有关德国、瑞典、法国基层自治体制的考察汇报

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1、有关德国、瑞典、法国基层自治体制的考察汇报 这次赴欧考察，德国、瑞典、法国的相关教授学者给我们介绍了从中央到地方，到基层大量有关立法、行政、司法等方面的信息。在听取介绍和实地考察过程中，因为我国所从事工作的原因，我们对上述三个国家基层治理体制格外关注。它们规模各异的市镇建制，形式多样的市镇自治组织体制，较为明确的权力职责，有保障的经费，和令人瞩目标发展新动向，全部给我们留下了深刻印象。 一、规模各异的市镇建制。 如同欧美其它发达国家一样，德国、瑞典、法国在中央（联邦）级、省（大区、州）级的多种权力配置及其运行已十分老道，并为世人所知。值得注意的是，上述三国在中央（联邦）、省（州）层面保持一套完

2、善而又相互制衡的公共权力体系的同时，在基层还保持了规模多样的建制市镇。 德国是一个联邦制国家。国家政权分为三级：联邦级、州级（16个）和地方级（8,000多个）。在德国，1,120万居民的巴伐利亚（bavaria）州有2,056个市镇，250万居民的布莱登伯格州（brandenburg）有1,700个市镇，600万居民的汉森州（hessen）有426个市镇，46万居民的撒克斯尼亚州（saxonia）有968个市镇，760万居民的莱登撒克逊（niedersachsen）州有1,031个市镇，而350万居民的柏林（berlin）本身也是一个市镇。在我们到访的北莱茵威斯特州共有396个市镇，其规模也

3、是各异，其中有30个人口超出10万人，最大的是科伦市，人口达100万，小的市镇人口只有几千。 瑞典既是一个君主立宪的国家，也是一个单一制的地方分权型的国家。国家政权分为三级：中央级、省级（21个）、市镇级（municipality，290个）。在瑞典，全国总人口只有近900万，但市镇建制却有290个，平均每个市镇有居民30,900人，大的像首全部斯德哥尔摩人口达761,000人，小的市镇只有2,600人。历史上瑞典的市镇更多，从1862年地方自治改革后，市镇不停合并，到1952年市镇数量已由早期的2,500多个降低至1,100个，到1974年再降低至278个，今天全国市镇数量稳定在290个。

4、法国是一个单一制的中央集权型国家。国家政权分为：中央级、大区级（22个）、省级（100多个）、城市（市镇）联合体级、市镇级（36,000多个）。在法国，市镇建制早在1884年就正式确立了。现在市镇数量已达36,000多个，听说比原欧盟15国市镇数量的总和还要多。有2万个市镇的人口不足2千。因为很多市镇人口太少，法国中央政府曾在20世纪70年代经过一项法案，许可市镇之间进行合并（但不是强制），但推行的结果，大约只有500市镇之间愿意相互合并，更多的市镇不愿意合并。 二、市镇自治的组织体制 三个国家的市镇均实施自治体制，但因为历史等多方面的原因，在表现和实现自治的组织建设上，三个国家之间甚至一我国

5、部又有不少差异。 在德国，乡镇是德国最基层的地方自治单位。它不是州政府的下属行政单位，而是组成县的自治团体。德国基础法要求，在州、县（市）和乡（镇）中必需设置经普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生的机构代表人民。这种代表机构在乡（镇）一级可由乡（镇）民大会替代之。因为多个原因，德国各州的乡镇自治体制有所不一样。从组织建设的角度来看，大致上有四种类型的乡镇自治组织体制：一是北部德国的乡镇议会体制。这种体制的关键特征是：选民直接选举乡镇议会；乡镇议会选举议会的各个工作委员会，选举乡镇长，选举或任命乡镇总监；乡镇长只是议会主席和乡镇礼仪上的代表。乡镇总监是行政首长，详细行政事务由乡镇总监负责。这种组

6、织体制类似于欧美很多国家的市镇经理制。二是德国南部的乡镇议会体制。这种体制的关键特征是：乡镇议会和乡镇长全部是由选民直接选举产生；乡镇议会选举议会的各个工作委员会，控制部分乡镇事务；选民选出的乡镇长是乡镇议会的当然主席，同时又是行政机构的首脑。乡镇长领导乡镇议会，乡镇议会经过的决定由以乡镇长为首脑的行政机构负责实施。三是莱茵河流域的乡镇长制。这种体制的关键特征是：选民直接选举乡镇议会；乡镇议会选举议会的各个工作委员会，选举乡镇长；乡镇长既是乡镇议会的主席，又是乡镇行政的首脑，既领导乡镇议会，又领导乡镇行政机构。四是市自治机关体制。这种体制的关键体制是：选民选举乡镇议会；由议会选举议会的各个工作

