街道工作与基层社会管理

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1、坚持实事求是 深化创新改革不断提高基层社会管理科学化水平浅论新时期的街道工作与基层社会管理街道办事处是政府的派出机关，也是城市社会管理组织网络的“终端”环节。党和政府对于城市建设和管理的决策，街道办事处往往是最后的承接者和落实者。加强和提升街道工作，是提高社会管理科学化水平的题中应有之义。一、从“补钉”到“全能”街道职能的演变胡锦涛总书记在扎扎实实提高社会管理化水平的重要讲话中强调，新中国成立以来，党和国家始终高度重视社会管理，为形成和发展适应我国国情的社会管理制度进行了长期探索和实践，取得了重大成绩，积累了宝贵经验。回顾历史，我国在城市普遍设立街道办事处是从1954年开始的，其目的是“为了把

2、很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，减轻区政府和公安派出所的负担。”（彭真：关于街道办事处组织、居委会组织和经费问题的报告）可见，街道办事处从一开始就是单位管理体制的一个“补钉”，在城市社会整合中仅仅起到补充作用。及至1960年代，街道办事处一度改称“人民公社”，直到改革开放以后恢复原名。在此期间，街道在社会管理格局中的地位和作用有所强化。随着市场经济体制的建立和政府职能的转变，单位管理体制的“破绽”屡屡出现，需要打“补钉”的地方越来越多。在这种情况下，新修订的街道办事处组织条例、街道工作条例等规范性文件陆续出台，各种版本的街道工作手册也纷纷问世，一时间，街道似乎成了一

3、块可以大有作为的天地。与此同时，各级各有关部门都不约而同地把目光转向街道，纷纷把从单位和政府剥离的事务推到了街道，街道办事处的任务也急剧扩展到区域经济发展、社会治安、市容卫生、就业安置、文化教育、民政福利等30多个方面，共计100余项，从而越来越多地承担起大量的社会性、地区性、群众性工作，起到区域行政管理中心、经济发展中心、社会服务中心的作用，一个“全能小政府”的形象呼之欲出。上世纪90年代，街办经济一度十分抢眼，新城区各街办产值纷纷过亿元，引起各方关注。的确，在历次行政改革中，无论其他一些政府职能部门如何裁撤，街道办的地位始终“坚如磐石”。二、矛盾与失衡对现实问题的几点透视近年来，街道承担的

4、工作任务日益繁重，在街道工作，正面的说法是“能锻炼人”，另一说是“苦差事”。干部们讲：“一年里要完成120多项工作，头绪很多，压力很大”。在这背后，潜藏着基层社会管理机制中的若干病灶。1、性质与作用相矛盾。街道办事处作为“市辖区和不设区的市人民政府的派出机关”，其性质决定了作用的局限性。随着形势的发展，街道在整合城市社会过程中的作用发生了新的变化：需要街道依法行政的范围越来越宽，协调的社会事务越来越杂，承担的社会责任越来越大，提供的服务内容越来越多。从党的建设到群团组织，从工业生产到发展第三产业，从计划生育到文化教育，从社会治安到社区服务，街道几乎包涵了城市管理工作的所有内容，这已经远远超出了

5、原先对街道的定位。最让街道感到困惑和无奈的是每年“必须完成”的经济任务。对街道的目标考核中，经济指标完成情况历来占有相当大的分值。这些指标一般分为15-16项，许多还是刚性的，如地区生产总值、地方财政收入（国税、地税）、固定资产投资、到位内资与外资、项目建设等。新城区9个街道办事处，大都没有自办的经济实体，经济任务的完成主要依赖于辖区内各类工商企业的税赋和新上项目的带动。随着旧城改造的快速推进，中心城区内可供开发利用的土地资源日益枯竭，能够上点规模的建设项目越来越少，依靠项目拉动投资、增加税源越来越难。在强调转变发展方式的今天，新城经济进入了调整转型期。然而，街道每年接受的财税指标等经济任务不

