美国湿地缓解银行案例

《美国湿地缓解银行案例》由会员分享，可在线阅读，更多相关《美国湿地缓解银行案例（14页珍藏版）》请在装配图网上搜索。

1、美国湿地缓解银行案例（一）案例背景从20世纪70年代开始，受湿地面积急剧减少、水生资 源被破坏等影响，美国联邦政府逐步重视湿地保护。1972年， 美国颁布了联邦水污染控制法（美国也简称“清洁水法”）， 规定除非获得许可，否则任何主体都不得向美国境内水体倾 倒或排放污染物，以严格保护湿地、水体和物种栖息地。1988 年，布什政府根据清洁水法，提出了美国湿地“零净损失”的 目标，即湿地数量和功能在开发建设中不得减少。此后的法 律和政策逐步细化了开发者损害补偿的义务，建立了补偿性 缓解机制，政府允许开发者用一定数量得到改善（新建、修 复或保护）的湿地，去补偿另一块受开发活动影响的湿地， 从而产生了大

2、量的湿地补偿需求。美国湿地缓解银行（Wetland Mitigation Bank）是指一块 或数块已经恢复、新建、增强功能或受到保护的湿地，是一 种市场化的补偿机制，由第三方新建或修复湿地并出售给其 他开发者，以帮助后者履行其法定补偿义务，目的是保护湿 地、抵消开发活动对自然生态系统的影响。目前，湿地缓解 银行已经扩展到溪流修复和雨洪管理等领域，并成为美国政 府最推崇的补偿性缓解方式，不仅吸引了大量的私人企业投 资参与建设，激励了土地所有权人、社会公众参与湿地保护， 还推动了湿地修复技术的进步和湿地修复产业的发展，有效 地保障了湿地资源及其生态功能的动态平衡。（二）运行机制和具体做法1. 湿

3、地缓解银行交易需求的培育美国对生态环境保护法律的制定和严格执行以及“补偿 性缓解”原则的确立，是培育湿地缓解银行交易需求的基础。根据美国清洁水法第404条的规定，美国陆军工程 兵团建立了工程许可审批制度，对任何破坏或损害湿地、水 道环境的项目进行审批，以监管对湿地、溪流和河流产生的 任何不利影响，这些项目既包括私人部门实施的土地开发， 也包括政府部门实施的公共基础设施或军事类项目。在此基础上，美国确定了 “补偿性缓解”原则，即政府各 部门和企业在项目规划设计阶段，就必须充分考虑其对湿地、河流和其他自然生态系统的影响，并严格遵循“缓解措施优先 级别”顺序：首先应尽量避免项目对湿地和河流造成影响；

4、如 果避免不了，应该将影响降到最低；如果这些方案都不可行， 才能采用补偿性缓解机制，即允许项目开发者采用补偿生态 环境损失的方式来抵消损害（如购买湿地信用），并实现湿 地资源的“零净损失”。只有当补偿完成之后，才能获得项目 开发的许可，由此培育了专门为不可避免的开发提供补偿的 湿地缓解银行业务。2. 各方的权利和责任美国湿地缓解银行机制基于一个权责清晰的三方体系： 政府审批和监管部门、购买方、销售方，后两者构成了市场 交易的主体。（1）审批和监管部门。主要包括美国陆军工程兵团和环境保护署，前者根据清洁水法对破坏湿地、溪流和通航水道的开发项目以及 湿地缓解银行项目进行审批，并负责监管湿地银行的设

5、立、 建设、出售和长期管理等；后者参与缓解银行项目的审批，并负责跟踪和监测。随着美国湿地缓解银行机制的完善，该 类项目一般通过建立“跨部门审核小组”的方式进行审批，小 组成员可能会因项目的位置、规模和性质不同而有所区别， 除陆军工程兵团和环境保护署外，美国鱼类与野生动物管理 局、农业部、海洋渔业局以及各州的相关机构都会提供指导， 参与审核和监管。政府部门的权利和责任包括三个方面：制定并执行与缓 解银行相关的总体规则和政策，对每个缓解银行进行正式的 审核批复，对其生态绩效进行长期监测。因此，政府机构逐 步从单一的自然生态执法机构，转变为市场化补偿体系的监 督机构，但不干预或影响具体的市场交易行为

