫生保健、城乡公共设施、 社会保险与社会救济、社会福利与优抚安置以及社会互助等等社会化 带来的新的利益内容。”7学界对公共利益的研究日趋深入但也产生更 多的争议，突出表现为公共利益是否具有独立性。边沁是否认公共利

7、 益独立性的代表人物之一。他认为公共利益并非是独立于个人利益的 特殊利益，而是个人利益的总和。“共同体的利益是什么呢?是组成共 同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈共同体的 利益便毫无意义。”8哈耶克也认为：“自由社会的共同福利或公共利 益的概念，决不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和，而只能 定义为一种抽象的秩序。”9他认为，秩序分为自生自发的秩序”和 “理性建构的秩序”，自由社会占主导地位的理应是一个自生自发的 秩序，而非理性建构的秩序。在自生自发的秩序中，政府的任务仅限 于执行已经制定的法律，而不应主动去实现所谓的公共利益。不过，否认公共利益独立性的观点不符合社会客观

8、实际，更多学者对 公共利益的独立性持肯定的态度。博登海默认为“公共利益这个概念 意味着在分配和行使个人权利的决不能够超越的外部界限，外部界限 赋予个人权利以实质性的范围，本身就是增进公共利益的一个基本条 件10。日本学者宫泽俊义也持类似的观点，他认为日本宪法中的公共 利益包括自由国家公共利益和社会国家利益两个层面，自由国家公共 利益是以平等地保障每个人的自由权为其首要目的，社会国家利益表 明宪法不但要满足自由国家，还要保障社会权，建立社会国家理念11。公共利益的学术争议与公共利益概念本身的“不确定性”密不可分。 这种不确定包括“利益内容”的不确定性及“受益对象”的不确定性。 所谓“利益内容”的

9、不确定性，主要是利益主体受当时社会客观事实 所左右，对利益的形成和利益的价值认定无法固定成型。利益是对主 体与客体之间关系的价值判断，体现着主体与客体之间的需要关系， 只有那些持久且不易得到满足的需要才形成对人们的利益关系。人作 为自然存有物，个体的需要是必然的、多样的、局限的和差异的，决 定着利益内容的不确定性。换言之，因为人的价值判断的多元性，价值判断的历史性以及价值判断的主观性使得公共利益的内容具有多面 性。“受益对象”的不确定性是指公共利益的范围很难确定。由往迄今， 学界对公共利益的分歧更多的是围绕着“公共”的概念展开的。对此， 德国学者洛厚德提出了“地域基础理论”作为公共利益的判断标

10、准。 他认为公共利益是一个相关空间内关系到绝大多数人的利益，这个空 间以地区划分，且多以国家的（政治、行政）组织为单位。地区内的绝 大多数人的利益，就足以形成公益，至于在地区内居于少数人的利益， 则称之为个别利益，必须屈从于绝大多数人的平均利益12。这种观点， 当前被学界广泛接受，不过并非无懈可击。一是公共概念的开放性， 使得不特定多数人很难确定。二是现代宪政理论表明，仅仅以人数的 多寡来界定公共利益，也可能造成多数人对少数人的暴政。二、公共利益的基本要素“即使因为公共利益的抽象性、动态性以及非特定性而使得其内涵人 言人殊，但仍然能够也理应对公共利益的基本要素作出概括。”13哈 贝马斯以前指出

11、：“要想提炼一个具有特殊历史意义的概念，就必须 把它在一个十分复杂的社会现实当中所具有的一系列典型特征描述清 楚。”14所以，归纳总结出现代法治社会中“公共利益”的基本要素， 有益于准确理解“公共利益”的内涵，增强“公共利益”在法律适用 中的可操作性。作者综合学界的观点，认为公共利益的基本要素包括 以下5个方面：一是公共利益的公共受益性。所谓公共受益性表明：（1）公共利益本 质上是整体的、普遍的而不是局部的、特殊的利益。也就是说它必须 是绝绝大多数人的利益或全体人民的利益，而不能是少数人或少数集 团的利益。“公共利益不是个人利益的简单集合，也不是多数人利益 在数量上的直接体现，它是社会共同的、

