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1、两种不同国有资产管理和营运模式比较分析(一)通过近几年国有资产管理和运营体制改革，不少城市对国有资产管理体制的改革进行了可贵探索，形成了不同类别的国有资产管理和运营体制，如深圳、上海、北京、武汉、青岛、石家庄、满洲里等。这些国有资产管理和运营体制尽管各有特色，但本质上没有多大的区别，基本上可以分为两类，一类是深圳模式（如武汉、满洲里等） ，另一类是上海模式（如青岛、石家庄等） 。一、深圳模式及其主要问题（一）深圳模式的特色深圳市国有资产管理和运营体制经过了几年的改革和探索，在实践中逐步完善，目前已形成了以产权管理为主线的 “国有资产管理委员会国有资产经营公司 企业 ”三个层次的国有资产管理新体
2、制，形成了比较稳定的国有产权制度和运营体制模式。第一层次：市国有资产管理委员会市国资委是市政府领导下专门行使国有资产管理职能的决策和领导机构。它是按照社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的要求而建立的一个职能机构。对全市市属国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全方位的宏观管理和监督，并直接对三家市级国有资产经营公司行使管理权。为了保证市国资委能够统一、权威、科学、有效地进行决策和行使管理职能，国资委的组成具有广泛的代表性和权威性。市国资委成员由市体改办、财政局、国土局、经济发展局、贸易发展局、运输局、计划局等 14 个部门的主要负责人组成；市长和副市长任主任和副主任。市国资委的主要
3、职能是： （1）制定国有资产管理的规章制度，贯彻执行国有资产管理的法律、法规和政策，并检查、监督执行情况，依法处罚违法行为；（2）决定国有资产经营公司的设立、变更和终止，审查批准市资产经营公司的长远发展规则、年度经营计划、收益运用计划和受理有关重大事项的报告； （3）编制国有资产收益预算等，经市人民代表大会或其常委会审查批准后组织实施； （4）按干部管理权限和规定程序考核、 推荐、奖惩国有资产经营公司的党委书记、 副书记、董事局主席、总裁、副总裁、监事会主席等主要领导人员； （ 5）协调处理市属经营性和非经营性、资源性国有资产管理中的重大事项，指导、监督各区国有资产管理机构的工作及监管境外国有
4、资产等。市国资委下设国有资产管理办公室，国资办既是市国资委的日常办事机构，又是市政府主管市属国有资产的职能机构。第二层次：市级国有资产经营公司市级国有资产经营公司是市国资委授权的国有资产运营机构，是代表国家对部分国有资产直接行使资产受益、重大决策、选择管理者等出资者权利的特殊企业法人和国家授权投资的机构。资产经营公司是按照国有资产管理职能与经营职能分离的要求而设立的主要从事国有资产的资本经营和产权运作的企业， 它不行使行业管理和行政管理职能。市级资产经营公司担负着国有资产保值增值的任务，并对市国资委负责，接受市国资委的监督。资产经营公司既不是行政管理部门，也不是一般普通企业，其特殊性质和职能决
5、定了资产经营公司必须按照产权运作的要求转变运营机制和运营方式，必须根据资产经营公司整体发展的要求，以产权为纽带，以国家出资者的身份对所属企业进行产权管理和监督，而不是直接干预企业的生产经营活动。资产经营公司要着重抓好产权代表的委派和管理、企业的公司制改造、国有资产产权经营、企业重大投资决策和财务管理，同时，要加强对企业贷款担保、利润分配及工资总额的控制，真正做到对下属企业既放得开、又管得住，保证下属企业法人财产权的实现，确保国有资产的保值和增值。市级国有资产经营公司的主要职能是： “投资、管理、监督、服务 ”，具体包括以下几个方面：（1）代表市国资委持有企业国有资产的产权； （2）通过对所持国
6、有产权、股权的运作，盘活和重组国有资产，实现国有资产的优化组合；（3）任免企业主要领导人员并通过向企业委派产权代表，参与企业重大决策，实现国有资产的保值增值； （4）对市属国有资产的收益进行管理，运用国有资产的收益进行再投资； （ 5）监控所属企业重大投资、贷款担保及资产运作情况，并对所属企业的融资提供担保。深圳市市级国有资产经营公司共有三家，市投资管理公司、市建设集团公司、市物资集团公司。第一家和第三家是纯粹的控股公司，第二家是混合控股公司。第三层次：国有全资企业和国有控股、参股企业深圳市属国有全资企业和国有控股、参股企业按产权关系分别隶属于三家资产经营公司。市属国有企业是独立的企业法人。资
