洞庭湖区平退堤垸后续发展管理问题探析09

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1、洞庭湖区平退堤垸后续发展管理问题探析余元君1、2（1 河海大学商学院，江苏南京，210098；2 湖南省洞庭湖水利工程管理局，湖南长沙， 410007）摘要：在洞庭湖平垸行洪堤垸功能定位分析的基础上，对当前的行洪垸土地利用和淹没补 偿现状与不足之处进行了分析。对洞庭湖单退堤垸的合理土地利用管理与补偿机制进行了探 析。探讨了洞庭湖区平退堤垸后的发展管理问题。在分析研究的基础上尝试提出了行洪垸土 地利用综合管理政策、行洪垸承载人口控制政策和核算淹没损失的补偿办法，并对促进“单 退”堤垸经济发展的政策进行了探析。关键词：堤垸；平垸行洪；淹没补偿；土地利用管理1 引言洞庭湖“平垸行洪，退田还湖，移民建

2、镇”工程是在 1998 年长江洪水后， 国务院在洞庭湖治理上采取的重要措施之一。全湖区通过退人不退耕（“单退”） 和既退人又退耕（“双退”）两种方式，共平退堤垸333处，退田还湖面积 778.7km2， 搬迁群众超过 55万人。在平垸行洪工程中，将实施“双退”的堤垸居民外迁安置，并在移民迁居地 通过土地调整等方式为移民提供生产资料，帮助移民实施生产重建。而实施“单 退”的堤垸仅将原垸内居民进行外迁安置，但原处田地予以保留，所有移民仍旧 在原土地上进行耕作，从事生产。从防洪管理的角度看，实施“双退”后的堤垸 成为洪泛区，完全视为未利用土地进行管理，不存在后期淹没补偿等问题；而实 施“单退”的堤垸

3、虽然居民进行了外迁安置，但由于“高水还湖，低水耕种”， 原田地仍旧在耕种利用，成为蓄滞洪区。如果对此类堤垸的土地管理失控或不到作者简介：余元君（1972.9 ），男，汉族，湖南临澧人，湖南省洞庭湖水利工程管理局高 级工程师，河海大学博士研究生。位将直接影响堤垸平退后防洪功能的发挥，继而可能形成对流域整体防洪的威 胁；同时如果不能使土地淹没群体的合法权益得到保障或补偿，不能兼顾他们的 发展问题可能会影响当地的经济社会发展产生社会问题，并可能伴生对防洪的妨 碍。因此，对“单退”堤垸土地利用的管理和淹没补偿问题应引起高度重视，研 究实施有效的地土地利用管理政策，建立高效、合理的淹没补偿机制，以求在保

4、 证此区域发展符合防洪要求的同时兼顾相关群体的合法权益获得合理保护或补 偿是非常必要的。2 土地利用管理现状及其存在的问题2.1“单退”引起防洪功能的变化洞庭湖区堤垸根据保护面积传统上划分为重点垸、蓄洪垸和一般垸。重点垸 和蓄洪垸严格对应防洪法规定的防洪保护区和蓄滞洪区，但一般垸保护面积、保 护对象差别较大，小到几千亩，达到上十万亩，既有保护大中型城市中心城区、 重要城镇、重要交通干线、大型工矿企业的堤垸，也有仅仅保护农田的堤垸，但 这些农田绝大部分属于国家基本农田，因此，不能简单的将一般垸与洪泛区等同 起来。洞庭湖区单退堤垸127处，退田还湖面积595.7km2，增加调蓄容积31.3 亿m3

5、,其中蓄洪垸3个、一般垸47个，平退后蓄洪垸防洪功能没有改变，但一 般垸防洪功能从防洪保护区变为蓄滞洪区。2.2“单退”引起土地利用与生产条件的变化平垸行洪工程的实施使得“单退”堤垸的土地利用和居民的生产条件发生了 巨大变化。在土地利用上，原堤垸的居住用地不再保留。这使得垸内土地在社会 功能上成为单一的生产用地。从生产条件上，平垸行洪后原垸内土地将面临更大 的洪水淹没风险；同时移民安置地远离耕作的土地，移民耕作成本增加，个别堤 垸移民耕作成本增加幅度较大，如澧南垸移民建镇后的回隆村来回达 16 公里。 由于垸内居民仍然采用传统的手工生产作业方式，这一成本的增加对居民生产的 影响是巨大的。2.3

