试论地方税收管理权限的改革和完善

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1、试论地方税收管理权限的改革和完善 论文关键词:地方税管理权限税收管理体制论文摘要:现在中国存在税收立法权高度集中、执法权划分错位等问题，应该在统一税政前提下，给予地方合适的税收管理权，以调动中央和地方两个主动性，分步实施税收制度的改革。党的十六届三中全会提出“分步实施税收制度改革在统一税政前提下，给予地方合适的税收管理权”。目前，加紧地方税管理权限改革，建立和完善和社会主义市场经济体制相适应的分税制财政体制，对于正确处理中央和地方的财政关系，调动中央和地方两个主动性，均含有十分主要的意义。本文就中国地方税管理权限的改革进行初步探讨。一、地方税管理权限的概念和内涵地方税管理权限是指建立地方税收制

2、度，实施地方税收制度，保卫地方税收制度的权限。地方税管理权限含有相对性、特定性、要求性的特征。所谓相对性是指，地方税管理权限是相对于中央税管理权限而产生的;所谓特定性是指，地方税管理权限是由特定分税制财政体制所决定的;所谓要求性是指，地方税管理权限是税收法律、法规所要求的。地方税管理权限包含;地方税收立法、执法、司法等内容。三者是一个不可分割的有机整体，互为条件、相互作用，共同组成地方税管理权限。其中地方税收立法是关键，地方税收执法是关键，地方税收司法是确保。二、中国地方税管理权限的现实状况1994年1月1日，中国实施了分税制财政体制，很好地规范了地方和中央政府利益分配关系，确保了中央政府和地

3、方政府财政的稳定增加，加强了宏观调控。不过，在中央对地方税收管理权限划分上，立法权高度集中，执法权划分错位，司法权还未健全，依法治税的体制保障还不完善。(一)立法权高度集中，税收职能作用难以充足发挥分税制改革已历时10年，但地方税制的改革整体推进缓慢，立法权高度集中，不利于税收职能作用的充足发挥。城市维护建设税、车船使用税、房产税、土地使用税的改革均未到位，征税范围、计税依据及税率、税额难以适应市场经济和社会的发展及财源建设的要求，中央立法不出台，地方又没有立法权，新体制旧税制，既造成了地方财政收人规模过小，又没有发挥这些税种在市场经济条件下的调整功效。这种地方税收立法权高度集中在中央，首先挫

4、伤了地方政府的主动性，诱发了地方政府不规范的征收行为;其次，制约了地方税体系的形成，影响了地方经济的发展。(二)执法权划分错位，不利于地方经济发展税收执法权限的划分，关键是国税、地税执法权限的分配。分税制是按税种划分了中央税和地方税，但在实际操作中，却和分税制标准相背离，被划分为地方征管的营业税，有多个行业又划分为国税征管;对企业所得税，则又按行政隶属关系而不是按税种划分收人;在地方企业所得税中，又将地方银行及非银行金融企业甚至集体性质的信用合作社所得税也划归中央收人;2021年实施的企业所得税管理权限调整，将企业所得税的人库级次进行了调整，又将新办企业的企业所得税划归国税管理，并将所得税确定

5、为共享税，中央地方“五五分”。这种不规范的划分执法权，在客观上造成了中国的分税制是“选税制”、“分钱制”，造成了地方税源日趋萎缩，地方财政日见匾乏，地方激励投资的主动性受到极大的挫伤。(三)司法权还未健全，对涉税犯罪的打击力度不够税收司法权是确保税收立法、税收执法得以顺畅实施、落实的主要手段。税收司法保卫体系是伴随税收的产生而产生的，并伴伴随税收的发展而发展。因为中国地方税收司法权还未健全，对涉税犯罪还不能做出立即、正确的反应，打击力度不够。三、国际上地方税管理权限划分的模式世界各国实施的分税制对地方税管理权限的划分，大全部是由各国政体所决定的。研究表明，世界各国政体不一样，对地方税管理权限划

6、分就不一样，“集权”、“分权”、适度“分权”也不尽相同，归纳起来，国际上大致有三种地方税管理权限划分模式:(一)根本“分权”模式这种模式以联邦制政体较为经典，如美国是一个联邦制国家，政府分联邦、州和地方三级，其政治制度的基础特征是“三权”分立。即国家权力分为立法权、行政权和司法权三部分，分别由国会、总统和法院行使，相互相互制约。联邦宪法明确要求了各级政府的地位和权力，三级政府全部有各自独立的立法、执法、司法部分。和联邦制政体相适应，地方含有独立的税收立法权、税收执法权、税收司法权。瑞典、意大利等国，也实施根本分税制。这种模式的特点是税种和税收关系定型化，税收管理权限划分清楚，是一个完全的分税制