12、整体的、综合性和理性的利 益。”15（2）公共利益的享有者具有开放性。公共利益具有“一定群体 所具备的非隔离性或排他性，意指任何人在任何时候都能够自由进出 某一团体，无需有特别条件限制，该团体不封闭也不专为某些个人所 保留”16。（3）公共利益是一个持续发展的概念。从哲学上来讲，公共 利益体现了主体的需要，当社会持续发展，人们对客体的价值理解也 会发生变化，相对稳定的公共利益也应适合社会发展，适当扩大或缩 小其范围。二是公共利益的现实性。公共利益的现实性体现在以下两点：（1）公 共利益是客观存有的。公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地 理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的

13、利益关 系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。 因为，这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，即使它们可 能并没有被共同体成员明确地意识到。（2）公共利益有其外在的物质表 现形式。“公共利益并不是完全虚幻的概念，公共物品和公共服务是 公共利益主要的现实的物质表现形式。”17所谓公共物品是指非竞争 性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不 减少它对其他使用者的供应；非排他性是使用者不能被排斥在对该物 品的消费之外。三是公共利益的层次性和多样性。公共利益的层次性和多样性是由公 共物品的层次性和多样性所决定。从纵向上来说，公共物品的层次 性表现为：（1

14、）世界性或国际性公共物品：世界和平、一种可持续的世 界环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识都是国际公共物 品的例子；（2）全国性公共物品：提供宪法、法律等制度安排、国家安 全和防务、发展初等教育、实行基础设施建设、跨地区的公共设施等; （3）地方性公共物品：地方基础设施、垃圾处理、街道照明、警察保安 等；（4）社区性公共物品：社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施 等。从横向上分析，同一层次的公共物品不是单一的，而是多样性的。 它包括：（1）基础性的公共物品；（2）管制性的公共物品；（3）保障性公 共物品；（4）服务性公共物品17。四是公共利益的科学性。因为具体行政事务具有复杂性、多样

15、性的特 点，某一事项所涉利益到底应不理应判定为公共利益，仅根据行政主 体的经验往往很难判断，科学论证作为判定公共利益的标准具有必然 性。作者认为，至少以下两方面事项理应引入科学论证：（1）涉及重大 公共利益或对私人权利可能产生重大影响的事项；（2）涉及专业技术的 事项。现代科技发展一日千里，行政主体不可能对各专业技术领域都 有所了解，面对涉及专业技术事项的公共利益的判定必须借助专业技 术人士。五是公共利益的正当程序性。现代法治的正义性不但要求实体正义， 还要满足程序正义，并且为了保证实体正义的实现，程序正义往往必 须先行。根据公共选择理论：在遵循规则的选择及规则之下的选择程 序时，公共利益能够

16、通过程序予以确认。所以，在处理公共利益问题 的全过程中，理应完善设立和严格遵循包括听证程序在内的一整套正 当程序，以保证公共利益和公民个人权利的衡平。三、公共利益、政府利益、个人利益关系辨析因为公共利益的公众性，决定了通常情况下政府承担着维护和实现公 共利益的职责，行使着维护公共利益的特殊公共权力。“公共利益的 受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通 过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供。政府 就是最大的、有组织的公共利益提供者。”18。即使在行政管理实践 中，因为政府通常扮演着公共利益主要代表者和维护者的积极角色。 政府利益与公共利益很容易混在一起，但

17、两者的关系还是能够辨别的。 具体来说：第一，公共利益并不等同政府利益。“政府自身的利益往往假扮成公 共利益，政府成为公共有学者提出公共利益包括以公共道德权、公共财产权、公共人身权 和公共发展权四种类型。见关保英，梁玥的论公共利益的法律限 定，载于学术研究2004年第4期，第7678页。利益的最大侵 蚀者，在认定政府行为是否符合公共利益时，首先必须排除政府利 益。”19诚然，从政治角度讲，政府没有自身的利益，政府的利益就 是公众的利益，但历史和现实都表明政府利益是客观存有的。从现实中分析，政府不是抽象的存有，而是由庞大工作人员组成的利 益需求共同体，政府工作人员的工资发放、奖金和福利的增加、政府