7、产经营公司与下属企业的关系不是上级与下级、领导与被领导的关系，而是国家作为出资者与企业法人的关系。深圳市通过近几年对国有公司制企业的改革，大多数企业真正实现了产权主体多元化、产权流动市场化、产权管理法制化和产权运作人格化。资产经营公司以产权为纽带行使出资者权利，资产经营公司与下属企业签订资产经营责任书 ，市属企业对资产经营公司承担国有资产的保值增值责任，按照法律规定，国有企业拥有法人财产权， 具有法人资格。为了落实企业法人财产权，在认真做好清产核资、界定产权工作的基础上，市国资委对 71 户产权关系清晰的国有控股企业和全资企业颁发了 国有资产授权占用证书 ，作为国家出资的法律凭证。 证书颁发后
8、，企业以国家及其他投资者投资形成的全部法人财产依法自主经营、自负盈亏，享有独立民事权利，承担民事责任，并承担资产保值增值的任务。政府以产权为纽带同企业发生关系，主要负责对企业进行宏观管理和指导，不再直接干预企业的经营活动。三个层次的国有资产管理体制，在上层实现了政府的社会经济管理职能与资产所有者职能的分开；在中层实现了国有资产管理职能与国有资产经营职能的分开；在下层实现了国家终极所有权与企业法人财产权的分开，明确了企业法人财产权，调整了政府与企业的关系，做到了政企职责分开，通过层层授权，建立责任制度，解决了国有资产主体缺位问题，体现了在市场经济条件下政府管好所有权、放开经营权、行使宏观调控权的
9、改革要求，有效地保障了国有资产的安全和增值。（二）深圳模式中需要进一步探讨的问题深圳模式中国有公司的产权关系，从理论上讲，似乎在上、中、下三个层次上解决了 “政企分开 ”的问题，明晰了企业的法人财产权。 但在实际操作过程中，三个层次的关系都没有理顺，不同程度上存在一些纠缠不清的问题和矛盾。1.国资委同市政府的关系问题深圳经济特区国有资产管理条例第6 条规定： “深圳市人民政府设立国有资产管理委员会，代表市政府行使国有资产管理职能 ”。第 10 条规定： “国有资产管理委员会的组成和议事规则， 由市政府规定 ”。从国资委组成人员来看，基本上是政府各部门的主要官员。由于政府的目标是多重的，必然要求
10、资产经营公司的目标也是多重的，绝不会容许资产经营公司单纯以利润最大化为目标。从投资管理公司几年来的投资来看，只有 30左右由管理公司自主决定投资，其余 70要根据政府计划，用于重点项目、重点企业和重点产品以及高新技术产业、 “菜篮子 ”工程、扶持性和公益性市政投资。很多项目建成后没有较好的经济效益，甚至成为投资管理公司的沉重包袱。因此，管理公司所要实现的盈利目标同市政府要求管理公司所实现的社会目标存在着尖锐的矛盾。事实上，市国资委同市政府并无本质差别，不能认为设立了国资委和国有资产经营公司就实现了政资分开和政企分开。2.关于国有资产运营机构的法律地位问题深圳经济特区国有资产管理条例第 27 条
11、规定：国有资产 “运营机构是代表市、区人民政府行使国有资产出资者权利的企业法人，是国家授权投资的机构 ”。这一规定确立了国有资产运营机构作为一般企业法人的地位。这与上面所说的深圳将国有资产经营公司定为特殊法人企业是相矛盾的。但第37 条和第 34 条确定的运营机构的权利和义务中既规定了作为出资者的各项权利和保值的目标，又规定了具有法律、法规效力的其他权利和义务。法规往往是政府部门制定的，如果法规赋予运营机构超出一般企业法人之外的其他权利和义务，该运营机构就不是一般企业法人，而成为特殊企业法人。作为特殊企业法人，在现行公司法中找不到依据，那就必须制定相应的法律，否则，公司在法律之外，就不是真正的
12、法人机构。3.关于国有资产的产权界定问题深圳经济特区国有资产管理条例第14 条规定： “国有资产的产权界定是指依法确定国有资产所有权以及与所有权有关的其他财产权的行为 ”。该条例第 15 条规定：“国有资产的产权界定， 遵循谁投资，谁拥有产权 ”的原则。而第 16 条则规定： “市、区人民政府所投资的货币、实物和无形资产 ”依法界定为国有资产。 这里就存在着明显的矛盾，按照 “谁投资， 谁拥有产权 ”的原则，深圳市就应拥有产权， 而不存在界定为国有资产的问题，由于国家规定：国有资产实行“国家统一所有，分级管理 ”的原则，深圳市政府不能违背这一原则。因此，就出现了 “统一所有，分级管理 ”与“谁投资，谁拥有产权 ”两个原则相互矛盾的情况。4.关于国有公司是否真正拥有法人财产权问题深圳市国有公司拥有的法人财产权是依据市国资委为其颁发的国有资产授权占用证书作为法律凭据的。这里明确规定公司所拥有的产权只是授权占用，授权占用并不等于企业真正拥有法人财产权。法人财产权是以公司法人制度形式成为前提的，公司法人对公司财产的占有、使用和依法处置的权利， 其实质是对他人资产的支配权或控制权。如果仅凭国资委给公司颁发的一纸证书，公司就拥有了法人财产权，何况这一纸证书也只规定公司对财产的占用权，并不具备支配权或控制权。由此看来，深圳市的国有公司并不是实质上拥有企业的法人财产权。
两种不同国有资产管理和营运模式比较分析(一)