6、。缓解银行项 目的规划设计、建设维护、定价或交易等，全部由市场主体 自行完成。（2）购买方。购买方是从事开发活动、对湿地造成损害的开发者，包 括个人、企业或各级政府部门（含军事部门）。购买方通过从已经完成的湿地缓解银行中购买湿地信用后（对应具有一定生态功能的湿地面积），其补偿生态破坏的责任以及对缓解银行地块的绩效指标、生态成效进行长 期维护和监测的责任全部转移给了销售方。与直接开展补偿 相比，这种责任转移机制让购买方的成本更低、获得开发许 可的速度更快，不仅是湿地缓解银行持续交易的动力，还有 助于政府法律的有效执行。（3）销售方。销售方一般是湿地缓解银行的建设者和生态修复公司， 包括建立和管理

7、缓解银行的私营企业、地方政府机构、个人 土地所有者，以及将缓解银行业务作为投资组合的投资基金 或投资公司等。在湿地缓解银行机制中，湿地信用的销售方作为第三方 机构，享有对湿地信用进行定价、出售、转让和核销的权利， 承担湿地银行的设计、申请、建设、长期维护和监测责任， 是湿地补偿责任的实际承担者。除以上各方外，美国的缓解银行体系中还包括其他利益 相关方：相关协会（缓解银行协会X营利性会议组织者（全 国缓解和生态系统银行会议）、为缓解银行提供服务的专业 法律和咨询机构、专业学术机构、跟踪监测缓解银行的非政 府组织等，他们主要承担第三方评估、研究支撑和社会监督 等作用。3. 湿地缓解银行的设计和申请

8、（1）湿地缓解银行的基本要素。美国政府规定了建立湿地缓解银行必须包含的四个基本要素：一是确定缓解银行所在的地点，即修复、新建、增强或 保护其生态功能的湿地位置及其物理面积。二是明确缓解银行的服务区域，即缓解银行能够影响到 的地理区域，通常是指一个流域、次流域或较大的物种栖息 地，但一般限定在州的行政区域内，依据水系的流域特征进 行划分，这有助于通过临近地理区域的修复行动，来补偿开 发活动所导致的土地和生物多样性价值的丧失。美国目前规 定，除极个别情形外，所有缓解银行的信用额度必须在其设 定的服务区域内销售。三是组建跨部门审核小组，由联邦和州政府相关部门组成，负责每家缓解银行从创建到批准以及批准

9、后一段时间内 的全部监督职责。四是签订缓解银行协议,缓解银行所有者与审核小组共同签订一份具有法律效力的正式协议，其中规定了双方责任、预期达到的生态功能、监测要求、获批信用额度以及相关的 法律和财务要求。（2）提交缓解措施实施计划并签订协议。在申请阶段所有湿地缓解银行必须提交“缓解措施实施 计划”，该计划将作为签订缓解银行协议的重要基础。后者一 经签订，湿地缓解银行就宣告成立。湿地缓解银行的实施计 划和正式协议通常包含13个部分：一是缓解银行的修复与保护目标，以及缓解银行的其他 用途，如休憩、科学研究等；二是选址标准和拟定的服务范 围；三是地块保护机制，比如已经签订保护地役权或土地所 有权转让协

10、议；四是拟修复地块的生态基线信息；五是缓解 信用额度的确定方法；六是缓解银行地块的具体建设计划； 七是维护计划，即在湿地银行监测期间的维护措施和时间表, 以确保湿地银行刚建成后的资源持续生存能力；八是生态绩 效标准，用于衡量该项目是否取得了既定的生态成效目标， 如详细的水文、水流恢复、物种入侵的清除标准等；九是湿 地信用发放的时间表；十是监测要求，即该缓解银行项目在 监测期间需要跟踪的指标；十一是长期管理规划，明确在湿 地银行建成后，能够永久提供生态服务所需开展的活动，如 为其未来的修理、监测和长期运营而预留的资金或设立留本 基金；十二是适应性管理规划，即湿地银行未能达到规定的 绩效标准时，所