6、 土地利用管理现状及其问题平垸行洪后，原来的一般垸防洪功能发生了改变，虽然垸内原田地的利用方 式不变，但原居住用地转换为生产用地，同时整个堤垸的土地利用主要功能也由 原来的居住、农业生产用地变更为行洪通道用地，淹没风险增加，但在土地利用 管理上依然采用原先的管理模式，缺乏风险防范，给“单退”堤垸的使用带来了 一些问题：（1）一般垸防洪功能转变后，对其功能定位缺少法律依据。2000 年颁布的 蓄滞洪区运用补偿暂行办法对国家蓄滞洪区名录进行了明确，不包括平垸行 洪堤垸，但“单退”堤垸毫无疑问已有蓄滞洪区功能之实，但其名分有待法律确 定。（2）平垸行洪后，“单退”垸内耕种用地的利用方式缺乏与当地行洪

7、安排、 经济发展相适应的整体规划，更有一部分群众移民搬迁后，由于安置地远离耕作 的土地，移民耕作成本增加，不得已在垸内自建了生产工棚，工棚内库存有耕作 的种子、化肥、农药等常用生产资料。这些生产工棚的建设并不符合行洪垸的既 定土地利用要求，同时并不能满足防洪的要求，但是作为移民一方也是迫不得已 而为之，这增加了水利管理部门管理的难度，也使得移民自身面临更大的洪水风 险。（3）平垸行洪后，垸内产业由于防洪需要受到诸多限制，影响社会经济发 展，从而影响居民生产生活水平提高，部分居民生活水平甚至有所下降。3 现行淹没补偿现状及其存在的问题目前对蓄滞洪区的补偿是以蓄滞洪区运用补偿暂行办法和国家蓄滞洪

8、区运用财政补偿资金管理规定为依据的实际损失补偿方法。该方法的核心是在 行洪前进行实物资产调查登记，在灾后调查核定实际灾害损失，据实补偿。现行 补偿程序主要由以下环节构成：汛期前的财产登记（行洪垸登记的主要是耕种 情况）；淹没损失登记与核查；审批、资金拨付与公示；上报审定；资 金发放与管理。在补偿范围上，行洪垸补偿主要是针对田地耕种实际发生的损失 进行补偿。对一些堤垸中的移民自建生产工棚，以及工棚内库存的耕作种子、化 肥、农药等常用生产资料不进行补偿。2003 年 7 月澧南垸（已列入国家蓄滞洪 区名录）蓄洪，从实践来看现行淹没补偿存在如下问题：（ 1）损失核定政府成本支出过高在现行的补偿工作中

9、，虽然行洪垸损失核定主要是由田地耕种损失构成，但 是缺乏合理的土地利用规划和动态监控机制，损失核定仍旧是政府统计的重点和 难点，是淹没补偿管理政府成本的产生之处。澧南垸蓄洪损失补偿经过村组、乡 镇登记上报，县、市、省核实，流域机构核查到财政部核定，工作环节复杂，工 作经费花费较大。平退堤垸由于淹没的机率较一般蓄滞洪区更大，补偿工作发生 的机率也更大，相应的政府成本支出会更多。（2）现行补偿范围和实际损失存在差异 在补偿范围上，根据现行法规政策中仅对田地耕种和养殖等农业生产实际发 生的损失进行补偿。而洞庭湖“单退”行洪垸中为解决移民建镇后耕作不便问题， 移民在垸内自建的生产工棚及工棚内库存的耕作

10、种子、化肥、农药等常用生产资 料不在补偿范围。这些移民迫不得已建设的用于解决耕作不便的工棚，如果得不 到补偿将直接使这些移民的生产成本进一步增加，如果长期得不到补偿会直接影 响他们生产维持的问题，甚至影响对蓄洪运用的配合。另一方面，由于补偿只对 居民私有财产进行补偿，而对公共机构、公共设施不予补偿，从而也影响了居民 生产、生活和公共管理。（3）现行补偿核定和移民实际承担的损失存在差距 在现行的实际损失补偿方法中没有考虑由于洪水淹没影响的后续耕种损失。 特别在洞庭湖地区农民长期以来一直实行双季水稻加一季油菜的耕种方式，在淹 没时段为从 7月初至9月中下旬时将直接影响早到的收割和晚稻的插种，极有可

11、 能使两季收成落空。在这种情况下如果仍旧按照既定发生的实际损失进行补偿， 会使移民收入持续下降，直接影响他们的再生产，严重时会导致由于工程引发的 次生贫困问题。（4）现行补偿对象不利于蓄滞洪区土地流转和规模生产 现行补偿办法只对区内常住人口进行补偿，限制外来人口、企业对土地租赁 和规模生产，在限制土地流转的同时也限制了原区内人口向外迁移，从而致使蓄 滞洪区人口的不断增长。4 合理的土地利用管理与补偿机制探析笔者认为现行土地利用管理、补偿存在的问题应从整体管理与运作机制以及 具体实施方法两个方面进行完善。4.1 建立土地综合利用控制与管理机制在蓄滞洪区建设与管理方面徐元明、刘振胜（2000）1提

