发展及其存在的问题

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1、煤炭资源开发利用中存在问题的分析及对策【摘要】：煤炭是我国的主要能源,对经济建设和社会发展具有重要作用。由于管理不善，在煤炭资源开发利用中出现了浪费严重、生态破坏、环境污染等问题，本文分析了出现这些问题的观念、政策、法律、技术原因，并从法律角度提出了相应的对策，即完善立法、加强执法和法制宣传。【关键词】：煤炭资源 开发 现状 问题 法律对策 发展洁净煤技术煤炭是我国主要能源，对经济建设和社会发展具有重要的作用，是我国可持续发展战略实施的资源保证。然而长期以来，在煤炭资源立法、执法以及管理体制方面存在许多不合理之处，使煤炭资源没有得到合理开发利用。本文在列举我国煤炭资源开发利用中存在问题的基础上

2、，探讨了出现这些问题的原因，并从法律角度提出了相应的对策。一、煤炭资源开发利用现状及主要问题我国煤炭资源分布广泛，总量丰富，储量居世界前列,且煤类齐全、煤质优良。煤炭资源是我国经济、社会发展的物质基础,在我国一次能源的消费构成中占了76.4%的比重，是我国主要的能源, 同时又是重要的有机化工原料，从煤中可以提取200多种生产和生活必需品。在未来新能源大规模利用之前,煤炭将是支持我国能源供应的国内主要品种，是我国今后经济可持续发展的保障。但是由于我们对煤炭资源保护认识不足，对环境和生态保护重视不够，在煤炭资源的开发利用中存在严重的问题。主要表现在以下方面 （一）煤炭资源管理第一，煤炭资源损失浪费

3、严重，主要表现为资源回采率低、煤炭资源利用不合理和煤炭利用效率低。第二，煤炭资源分配不合理。多种审批机构都代表国家行使对煤炭资源的无偿配置，随着煤炭市场发育，暴露出一些弊端，其主要表现一是法人或私人获得煤炭资源缺乏效率标准，二是行政分割煤炭资源从基础上限制了企业扩张，三是审批具有一定的随意性。第三，煤炭资源有偿使用不合理。主要表现在一是没有实现调节级差收益的目的；二是征收税费的评价方式过于简单；三是煤炭资源产权虚置。第四，缺乏对稀缺煤种的保护性开采措施。山西晋城矿区的优质无烟煤、黑龙江七台河矿区优质炼焦用煤、宁夏汝萁沟矿区优质无烟煤、离柳矿区的优质炼焦用煤等均为稀缺煤种，不同程度地受到乡镇小煤

4、窑的破坏性开采和自然因素的破坏，目前尚没有采取严格的保护性开采措施。（二）不合理开发利用带来严重的生态环境负面影响 尽管我国在环境保护法、矿产资源法等法律中都对矿山环境保护作出了明确规定，但就目前情况看,煤矿开采造成的生态破坏和环境污染仍十分严重。一是井工开采造成地表塌陷，露天开采挖损土地；二是造成水资源的流失与污染；三是污染大气环境。同时，我国煤炭利用产生的污染也十分严重，我国85%的煤炭直接用于燃烧，致使我国成为典型的煤烟型污染，煤炭燃烧排放大量的SO2, 已造成我国30%的国土面积受酸雨的影响。二、煤炭资源开发利用中存在问题的原因分析我国在煤炭资源开发利用中出现的上述问题，原因是多方面的

5、，概括起来有观念、政策、法律、技术等几个方面的原因。 （一）观念原因煤炭资源是一种不可再生的资源。由于我国的煤炭储量丰富，使人们对我国煤炭资源产生取之不尽，用之不完的错觉。再就是我国在计划经济时期作为一次能源的煤炭与二次能源的电力相比，其价格相差很大。年美国的终端售电单价为7.2美分/千瓦时，而电煤的平均到厂成本是3.57美分/千瓦时，售电单价是电煤单价的1.97倍。而同期，我国终端的售电单价是分/千瓦时，电煤平均到厂成本约为分/千瓦时，售电单价是电煤单价的4.9倍，远高于美国1.97倍的水平，说明我国煤炭价格偏低。 电煤在电力价格中的比例关系，印证了我国煤炭价格与电力价格相比偏低的事实。正因