11、需开展的应急计划和补救措施；十三是财务 保障措施，包括以履约保证金、信用证或意外保险等形式为 湿地银行的各项活动提供资金担保。4. 交易的标准单位、数额和价格（1）交易的标准单位由于受损湿地与待售湿地处于不同地块、具有不同的自 然生态特征和生态功能，因此必须确立统一的量化标准才能 交易，这一交易的标准单位就是“湿地信用”，它代表的是恢复受损湿地、新建湿地、强化现有湿地的生态功能或保护现 有湿地后，增加的湿地面积和生态功能。湿地信用数量的确定一般基于湿地缓解银行的面积和 生态评估技术，美国联邦政府确定了评估的总体规则，但是 各州可以根据实际有所调整。以佛罗里达州为例，其湿地缓 解银行的信用计算包

12、括三个步骤：一是根据湿地的水文地貌 分类，判断受损湿地与湿地缓解银行内的湿地是否属于相似 类型；二是对湿地的不同功能进行评分，共有湿地物种栖息 地、支持食物链、本底物种支撑、维持生物多样性、提供景 观异质性、提供通往水体环境的渠道、天然水文变化情况、 维持水质、支持土壤过程等9项功能，每项功能按照从0到 1的分值进行打分，0表示无此功能（最小值），1表示能够 完整地提供该项功能（最大值）；三是计算湿地功能容量指 数，即上述9项湿地功能评分的平均值，最后的湿地信用数 量为湿地面积与湿地功能容量指数的乘积。环境保护署等部门颁布的指南和美国2008年缓解银行 规程对湿地生态评估绩效指标进行了细化，以

13、更好地确定 受破坏湿地的生态价值，并通过缓解银行对受损湿地进行足 额甚至超额补偿，确保实现湿地的“零净损失”，力求实现湿 地生态价值的“净增长”。（2）可交易湿地信用的确定湿地信用的交易数量由买卖双方共同确定。一方面，购 买方主要考虑三个因素：一是受影响地点是否在拟购湿地银 行的服务区域内，湿地信用一般不能在服务区域之外进行交 易。二是受损湿地和拟购湿地银行的面积，目前在美国有个 别州采用面积比率法来计算拟交易的湿地信用数量，如华盛 顿州规定，湿地银行重建1亩湿地可以获得0.5-1个湿地信 用（信用转化率为1:1-2:1），增强1亩湿地的生态功能可以 获得0.2-0.3个湿地信用（信用转化率为

14、3:1-5:1）。在这种情 况下，购买方主要根据受损湿地的面积来购买湿地信用。三 是受损湿地的生态功能，美国大部分州采用基于湿地生态功 能的半定量评估方法，来确定受损湿地、拟购湿地的生态功 能和拟购湿地信用的数量。如前所述，在佛罗里达州，购买 方需要购买的湿地信用数量主要取决于受损湿地的生态功能。另一方面，待售的湿地银行也必须符合审批部门的要求。 在完成湿地修复、实施保护措施并达到短期的生态绩效标准 后，政府通常允许湿地缓解银行的运营商出售一部分的湿地 信用，即生态效益的“提前交付”；但剩余的湿地信用只有当 湿地缓解银行完全实现其长期生态成效后才允许销售，这也 是对缓解银行进行绩效监测、确保实

15、现预期目标的关键。以 佛罗里达州的湿地缓解银行为例，其获取信用的具体节点为： 地役权登记记录（15% X清除外来入侵物种（25% X完成 湿地地理位置分级（40%）和植被覆盖（10%），最后10%的 信用是在项目完工并实现第一年（5%）和第二年（5%）的 成功管理之后获得的。因此，湿地银行能够出售的湿地信用 数量，也将严格按照湿地信用的“核准时刻表”来确定。（3）湿地信用的交易价格湿地缓解银行的买卖是双向的市场交易，湿地信用的价 格由卖方（缓解银行经营商）与买方之间的公开交易确定， 不受政府的控制或影响。销售方在定价时，一般都会考虑湿地缓解银行的建设成本、预期利润和当前市场情况等因素。美国湿地