7、委员会，选举乡镇长并监督行政工作；乡镇长只是乡镇行政事务的首脑，并不是乡镇议会的领导人，只负责乡镇行政事务，不领导和主持乡镇议会。至于基层自治体的日常运作，因为德国是一个联邦制国家，全国没有统一要求，据我们访问的北莱因威斯特州内政部的介绍，该州是每5年选举一次市镇议会的议员，各市镇议会议员的规模在2045人之间（除波恩市67名外），市镇议会通常每个月开会一次，或每十二个月最少召开10次会议。市镇议会的准备工作绝大多数要由市镇长负责，市镇长还有多个助理，大城市的市长还有23个副市长。市镇议员绝大多数全部是荣誉性的，工作很累、很辛劳，因此，她们现在讨论像波恩这么的大城市，市议会的议员能否实施专职。

8、 在法国，市镇是最基层的自治体，它由市镇议会和市镇政府组成。市镇议会任期6年，由选民普选产生，议员人数依据居民人数而定，由9名（居民少于100人）至69名（居民达成或超出30万）不等（但三个城市例外：巴黎163名，马赛10名，里昂73名）。市镇议会每十二个月最少举行4次例会，应共和国专员、市镇长或三分之一市镇议员的请求，能够召开暂时会议。市镇长由市镇议会选举产生，是市镇的行政首长，但一旦选出市镇长又不对议会负责，在其任职期间市镇议会无权撤职。依据规模大小，市镇能够设置市镇助理，负责市镇长交办的事务。市镇助理由市镇长提名，议会经过，任职期间如不称职，市镇长有权向市镇议会提出将其撤职。市镇长、市镇

9、长助理和议会市镇议会议员任期相同。市镇长含有双重身份：既是中央在地方的代表，又代表基层市镇议会实施机关。市镇长关键受中央政府和共和国专员的监督，总统有权将其撤职，中央政府内政部有权停止其职务3个月，设在大区和省的共和国专员拥有停止其职务1个月的权力。 和德国、法国比较而言，瑞典市镇自治的组织类型要简单些。全国290个市镇政权基础上全部实施的是议会行政合一的组织体制。全国每一个市镇全部有一个由31101名议员组成的议会，选民每四年选举一次市镇议会。我们访问了人口有182,000名，在瑞典号称第四大城市的乌浦索拉市（uppsala），该市议会领导人说，市议会是乌浦索拉的最高决议机构，其81名议员是

10、由选举方法选出，和国会、省议会选举同时举行。现在81名议员分别来自社会民主党、当代党、左派党、自由党、绿党、教民主党和中央党。由15人组成的乌浦索拉市市政委员会，就是乌浦索拉市的政府。它负责全市的发展、财经和管理工作。市议会内设了14个专门委员会，并在市政委员会下面也设定了14个办公室，方便和议会专门委员会相对应。这14个委员会（办公室）分别是：青少年、教育和就业、区街服务委员会（办公室）；发展和计划委员会（办公室）；房地产委员会（办公室）；娱乐和生命委员会（办公室）；街道和交通委员会（办公室）；文化事务委员会（办公室）；环境保护和健康、证照许可委员会（办公室）；成年人残疾事务委员会（办公室）

11、；救助服务委员会（办公室）；老龄市民委员会（办公室）；卫生委员会（办公室）；治安委员会（办公室）；乌浦索拉市直接服务委员会（办公室）；乌浦索拉市关心和教育委员会（办公室）。瑞典的市镇议会每十二个月最少召开10次会议。所提出的动议将首先由各专门委员会进行讨论，然后再提交市政委员会讨论，然后再交市镇议会进行表决，市镇行政管理部门或企业的工作人员实施议会经过的政治决议。市镇议会开会时对公众和新闻媒体开放。 据相关教授介绍，德国、瑞典、法国基层自治的组织体制在欧洲是很有代表性的。奥地利、瑞士、荷兰、比利时、甚至匈牙利、俄罗斯全部有和德国相同的组织制度；北欧很多国家像挪威、芬兰、丹麦的基层自治组织和瑞典