12、 出了分蓄滞洪区人 口控制的建议。笔者认为，平垸行洪后“单退”垸内虽然没有常住居民，但是应 该从资源承载和防洪规划两方面对依托行洪垸土地生存的居民总体人数进行控 制，加强土地流转，鼓励居民外迁，同时加强行洪垸土地利用管理并建立监控机 制。（1）土地利用综合管理政策在功能利用上，“单退”垸的土地除了承担农耕功能外还具有行蓄洪功能。 在现行防洪规划下，通过对垸内土地功能进一步明确，核定允许耕种土地的区位 分布和总体面积，制定综合控制目标，并根据综合控制目标和土地承包实际情况 建立土地实际利用数据库。当承包土地总数不超过核定控制目标时，将土地承包 总数作为损失补偿的基本面积。根据各个“单退”堤垸移民

13、安置情况，结合堤垸行洪的要求，在条件允许的 情况下在适宜地区划出少数土地用于移民临时工棚建设，以解决移民安置地离耕 作田地过远的问题。这部分土地的位置、大小由水利防洪部门制定严格规划和控 制。同时临时工棚的建设标准由水利部门依照防洪要求制定明确规定。（2）承载人口控制政策“单退”垸内虽没有常住居民，但“单退”堤垸移民生产活动还主要依托承 包经营原垸内田地，依然还是由“单退”堤垸土地承载的人口。“单退”堤垸由 于自身条件限制，为依托其垸内田地从事生产的人们提供的生产条件和发展机会 是有限的，相应的经济承载人口也有一个适应的限度。为保障堤垸承载人口能够 获得公平发展机会，避免成为区域发展的洼地，对

14、承载人口总量进行控制是有必 要的。在制定“单退”垸承载人口控制政策时，应根据整个区域经济发展情况以及 行洪垸土地可提供的有效经济产出情况核定合理承载人口，对承载人口的动态调 整上应采取鼓励外迁、只退不进的政策。a）制定蓄滞洪区土地流转政策，鼓励规模生产，使蓄滞洪区居民摆脱土地束缚；b）鼓励对一些已经出外谋生的蓄滞洪区居民进行身份买断，不再回到蓄滞洪区；c）可以参照少数民族政策，对蓄滞洪区居民子女升学实施优惠政策；d）对蓄滞洪区居民外出就业实施鼓励和优惠政策。4.2 实施按年度核算淹没损失的补偿办法洞庭湖区作为我国的“鱼米之乡”，气候特征适于水稻生长，农民长期以来 一直实行双季水稻加一季油菜的耕

15、种方式，即在每年5 月初插种早稻， 6 月中旬 进行晚稻育秧， 7月中下旬至8月上旬，收割早稻同时插种晚稻， 9月下旬至 10 月上旬收割晚稻， 10 月种植油菜。当出现 7 月上中旬至 9 月中下旬长时间洪水 淹没时，快熟的早稻极有可能无法收割，而晚稻秧苗又可能由于被长时间的淹没 导致死亡，致使两季水稻受损。严重时还会导致两季水稻绝收的情况。在这种情 况下，如果仍旧仅对已经实际受损的早稻生产核算损失，则核算损失将低于当地 实际农业生产遭受的损失。若最终补偿是参照这一核算标准得到的数据进行，长 此以往因行洪遭受农业生产损失得不到很好补偿，这将影响相应的行洪垸承载人 口恢复生产、发展经济工作的顺

16、利进行，更不利于相应人群的经济社会发展。因此，为了使行洪垸洪水淹没得到合理的补偿，在洞庭湖核算洪水淹没损失 时，应充分考虑当地实际情况采取从整个年度核算农作物生产因洪水淹没受到的 损失，而不是仅核算已经实际受损的早稻生产。4.3 高效的补偿程序与机制建立现行的蓄滞洪区运用补偿方式及其补偿的程序与机制并非十分科学，缺乏对 政府运行成本考虑的问题，造成政府特别是基层政府的工作量大，效率难以提高。 龙腾飞等（2005）通过对淮河流域行蓄洪区运用补偿情况调查研究，提出了定值 补偿方法2。“将村民的农业生产划分为 3 大类，即耕地种植补偿、林业补偿和 渔业补偿，制定统一的单位补偿标准，并以农村承包土地合