16、缓解银行体系的市场化程度较高，其交易行为 完全受市场供需情况的影响。实际交易过程中，湿地缓解银 行一般在开发活动给湿地带来损害之前就已经建设完毕，目 的是存蓄待售。但在湿地信用需求强劲的地区，缓解银行的 经营商还可以采取“缓解信用预售”的机制。比如当项目开发 者预计未来会需要购买缓解信用时，可以向缓解银行申请预 购，后者则可以在政府部门正式核准其缓解信用之前，预售 未来信用额度，以便更快地收回成本；湿地缓解银行的运营 商也必须确保缓解银行的生态功能并实现约定的生态成效， 否则将要承担相应的违约责任。5. 长期监管措施实施长期一致的监测管理是缓解银行获得成功、实现生 态成效的关键。美国联邦法规和

17、州级法规规定，所有缓解银 行都必须对其生态成效进行监测和绩效追踪，如控制外来物 种、维持湿地水源结构、确保湿地用途不改变等。为保证长 期监管的有效性，美国的制度设计中运用了三类措施：一是“抓源头”。在湿地缓解银行提交的“缓解措施实施计 划”以及与政府签订的正式协议中，明确规定了生态绩效标准、 定期的量化监测计划和监测指标、适应性管理计划等，从一 开始就明确湿地缓解银行需要达到的生态成效和采取补救 措施的条件。二是“控节奏”。正式协议中还制定了严格的缓解信用核 准时间表，银行运营商通常自行监测或聘请第三方对其生态 成效进行核查和验证，并向政府机构报告监测结果。政府将 根据缓解银行生态成效和维护状

18、况的监测结果，核准每年或 某个时间段内的可用缓解信用额度，防止湿地修复或保护项 目“一签了之”或“重建设、轻管护”。三是“管长远”。美国湿地缓解银行机制强调湿地生态系 统的自我恢复和自我运行功能，同时规定所有缓解银行都必 须从缓解信用的销售收入中计提资金，设立永久性基金或留 本基金，为缓解银行的长期维护和管理提供资金保障。当正 式协议中约定的保护期结束后，如果缓解银行受到威胁或破 坏，这些基金就能为维权或采取补救措施提供资金，以实现对湿地缓解银行区域的永久性保护。（三）主要成效湿地缓解银行是一种有效的市场化补偿机制，交易的是 对湿地补偿和后续维护的责任，也是湿地的生态价值。湿地 缓解银行机制既

19、保障了湿地生态功能的平衡，实现了湿地资 源的严格保护与有序开发，又通过市场化机制促进了湿地生 态价值与经济价值的转换，推动了相关行业的繁荣和经济社 会的可持续发展，是生态产品价值实现的有效模式。一是促进了湿地资源的保护。通过科学界定生态成效和 严格遵循“零净损失”的政策要求，湿地缓解银行在修复已退 化或被破坏生态系统的同时，能够对等地抵消项目开发所造 成的湿地生态功能减少或丧失，保护湿地、溪流、水生生态 系统及濒危物种，推动实现政府湿地“零净损失”的目标。二是有助于法律法规及许可制度的实施。当地方经济发 展与就业形势低迷时，政府监管机构常常会受到来自外部的 压力，要求放松监管。私营湿地缓解银行

20、的建立，为开发者 获得开发许可提供了保障，节约了开发者的时间成本和资金 成本，降低了开发项目中的拖延和摩擦，为监管机构实施相 关法律标准和补偿要求提供了一个更高效的途径。三是推动相关产业的发展和生态价值的实现。2010年以 来，美国的湿地缓解银行业务每年以18%的速度增长,2016 年交易总量达到了 36亿美元，每年吸引30-40亿美元的私 人资金投入到基金和企业中开展缓解银行业务，并为投资者 提供10%-20%的年度收益，以及为地方政府带来长期稳定 的财产税收入（购买土地所有权或地役权）。在缓解银行的 推动之下，由生态修复企业引领的技术创新、新型生态修复 项目和保护咨询业务不断涌现，促进了大量科学技术和规划 专业知识的应用，私营领域环境投资的形式和规模也持续发 展，每年通过新增收入和就业为美国贡献了数亿美元的GDP。 因此，包括美国在内的一些国家和地区已经将缓解银行列为 优先甚至是首选的补偿模式。