12、的情况大致相同；法国的经验和做法对意大利、西班牙、葡萄牙等南欧国家和法国在亚非前殖民地全部有很大影响。 三、市镇的关键职责 和中国乡镇等基层政权组织不但要负责管理本行政区域经济、教育、科学、文化、卫生、体育和城镇建设事业，而且还要负责本行政区域的财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作有所不一样，德国、瑞典、法国三个国家市镇的职能比较单纯，自治的权限关键表现在地方性的社会管理和公共服务领域。 在德国，即使联邦基础法第28条专门要求：“必需确保各乡在法律范围内拥有独立负责地处理地方性事务的权限。”但因为联邦基础法只要求了地方自治的标准，没有详细的要求，详细的要求只能依靠于各州的宪

13、法和相关法律作出了。这么制度安排的结果是，首先，各州的法律要求为市镇行使自治职权，提供了一个详细的依据，同时，又因为各州立法不一样，从而也使市镇实际享受的自治权力有所不一样。在我们访问的北莱茵威斯特州，该州法律要求市镇政府关键在部分公共事务管理领域负担职责，进行活动，像中、小学的学校管理、幼儿园、废水搜集、青少年帮助、男女平等、住房补助等。 在瑞典，因为省政府的权力关键表现在提供医疗和牙医服务上，所以，大量的社会管理、公共服务工作就落到了市镇政府的头上。据了解，全国一多半的公务人员是在市镇工作，而市镇这个层次也负担了大部分的社会事务。据介绍，瑞典的市镇政府普遍负担以下事务：学前教育、小学教育、

14、中学教育、老龄人的照料、残疾人的照料、社会服务，另外还担负市镇计划、房屋建造、市镇道路和公园管理、救援服务、垃圾和废弃物的搜集和处理、水的供给及污水处理、体育和娱乐、图书馆和文化设施的建设、管理。 1982年3月，法国权力下放法案实施后，中央政府调整了对地方的领导体制，并依据该方案要求了各级地方政府的职权。其中，市镇议会的职权是：选举市长和市长助理；讨论和表决市镇预算并监督实施；决定市镇公共工程及实施方法；建立公益公共设施；管理市镇公共机构；同意市镇长签署的协议；讨论和征收不动产，接收遗产；制订市镇公务员章程；负责社会福利和公共救援。现在，市镇的预算已在法国大区、省、市镇等地方行政总开支中占去

15、了三分之二，而市镇工作人员，则占地方行政公职的90%。4月30日，我们专门赴在奥尔良市西南7公里的圣希莱圣美满镇（st hilaire st mesmin）考察。该镇提供的材料对我们了解法国市镇的职权很有帮助，现将相关资料摘抄以下：圣希莱圣美满镇有些人口2407人，镇议会有18名议员，镇政府有1名镇长、5名副镇长，共有22名工作人员。她们从事的公务是：1人是政府的秘书长；1人主管财务；1人负责财务实施；1人负责学校、社会上的庆典工作；2人负责户籍、城市计划、选举、镇长秘书处和接待事务；1人负责田园守护；5人在技术部工作（负责道路、绿地、建筑）；4人在学校食堂工作，负责天天准备160份餐食；3人

16、在幼儿园工作；3人在托儿所在半工。 镇政府既代表国家对公民办理一些行政手续（如户籍、选举、普查等），又自主行使地方职权。镇长提醒我们说，在镇政府的地方职权中有两项尤为主要：一是城镇计划，政府经过计划来实现领土整改，维持农业经营，保护自然景观，把握城镇发展；二是提供包括居民日常生活的公共服务，如饮用水、市镇警察、幼儿园、小学校等。另外，镇政府还依据本身的能力情况，在社会救助、支持经济发展、发展体育文化、支持社团等方面发挥补充作用。 必需指出的是，不论是联邦制的德国，还是单一的瑞典和法国全部它们全部强调：市镇行使自治权力必需接收上级政府的监督。在德国，市镇在地方事务领域行使职权时，必需遵守欧盟法律、联邦法律和州法律，接收州政府的监督。不然，州政府就会到法院控告市镇政府。对于州政府委托或转移动事务，市镇政府不得拒绝，但市镇政府如认为州政府侵犯了市镇政府的权力，能够依法到宪法法院控告，以寻求公道。在法国，中央政府更是经过行政监督、财政监督和技术监督等三条路径。