18、 设施设备的更新和改善，乃至政府不同部门的“部门利益”和不同层 级政府的“地方利益”，都充分说明市场经济条件下政府自身利益的 客观存有20。政府自身的利益主要包括3方面：“一是政府机关作为 一个整体在与社会公众的矛盾中表现出的各自利益关系；二是各级政 府机关发生矛盾时所表现出的各自的利益；三是国家政府工作人员凭 借权力个人牟取利益。”21第二，是公共利益是政府利益的本质。政府治理的模式经历了3个不 同的历史时期，即前现代社会的“统治型”治理模式、工业化时代的 “管理型”治理模式和后工业化时代的“服务型”治理模式。不同的 治理模式反映了政府职能的差异，也决定着政府利益内容的差异。“统治型”治理模

19、式中，政府的利益往往表现了统治阶级的利益；“管理型”治理模式中，政府利益很容易演化为政府自身利益；“服 务型”治理模式中，政府利益则更多地体现为公共利益。所以，现代 政府只有告别作为统治者和管理者的角色，最大限度的实现公共利益， 才能巩固其存有的合法性。科学把握公共利益，还有必要进一步探讨它与个人利益之间的关系。 按照马克思主义的观点，这二者是普遍性与特殊性的辩证统一关系。 作为一般的、普遍的和具有共性特点的公共利益，寓于作为个别的、 特殊的和具有个性特点的个人利益之中，而个人利益则体现着公共利 益的要求，是公共利益在具体个体上的利益体现。公共利益与个人利 益的辩证关系表明公共利益与个人利益能

20、够相互转化。首先，公共利 益能转化为权利，因而转化为个人利益。公共利益变成权利之后，其 主体被具体化。如增强环境保护本来是公共利益，当法律确认环境权 之后，这个权利则由具体的个人、法人或社会群体来行使。其次，个 人利益能转化为社会公共利益。只有当个人利益或个人权利受侵害现 象具有普遍性和典型性意义时，才转化为社会公共利益。其外部表现 形式往往是被舆论认可为社会公害，引起公众舆论的广泛注重。社会利益的总量是有限的，公共利益和个人利益的矛盾与冲突不可避 免。“人类社会始终存有着不同形态的个体利益与社会利益的矛盾。 这个矛盾归根结底是作为个体的每个成员的利益需要与社会整体利益 需要的矛盾。”22公共

21、利益和个人利益的矛盾与冲突不可能自然消解， 关键是要确立解决公共利益和个人利益矛盾与冲突的解决机制，这样 才能确保两者之间的衡平，推动社会的稳定发展。公共利益和个人利益的矛盾与冲突的解决机制理应注意以下两个方面: 一是公共利益优先性符合宪法规定。我国现行宪法规定“公共财产神 圣不可侵犯”，“公民个人的合法财产依法保护”。从宪法条文不难 看出，“神圣不可侵犯”与“依法保护”之间，强调的力度与道义的 色彩不可同日而语，公共利益的优先性不容置疑。不但我国如此，在 更加注重个人利益保护机制的美国也不例外。“即使是宪法修正案所 规定的自由，即使他们是用一些表面上绝对自由的术语来表达的，也 可能服从人民代

22、表所确定的公共利益，至少要服从那些非服从不可的 公共利益。”23二是公共利益的优先性不能绝对化。在人们的观点中， 公共利益不但拥有法律上的合法性，也同时具有道德上的正当性。对 绝大多数人来说，强调个人利益即意味着利己主义，社会也一直存有 着对“自利”的禁忌。但是，“利己的行为多半是利他的。自利的本 性鼓励每个人尽量用最低的成本生产出最高质量的产品到市场上交易， 结果个人受益，大家受益”24。由此能够看出，机械地把公共利益绝 对凌驾于个体利益之上，是一个漠视个人利益的不民主社会，这不但 不符合保护个人合法利益的宪法精神，最终也会导致对公共利益的损 害。本文出自：参考文献1王太高.公共利益范畴研究

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