政府权力纵向横向配置#高级教学

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1、政治学导论1优选内容o 政治权力的配置是指政治权力的划分问题。政治权力的配置是指政治权力的划分问题。o 政治权力的配置包括两个方面：政治权力的配置包括两个方面：一是空间上的配置，一是空间上的配置，二是时间上的配置。二是时间上的配置。2优选内容政治权力的空间配置政治权力的空间配置o 包括两个方面：一是政府组织的划分问题（政治权力包括两个方面：一是政府组织的划分问题（政治权力的横向配置）；一是国家结构的划分问题（政治权力的横向配置）；一是国家结构的划分问题（政治权力的纵向配置）。的纵向配置）。国家结构的划分政府组织形式3优选内容第9章 政府权力的纵向配置o 国家结构形式的政治学意义o 国家结构形式

2、选择的理论基础o 单一制模式o 联邦制模式o 当代中国的中央与地方关系4优选内容9.1 国家结构形式的政治学意义o 国家结构形式要解决什么问题n 从传统国家向近代国家转型中，首先要解决的就是中央集权问题。n 对于现代国家而言，面临两个基本问题：o 一方面要维护必要的中央权威和适度的全国性政府集权o 一方面必须给予地方性政府适当的自主权和自主权o 这一问题就是政府权力的纵向配置问题或称国家结构形式问题5优选内容o 国家结构形式如何定义n 国家机构形式一般用它来表达宪法制度上国家整体与其组成部分之间的关系n 从实践来看，国家爱结构形式只有两种基本类型，即单一制和联邦制n 在当今世界各国的政治实践中

3、，单一制与联邦制的边界正在逐渐模糊化6优选内容9.2 国家结构形式选择的理论基础o 中央集权理论n 中央集权之所以必须存在，是因为一个主权国家必须具有一个强有力的中央政府来维持国家的统一和主权独立。n 在现代社会中国，中央集权理论的依据在于：o 有利于社会大生产的发展o 有利于提高中央政府的权威o 有利于社会资源的合理利用和有效配置o 是后现代化国家实现现代化的重要保证7优选内容o 地方分权与自治理论n 地方分权的核心是地方自治，地方自治是一种治理地方社会的理念、制度、方式。n 地方分权与自治被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量，其背后有深刻的社会政治理念作为其制度支撑。n 地方分权与自

4、治理论还体现了国家与个人关系的深刻思考。8优选内容o 均权理论n 当中央高度集权和地方过度分权呈两个极端的发展态势，均权理论成为调和矛盾的理想选择。n 孙中山是均权理论的倡导者，其构想包括：o 关于均权的原则o 关于均权的主体o 关于均权的前提n 均权主义所理想的中央与地方关系模式9优选内容9.3 单一制模式o 单一制及其特征n 全国只有一部宪法，一个中央机关体系；n 各个行政单位和自治单位都接受中央政府的统一领导，没有脱离中央政府的独立权力；n 不论中央政府与地方政府的分权达到什么程度，地方政府的权力都由中央政府通过法律文件予以规定或改变，地方政府权力没有宪法保障。10优选内容o 单一制的类

5、型n 宪法按民主集中制原则划分中央与地方权力n 宪法具体规范中央权力，对地方权力只作原则规范n 宪法在详尽规定中央权力并对地方权力作原则规定时，附带地方主要权力内容n 宪法对中央和地方的权力都详尽列出n 宪法在对中央和地方权限划分的同时，设立某类特殊的地方自治机构，赋予该类机构特殊的地方权力n 宪法对中央和地方权力进行规定的同时，强调中央集权的核心由神权控制11优选内容o 单一制框架下中央集权制的优势：n 权力集中在中央，中央在决策上与地方相比更有远见n 中央集权有助于中央集中资源办大事n 通过中央对地方的财政控制和转移支付制度，有利于平衡各地经济n 可以节省资源，减少地方政府不必要的开支o

6、地方自治型单一制的优势：n 地方政府能够因地制宜、灵活机动处理本地事务n 分权分工，可防止中央专断与个人独裁n 有利于培养地方的主动性和创造性12优选内容9.4 联邦制模式o 联邦制及其特征n 联邦制是一种由若干个享有独立权限的组成单位联合而成为统一联盟国家的国家结构形式。n 联邦制是联邦主义的制度体现，联邦主义被认为是一种在相反和敌对的利益之间以权力制约权力的政府理论。13优选内容n 制度形态的联邦主义有五个主要特征：o 一个明确说明分权并保证中央和地方政府所分得的权力不能够被剥夺的书面宪法o 一个两院制的立法机关o 联邦政府议院里较小的组成单位的代表人数超出比例o 组成单位踊跃参与联邦宪法