6、此，人们认为煤炭资源是无价或廉价的。这种资源无价或廉价的错误认识，导致的直接后果就是对煤炭资源的过度开发和浪费。 （二）政策原因过去我们在对待经济发展问题上，指导思想出现了偏差，片面强调地方利益和经济指标的增长，只注重眼前利益，不顾长远利益，形成了煤炭工业粗放经营的经济增长模式。长期以来，煤炭工业实行了有水快流的政策，对煤炭开发采取了大、中、小型煤矿并举, 国家、集体、个人一起上的方针，导致乡镇、个体煤矿迅猛发展，甚至失控，占用了大量的资源。而这些小煤矿大多布局不合理，设备简陋陈旧，技术力量薄弱，环保措施不到位，其回采率仅10%，远远低于国家规定， 这种掠夺式的乱采、滥挖使国家宝贵的煤炭资源遭

7、到严重浪费，并且造成了当地的生态破坏和环境污染。（三）法律原因煤炭资源保护与合理开发利用最有力也最权威的管理手段是法律手段。但我国在煤炭资源保护与合理开发利用方面的法制宣传不够，执法力度不够，法律制度还不很健全和完善，主要表现在以下几个方面： 1煤炭立法不完善。 目前，我国煤炭立法是由法律、法规、规章等构成的。主要有矿产资源法、煤炭法、矿产资源法实施细则、煤炭、矿产管理部门制定发布的行政规章以及各地方人大和政府发布的地方性法规规章。存在的问题是：（1）煤炭行业的市场准入制度不合理。 煤炭资源的有限性决定了国家对进入煤炭行业的企业要给予一定限制。我国对煤炭企业的设立实行许可原则，由煤炭管理部门审

8、查批准。我国煤炭法第十八条（四）规定：有符合煤炭安全生产和环境保护要求的矿山设计。矿产资源开采登记管理办法第五条采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交的资料（五）规定的 开采矿产资源的环境影响评价报告。虽然都有环境保护的内容，但矿山设计是否符合环境保护要求由哪个部门审批认定，是环境保护部门还是煤炭管理部门没有具体规定，缺乏可操作性。再就是从煤炭法第十八条规定的开办煤炭企业的六项条件来看，条件低，不细化，使许多生产技术条件比较差的小煤矿能够通过审批成立，从而造成资源浪费和环境污染。（2）我国煤炭资源有偿使用的法律规定尚不健全,资源税费的征收不尽合理。我国矿产资源法第五条明确规定

9、：国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度；矿产资源开采登记管理办法第九条也规定：国家实行采矿权有偿取得的制度。但法律规定有偿取得采矿权的方式比较单一，缺乏激励机制煤炭属于矿产资源，是一种高耗竭性资源，矿产资源税和矿产资源补偿费这两种形式的费用的征收都是以销售数量或销售收入为计税和收费依据,不能真实反映煤炭作为矿产资源本身的价值,没有体现出煤炭资源资产化管理和资源有偿使用的全部内涵,不利于提高资源回收率,也不利于促进资源的有效利用，导致了煤炭资源的价值和价格相背离。 （3）缺乏可操作性强的措施，保护煤炭资源的合理开采。但是怎样进行保护性开采，采取何种措施保护，如哪些煤种属于特殊煤种或者稀缺煤种没有

10、确定，没有建立稀缺煤种资源储备制度等使得保护乏力。在我国丰富的煤炭资源中焦煤、肥煤、瘦煤等主要炼焦煤稀缺，据统计，全国肥煤资源量373亿吨，焦煤资源量695亿吨，瘦煤资源量445亿吨，三者仅占查明煤炭资源量的14，优质炼焦用煤则更少。由于缺乏操作性强的措施，焦、肥、瘦煤等稀缺煤种得不到有效保护。矿产资源法第二十九条规定：开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求。 煤炭法第二十九条也规定：开采煤炭资源必须符合煤矿开采规程，遵守合理的开采顺序，达到规定的煤炭资源回采率。煤炭资源回采率由国务院煤炭管理部门根据不同的资源和开

11、采条件确定。但这些规定随意性强，可操作性弱。因为没有一个统一的、动态的、比较公平的量化的标准。这也正是造成煤炭资源开采回采率低，损失浪费严重的原因之一。仅年至年，全国煤炭资源浪费亿吨。 矿产资源法在法律责任一章中对开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率达不到设计要求的没有规定应承担的法律责任。煤炭法虽然在第六十九条规定： 违反本法第二十九条的规定，开采煤炭资源未达到国务院煤炭管理部门规定的煤炭资源回采率的，由煤炭管理部门责令限期改正；逾期仍达不到规定的回采率的，吊销其煤炭生产许可证。但由于没有统一的量化的标准，加上地方保护主义的影响，追究违法者的法律责任往往是一句空话。 2.煤炭资源保护的执法力度