6、降反升，有的幅度还挺大。例如太华路街道地区，原先有规模以上企业42家，近年来随着产业政策调整和部分企业破产关闭，以及大明宫遗址公园开发建设带来的大规模拆迁，如今规模以上企业仅剩2家，而街办的经济任务却没有下调，反而年年加码。地区财税任务由2007年的1700万元累计升至2010年的6220万元。这种计划经济时代的浓厚色彩更加凸显着街道的“全能”形象，然而却制约了街道社会管理科学化水平的提高。2、责任与权利不统一。一方面，街道办事处作为上级政府的派出机关，要无条件地接受上级部门交办的工作。另一方面，上级政府却没有赋予街道办事处必要的行政管理权限。“事要办，权不给”，“费随事转”呼吁多年，也大多停

7、留在口头上。如在与居民生活息息相关的环境卫生、计划生育、社会治安等许多看得见、摸得着的工作方面，相应的管理权、处罚权及收费权都在上级主管部门手中，街道办事处只负责抓落实、抓管理，在开展工作时，只能靠“讲面子”、“凭关系”、“磨嘴皮”的方式去完成，工作难度非常大，很难做到依法行政。还有一种责权不统一，也让街道颇为难堪，例如维稳，已成为近年来社会管理中的重中之重，对街道而言，难就难在“管不着”，“管不了”。典型的现象是：许多上访案件属于人、事、户分离（三跨三分离）情况，仅上访人员户口在这个街区，街办平时并不掌握这类人的具体情况，而一旦“事发”，需要面对的则是各种各样性质复杂的上访案件，如涉法涉诉、

8、劳动纠纷、经济纠纷、拆迁安置等等，街办本身是无力化解的，特色的一些如涉军涉核案件、铁路系统案件等，街办更是无能为力。但“户口责任制”又让街办不能袖手隔岸，所能做的就是“稳控”、“截访”，而因其所耗费的人力物力财力，又不得不承担。从宏观上看，责权不统一已不是一时一地的问题，而是从上（中央、省、市）到下（区、街）都普遍存在，非施行体制改革和利益切割的大手术不可。3、社会组织化程度底。社会组织是政府管理社会的一个非常重要的中介，或者说是有效途径和有力杠杆，也是评价社会管理科学化水平的一个重要标准。当前的问题是民间社会团体、群众组织官办色彩过重，工青妇及残联、工商联等传统的群众团体自不待言，即使在民政

9、部门注册的社团及中介组织，也大多带有官味，如新近成立的新城区科技协会、新城区慈善会等。这些群团组织习惯于行政化方式运作，成为某种职能的延伸。就街道这个层面而言，就是社区居委会的行政化倾向。从法理上讲，社区居委会是群众自治组织，但实际上居委会的自治功能长期处于弱化状态。对于一直争议的“居委会负担过重，既要做好社区公共服务工作，又不得不完成政府部门及派出机构下达的各种任务”问题，社区干部说：“近几年，给社区增负不少，每年光各类统计报表就有好几十种，对我们来讲压力很大。”正如民政部副部长姜力所指出的：“许多政府职能部门职能转变不到位，依然把社区居民委员会作为下属机构，把本应自己承担的工作转嫁给社区居

10、民委员会，使社区居民委员会的工作负担过重。”社区居委会为政府办事本无疑义，但如何理顺关系，包括与物业服务机构、驻区单位等方面的关系，以及如何利用民间的服务性、公益性、互助性社会组织分流一些居委会的工作任务，从而增强社会自治功能，很值得深入探讨。三、思考与展望构建新型基层社会管理格局以新城区观之，一个党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局初步形成，全区社会大局稳定，社会形势总体是好的。但是，对于社会管理领域特别是城市街道工作实践中出现的问题，必须给予足够重视，深化认识，总结经验，立足基层，开拓创新，全面提高社会管理科学化水平。1、必须遵循的原则加强和改进基层社会管理，应牢牢把握“最

11、大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的总要求，明确遵循这样几条原则：一是以人为本的原则。社会管理，说到底是对人的管理和服务。必须始终坚持以人为本、执政为民，贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持人民主体地位，坚持贯彻党的群众路线，以人民群众利益为重，以人民群众期盼为念，充分尊重人、理解人、关心人、寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一。二是多方参与的原则。现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。在社会管理中，一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效，另一方面要不断