7、。(二)高度“集权”模式这种模式以中央集权制政体较为经典，如法国是一个中央集权制国家，中央在地方税管理权限划分上，即使也实施了分税制，但地方政府没有税收立法权、执法权、司法权，全部由中央政府集中管理。和中央集权制政体相适应，只设国家税务局，地方税由国家税务局派出的机构代为征收。这种模式特点是税种和税收关系单边化，是一个不根本的分税制。% (三)适度“分权”模式这种模式以联邦制政体较为经典。如德国是一个联邦制国家，在地方税管理权限划分上，中央税、共享税和部分大的地方税税种，立法权在中央。对部分含有地方特色的税种立法权，统一由地方立法，三级政府全部有各自独立的税收体系，全部设置了地方税机构。然而，

8、地方含有税收执法权、司法权、部分立法权。这种模式特点是税种和税收关系趋于合理化，地方税管理权限划分适度，是一个集“分权”和“集权”相兼容的分税制。总而言之，世界各国实施的分税制，对地方税收立法权、执法权、司法权的划分，揭示了两条共性规律:一是国家政体和地方税收立法权、执法权、司法权是相一致的。联邦制政体三级政府，均含有独立的立法权、执法权、司法权或部分立法权。中央集权制政体三级政府，税收立法权、司法权全部集中在中央，地方只有执法权;二是地方拥有独立的税收立法权、执法权、司法权，是世界上大多数国家实施分税制的成功经验。我们认为，上述两条就是地方税管理权限划分的共性规律。四、中国地方税管理权限划分

9、的改革依据中国中央集权制特征和基础国情，在全国规范分税制的基础上，借鉴国际经验，合理划分地方税管理权限，选择适合中国国情的适度“分权”模式。即地方应含有独立的税收执法权、税收司法权和合适的税收立法权模式。(一)有关地方税收立法权地方税收立法权划分的总体目标是:坚持以中央立法为主，地方部分立法为辅，实现地方相对独立立法、执法、司法的适度“分权”目标模式。1.对中央、地方共享税税收立法权、解释权、开征停征权、调整权、减免税权和税收加征权等，均由中央统一立法。2.对含有宏观调控功效的个人所得税、企业所得税、固定资产投资方向调整税，其税收的立法权、解释权、开征停征权，应统一由中央掌管，但对税收调整权应

10、部分下放给省、自治区、直辖市。这有利于调动地方的主动性，因地制宜地处理好税收问题，充足发挥这些地方税骨干税种调控经济的作用。3.对含有周期性波动的税种、生产要素基础不变的税种和带有地方特色的小税种，如屠宰税、筵席税、车船使用税、土地使用税等，其税收的立法权、解释权、开征停征权、调整权、减免权、加征权等均由地方在中央统一税则的前提下，有相对独立的自主立法权，以调动地方政府理财的主动性。(二)有关地方税收执法权总的来讲，应坚持合理划分、简化程序、降低成本、属性归位的标准，划分地方税收执法权限。1.实施税源共享，分别征收。既符合国际通常通例，也符合中国国情，还符合地方税收执法实践。实施同源共享，分别

11、征收，关键是中央、地方的共享税(增值税、税、证券交易税)，根据各自分成的百分比，分别由国税和地税执法机关，从共享税税源中分别征收。这么，不但实现了税源共享，而且简化了转移支付手续，现有利于国家宏观调控，又有利于地方经济稳定增加，还有利于培植共享税源。2.实施税种归属，各自征收。依据分税制权责对称的标准，中国建立了国税、地税两套执法机构，中央税由国家税务局征收，地方税由地方税务局征收，并初步建立了以税种归属来划分中央和地方两套税制。不过，在实际操作中，以税种归属划分税收收人，还没有根本得到处理，个人所得税能够实施分享，企业所得税应全部划归地方管理，收人归地方财政，以激发地方创优环境，吸引投资，激励经济增加的主动性。(三)有关地方税收司法权依据中国税收秩序的现实状况，应抓紧建立税收司法保卫体系，我们认为，这个体系应由公安、检察、审判三个机构组成。一是成立税务警察机构，实施地方税务局和公安双重领导;二是检察机关设置专门的税务检察机构;三是司法审判机构设置专门的税务案件审判机构。%