12、不够。 在煤炭资源管理中存在审批不严、稽查不够的问题，受地方保护主义影响，小煤窑屡禁不止。1998年，国家开始实施关井压产政策，取得了一定的效果。2001年5月国家经贸委又下发了关于加大关井压产、总量调控力度确保煤炭经济形势进一步好转的通知，加大关井压产力度，加快关闭国有井田范围内各类小井，特别是国有重点煤矿自办小井。煤矿安全监察机构对近几年已关闭的小煤矿，进行一次全面的复查。但是随着近一两年来煤炭价格的上涨，小煤窑又死灰复燃。 3.煤炭资源保护法制宣传不够。 我国宪法第九条规定： 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山

13、岭、草原、荒地、滩涂除外。矿产资源法第三条规定： 矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。煤炭法第三条规定：煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。但是在实际开采过程中却没有得到彻底的贯彻和执行。在许多人眼里，国家的资源好像是白给的，谁能挖到手就是谁的，根本不知道非法采矿要承担法律责任。 （四）技术原因煤炭资源的调查规划和勘查工作有待加强，煤矿生产的机械化、集约化程度低，采矿方法落后, 科技含量低，煤炭深加工和综合利用水平低，

14、洁净煤技术还有待推广。 三、我国煤炭资源合理开发利用的法律对策中共十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观和五个统筹的要求，这不仅是全面建设小康社会的政策和体制保障，也对环境资源法制建设提出了新的要求。我们应当在科学发展观的指导下，以可持续发展为出发点和归宿，切实执行煤炭开发中统一规划、合理布局、综合利用的方针，做到在保护中开发，在开发中保护，实现经济、社会、环境的协调发展。针对我国煤炭资源在开发利用中出现的问题及原因，提出相应的法律对策： （一） 完善煤炭立法 1严格实行煤炭行业的市场准入制度 建设高产高效集约化矿

15、井，逐步取代小煤矿，减少煤炭资源浪费，是煤炭工业实施可持续发展战略的必由之路。这就需要建立煤炭勘探、开发准入制度，提高煤炭行业的市场准入门槛，完善对开办煤炭企业条件的规定。对已有企业，要严格煤炭生产许可证的发放条件，可以根据煤炭资源赋存情况和开发要求，增加对企业年生产能力、回采率的要求，将不符合条件的组织、个人拒之门外。对此有些地方立法已做出规定，如山西省煤炭资源管理条例第十条规定，开办煤炭企业年生产能力不得少于万吨，开采零星资源、极薄煤层及残采、复采的矿井，年生产能力不得少于万吨；煤炭资源的采区回采率，开采薄煤层不得低于，开采中厚煤层不得低于，开采厚煤层不得低于。 2完善有关生态环境保护的规

16、定为了避免煤炭开发造成的环境污染和生态破坏，应以预防为主。对煤炭建设项目实施严格的环境影响评价，将其作为煤炭企业设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前臵程序。我国已于2002年颁布了环境影响评价法，在矿产资源法、煤炭法中应对此做出相应规定。环境保护管理部门应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见。 3完善现行的资源有偿使用制度 完善现行的资源税和矿产资源补偿费的规定，资源税的课税数量应将核定回采率考虑在内，煤炭资源补偿费应以经过合理评估的煤炭价格作为依据，以此促进煤炭开发者提高回采率，并真实反映煤炭资源的价值，达到国家宏观调控的目的。 资源税暂行条例中对资源税的用途未作规

17、定。按照矿产资源补偿费征收管理规定（97年修正）第11条的规定：矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。为了支持我国煤炭工业的发展，国家应规定将征收的资源税费的一定比例用于煤炭科研项目的研究、科研成果的推广以及对企业的环保资助等。对此，可借鉴美国的做法。美国联邦政府 对煤炭工业的扶持突出表现在为煤炭的研究和开发提供资金和为环保提供资助。在煤炭研究和开发方面,联邦政府主要是加强对洁净煤技术的扶持力度。在环保的资助方面,美国通过建立废弃矿山土地复田基金帮助采后煤矿的复田。大力发展洁净煤技术，推进洁净煤技术产业化，提高资源利用效率，解决由于煤炭开采和利用所引起的环境问题。此外

18、，为了推进煤炭企业的技术创新，对于采用先进技术，超过核定回采率的企业，给予一定的优惠政策，如减交资源补偿费等。 4.建立煤炭资源战略储备制度为了合理开采，保证后备资源，应明确划定煤炭国家规划区、重要经济价值矿区，确定特殊煤种和稀缺煤种，对特定煤炭资源实行战略性保护，建立煤炭资源战略储备制度，实施统一规划和保护性开采。对于以上特定资源的开采，必须经国家地质矿产主管部门或其授权的省级政府批准，开采方案需组织专家论证，以保证其科学性、合理性。 5煤炭法的修改还应注意与修改后的刑法、行政许可法的衔接问题。新刑法已取消了类推，煤炭法第七十九条中关于比照刑法第一百八十七条的规定追究刑事责任的提法，显然不符