17、同登记的土地数量为 基数，进行蓄洪区运用补偿额计算的方法。” 笔者认为在洞庭湖区可以结合定值 补偿方法构建更加高效率的补偿程序与机制。在行洪垸运用补偿程序上，首先通过行洪垸土地利用综合管理系统提取淹没 土地情况数据；其次，以按年度核算淹没损失方法为基础进行各土地利用状况下 的分类单位补偿标准核算；再次，由政府对少量数据进行核查或抽查；最后，根 据修正后的土地淹没数据和核算的补偿标准，进行补偿资金申报、发放并实施资 金管理。在机制建立上，以土地利用综合管理机制为基础，建立多部门联动的反应机 制。以完善的土地管理监控体系为基础，构建数据平台并根据实际工作需要对涉 及的有关单位开放数据接口。由政府主

18、管部门建立最终补偿资金数据管理中心核 算最终数据，该数据一经批准，就可直接对接资金管理发放单位用以资金管理和 发放。通过建立以土地利用管理为基础的多部门参与的数据交换平台，减少过多 重复数据核算工作，提高整体数据核查效率，可以较少政府大量重复工作，提高 政府工作效率。4.4 完善促进“单退”堤垸经济发展的政策平垸行洪后，虽然原来垸内居民已经搬移，但这些居民依然依靠垸内土地进 行生产维持生活，政府应义不容辞承担起促进其经济发展的任务，对其经济发展 进行政策推动和指导。近年来国内一些学者就行蓄洪区发展的政策问题进行了研 究，刘树坤（1999）对行蓄洪区的可持续发展战略进行了研究，其中提出了调整 产

19、业结构政策的基本原则3；徐元明、刘振胜（2000）提出了分蓄洪区产业政策 调整指导思想1；朱东恺、施国庆等（2005）在实地调研基础上，提出了淮河流域 蓄滞洪区可持续发展思路：有效控制区内人口规模；局部调整蓄滞洪区；合理调 整产业结构；注重蓄滞洪区生态环境保护；建立合理的利益补偿机制；创造条件， 实施洪水保险等4。结合洞庭湖行洪垸运行管理的实际情况，借鉴上述研究成果，笔者认为洞庭 湖区促进行洪垸经济发展的政策应从如下几方面进行完善：（1）与前述的土地利用管理与补偿机制相结合，对适宜垸内发展的农、林、 渔业类别在土地利用和淹没补偿上给予明确的政策倾斜，鼓励此类经营的发展和 种植、养殖结构的调整；

20、（2）与行洪垸承载人口控制政策相结合，通过鼓励土地流转、出外谋生， 逐步身份买断等方式严格控制当地承载人口规模，避免承载人口的过度膨胀影响 当地经济发展；（3）建立扶持基金，通过政策引导加资金扶持的方式鼓励“单退”垸移民 经济的产业结构调整；4)实施政府监管下的洪水保险工程，逐步将“单退”垸内的合法、合规的生产经营纳入洪水保险范畴，给当地移民提供更多保障途径。5 结语洞庭湖“单退”垸的土地利用管理与淹没补偿问题是一个涉及多个方面诸多 内容的系统问题。作为政府在对其进行运行管理的同时必须兼顾平垸行洪移民的 公平发展问题。而解决安全和发展问题的有效途径是通过合理的制度安排、有效 的手段方法支撑，建

21、立系统的解决方案逐步优化完善相关政策。从发展的角度看， “单退”垸土地利用管理与淹没补偿将是今后洞庭湖治理上长期存在的问题，而 方法不断的改进、政策的不断调整、制度的不断完善才是解决这一问题的核心途 径。参考文献：1徐元明，刘振胜 . 长江分蓄洪区建设与管理政策法规初步研究 . 人民长 江，2000,31(11):19-21.2龙腾飞，夏成宁，施国庆. 淮河行蓄洪区运用补偿方法探析. 水利经济， 2005, 23(1):29-31.3 刘树坤，王东胜.行蓄洪区可持续发展战略探讨 . 自然灾害学报， 1999, 8(4):73-79.4 朱东恺，施国庆 .淮河流域蓄滞洪区可持续发展研究 . 水利

22、发展研究， 2005,(5):13-15.Research onthe Development and Management of Dongting LakeRemoving Embankments AreasYu Yuanjun(Business School of Hohai University , Nanjing Jiangsu ,210098Dongting Lake Water Resource Bureau of Hunan Provincial Government ,ChangshaHunan,410007 )Abstract: Based on the discuss of

23、 the flood-water discharge areas function ,the current method for the inundation compensation and land utilization management of Dongting Lake flood-water discharge areas is analyzed. Explore on the system of inundation compensation and land utilization management of only the people relocated flood-

24、water discharge areas. The development and management of Dongting Lake removing embankments areas is discussed. Base on such research, a detailed analysis is given for its people control, land utilization management and compensation method. Explore on Economic development policy of only the people relocated flood-water discharge areas.Key words: flood-water discharge areas; removing embankment to flood water; inundation compensation; land utilization management