12、增强社会自我管理能力。要确立并遵循多方参与、共同治理的原则，充分调动各种社会力量参与社会管理的积极性、主动性、创造性，形成推动社会和谐发展、保障社会安全有序的合力。三是改革创新的原则。着眼于基层社会管理存在的突出问题，解放思想，转变观念，更新思路，积极推进社会管理体制、机制和制度创新。解决社会管理领域存在的问题既要增强紧迫感，又要长期努力，加强实践探索和工作落实，深化认识，总结经验，把握规律，开拓创新，把社会管理提高到新水平。2、把资源向街道倾斜必须进一步确立街道在整合城市社会中的主体地位，按照责权利统一的原则，赋予街道在城市管理中应有的权力，强化街道职能。胡锦涛同志提出：“进一步加强和完善基

13、层社会管理和服务体系，把人力、物力、财力、更多投入到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”这段话非常重要，对加强基层工作具有极强的指导意义。街道的尴尬境地和工作中的捉襟见肘，根子在于体制不顺。而理顺体制就要改革体制，这必然是一个权利下放和利益切割的过程。从经济学角度看，管理社会的权利在政府部门，那么其管理的成本应该就由政府来负担。也就是说，如果管理权利下放到街道，则其管理成本也应相应地转移到街道。对一些政府部门而言，向下分权也许很“痛苦”，但为社会管理的大局计，就必须要付出这一转变职能的成本。有人担心，按照这

14、种观点运行的所带来结果是街道办事处的机构膨胀。事实上，街道已经在“膨胀”了：新城区9个街道办事处，个个都是“大单位”，其工作人员不是六、七十，就是近百，都远远超出了核定编制的人数。在我看来，按照胡锦涛同志所提“把人力、物力、财力更多投入到基层”的要求，对这种膨胀应予以合理化、合法化，而这一改革成本则须由政府部门职能的转变来抵销。具体而言，一是明确街道办事处的职能，加强对辖区各项工作的综合管理的权威，使其拥有实在的领导权、统筹协调权和监督权。二是建立街道财力保障机制，事权与财权统一；改变对街道经济工作的刚性考核，强化街道的社会管理和社会服务的职能。三是调整街道机构，加强队伍建设。充实街道力量并不

15、意味着公权力在基层的任意扩展，在合理的临界点上，它还必须向社会分权，所以要科学确定机构与编制，选拔一批学历较高、素质较好、年轻的优秀干部充实到街道一线。3、构建社会参与新格局社会管理是对全社会的管理，也是全社会共同参与的管理。大量社会性、公益性、事务性的社会管理，如果统统由党委和政府来管，是管不了也管不好的，必须充分发挥社会各方面力量的协调、自治、自律、他律、互律的作用。一方面，街道办事处管理社会的职能要强化，以保证党和政府的主导作用；另一方面，支持和引导各类社会组织加强自身建设，增强社会服务能力，发挥群众参与社会管理的基层作用。现代社会应是一个各类社会组织不断发展并运作有序的公民社会，而不是

16、一个由政府包揽一切的“官家”社会。要重新叫响“小政府、大社会”的口号，努力形成党委和政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理和公共服务网络。在实际工作中，首当其冲的是理顺基层政府和社区的关系，纠正社区居委会的过度行政化倾向。社区居委会协助基层政府从事一些与群众利益相关的行政工作，是必要的，也是我们的特色和优势。但是，过重的行政负担一定要减，社区的自治功能和服务功能一定要有效发挥。随着基层社会结构的发展变化，社区越来越成为社会生活的支撑点、社会成员的聚集点、各种矛盾的交汇点，构建以社区为重点的基层社会管理体系势在必行。我们的目标是：建立健全以社区党组织为核心、以社区居委会为主体、以街道办事处为依托、以社区社会组织为补充、驻社区单位和群团组织密切配合、社区居民广泛参与的新型社区管理体系，把社区打造成政府社会管理的平台、居民日常生活的依托、社会和谐稳定的基础。城市中的街道工作，上通党和政府，下衔社区里坊，横联企事业单位和社会组织，地位十分特殊。以改革的精神突破体制上的樊篱，赋予街道在社会管理上的主体地位，对于做好社会管理这篇大文章，具有十分重要的意义。