19、合新刑法精神。应对类似条款进行修改。再如，对开办煤炭企业的审批、对煤炭生产许可证的颁发等规定都应当修改，使之符合行政许可法的相关规定。 （二）加强煤炭执法 1实行保证金制度。 为了提高煤炭回采率，减少浪费，可以让煤炭开发企业交保证金，如果达到核定回采率，则退还。为了保护土地资源，煤炭法第三十二条规定：因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。为促使采矿者履行其义务，可以令其交纳土地复垦保证金。如美国的露天开采控制与复田法规定:煤矿主在开采前须交纳复田保证金,保证金数额须足以支付预计的全部复田费用,具体由州环保局确

20、定。复田保证金待复田后按一定程序归还矿业主。对不按计划复田者给予罚款或刑事处罚。 2关闭年生产能力在法定吨位以下的小煤矿。 对于不符合法律规定、不符合国家政策的小煤矿要坚决关闭，而且要做好善后处理工作。发动群众，监督污染环境和破坏资源的违法行为，如实行对重大违法行为的举报有奖制度。 3加强执法队伍建设。建立一支精干高效、廉洁执法、熟悉法律的监察队伍，严格执法，加强监督，杜绝执法中的腐败行为。 （三）将环境资源保护的宣传和法制教育相结合，提高全民的认识和公众参与的积极性。通过报纸、电台、电视、网络等媒体大力宣传，强化可持续发展的宣传教育,进一步树立节约资源、保护环境的意识。四、大力发展洁净煤技术

21、 人类社会要可持续发展,那么经济、能源、环境就必须协调发展。从我国国情出发,吸取一些发达国家的经验和教训,我们得出结论:在煤炭综合利用上,大力发展洁净煤技术对我们来说是切实可行的战略选择。煤炭洁净加工与高效利用是我国洁净煤技术的重要组成部分,对提高煤炭利用效率、减少污染物排放具有十分重要的现实意义。 随着清洁能源和可再生能源的开发,21世纪的能源结构将逐渐改变,到本世纪中叶有可能发生重大变化,但煤炭的绝对消费量有增无减。为了可持续发展,要把能源有效利用和保护环境紧密结合起来。煤炭作为能源的利用方式必须改变,必须大力开发推广先进的洁净煤技术和煤炭转化技术,煤炭要通过洁净转化和定向转化变成优质能源

22、和宝贵的化工产品,煤化工将取代石油化工在21世纪得到蓬勃发展。煤炭的综合利用及其共(伴)生矿物、煤层气的开发利用大有可为。煤炭综合利用包括两个方面的内容,即煤转化和煤伴生矿物的利用。因此,应大力发展煤气化、煤液化,并加强石煤、煤矸石、煤共(伴)生矿物的利用。积极开展煤炭地下气化工作 煤炭开采的一个重大革命利用是煤炭地下气化,它改变了传统的采煤方式,提高了煤炭资源利用率,同时也改变了传统的煤炭市场结构,将以洁净的煤气占领煤炭市场,推动煤炭市场的发展。我国目前探明的煤炭产量在112Gt左右,如有计划地分期分批进行地下气化,由1%到5%,再逐步扩大到10%或者20%,则每年有12Mt到60Mt或12

23、0Mt煤炭通过地下气化转变成煤气,这将在煤炭市场上将出现一种新的产品洁净煤气,显然煤炭市场的面貌将为之改观。同时再大力开发煤气的综合利用,比如说:发电、化工、冶金等,形成完善的综合利用体系。煤炭企业应以此为契机,加大对项目的投入,进一步促进煤炭地下气化事业的发展。 参考文献： 刘凯：山西煤炭资源开发利用研究，山西能源与节能，2001年第3期，10页14页 魏振宽、荆全忠、朱超：从可持续发展战略出发制定我国的煤炭资源政策，煤炭经济研究，2003年第7期，19页22页 中国电煤价格 到底是高还是低国家电力信息网信息来源：中国电力报 专家：能源紧缺更要摸清家底加强管理新华网 2004-04-04 我国煤炭资源保障程度与合理开发山西党政公众网 国务院办公厅转发发展改革委等部门 关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知.国办发201025号2010.4. 李光斌.浅述煤炭综合利用的应用前 景.China Academic Journal ElectronicPublishing House,2008