7、修订过程的权力以及单方面更改自己宪法的权力o 分权的政府14优选内容n 实行联邦主义的三大优点：o 保护个人自由、落实公民权和扩大民主参与o 有利于保持政治的灵活性o 有助于推进国家的稳定繁荣15优选内容o 联邦制的类型n 联邦政府事权列举、地方成员单位事权概况n 联邦政府事权概况、地方成员单位事权列举n 既列举中央事权，又列举地方事权，即采取并列制n 既列举联邦事权，又列举联邦和地方成员单位共同管辖的事权，而将未列入的事权归属于地方成员单位行使16优选内容9.5 当代中国的中央与地方关系o 法律的规范n 以单一制为基础，以民族自治区和特别行政区为补充n 立法领域权限划分n 行政领域权限划分n

8、 司法领域权限划分17优选内容o 实践的过程n 20世纪40-50年代：中央权力过大、地方权力过小n 20世纪50-70年代：收权-放权n 20世纪80年代：放权改革n 20世纪90年代：加强中央权威的改革18优选内容o 目前中央与地方关系的格局n 在党政领导体制上n 在决策体制上n 在经济管理上n 在对外开放上n 在权限划分上进一步规范化和法制化19优选内容第10章 政府权力的横向结构o 政府权力的分与合o 立法权与立法机关o 行政权与行政机关o 司法权与司法机关20优选内容10.1政府权力的分与合o 分权的理论基础n 基于人性考虑,关于人性的基本假定有两个：o 一是追求自我利益最大化的假定

9、；o 二是认知能力有限的假定。n 分权的目的有二:o 一为“避免专权暴政”，保障人民自由；o 二为追求“效率”，在不同政府部门间进行分工。21优选内容o 一般认为，开创近代分权一般认为，开创近代分权学说的是英国哲学家洛克。学说的是英国哲学家洛克。他首次从理论上论证了权他首次从理论上论证了权力分立的理由和设想。力分立的理由和设想。o 约翰约翰洛克（洛克（JohnLocke，16321704）22优选内容o 洛克认为，立法权与执行权不能置于同一群人手中，理由：n 一是考虑人性弱点。“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从

10、他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”23优选内容n二是基于性质不同。二是基于性质不同。“立法权是指享有权利来指导如何运用立法权是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。由于那些必须经国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。由于那些必须经常加以执行和它们的效力总是持续不断的法律，可以在短期间常加以执行和它们的效力总是持续不断的法律，可以在短期间内制定，因此，立法机关既不是经常有工作可做，就没有必要内制定，因此，立法机关既不是经常有工作可做，就没有必要经常存在。经常存在

11、。”与立法权不同，与立法权不同，“由于那些一时和短期内制由于那些一时和短期内制定的法律，具有经常持续的效力，并且需要经常加以执行定的法律，具有经常持续的效力，并且需要经常加以执行和注意，因此就需要有一个经常存在的权力，负责执行被和注意，因此就需要有一个经常存在的权力，负责执行被制定和继续有效的法律制定和继续有效的法律”。英英 洛克：洛克：政府论政府论（下篇），（下篇），商务印书馆商务印书馆19641964年版，第年版，第89-9089-90页。页。n因而，分工的不同使立法权和执行权往往是分立的。因而，分工的不同使立法权和执行权往往是分立的。24优选内容o 到了到了1818世纪，孟德斯鸠世纪，孟

12、德斯鸠承袭洛克分权思想，将承袭洛克分权思想，将政府职能进行三重划分，政府职能进行三重划分，并确立了一种完善的分并确立了一种完善的分权模式，被资产阶级政权模式，被资产阶级政治家奉为经典。治家奉为经典。o 孟德斯鸠孟德斯鸠(1689-1755(1689-1755年年)25优选内容o 孟德斯鸠权力配置的出发点是：孟德斯鸠权力配置的出发点是：“一切有权力一切有权力的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。地方才休止。”“”“从事物的性质来说，要防止从事物的性质来说，要防止滥

13、用权力，就必须以权力约束权力滥用权力，就必须以权力约束权力”。法法 孟德斯鸠：孟德斯鸠：论法的精神论法的精神（上册），商（上册），商务印书馆务印书馆19611961年版，第年版，第154154页。页。26优选内容o 孟德斯鸠认为，每个国家都有三种公共权力，孟德斯鸠认为，每个国家都有三种公共权力，即立法权、对外执行权和内政执行权。依据第即立法权、对外执行权和内政执行权。依据第一种权力，君主或当权者颁布临时的或永久的一种权力，君主或当权者颁布临时的或永久的新法律，修正或废止旧法律。依据第二种权力，新法律，修正或废止旧法律。依据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使者，维护安全，他们媾和或宣战，派

14、遣或接受使者，维护安全，防御侵略。依据第三种权力，他们惩罚犯罪，防御侵略。依据第三种权力，他们惩罚犯罪，裁决民事诉讼。最后一种权力是司法权。裁决民事诉讼。最后一种权力是司法权。论法的精神论法的精神27优选内容o(1)当立法权和执行权集中在同一人或同一群执政官时，自由便不复存在；因为人们将害怕这个君主或元老院制定残暴之法律，并用残暴之手段执行之。o(2)如果司法权不和立法权及执行权分立，便无自由可言。假如司法权与立法权结合，市民之生命与自由将受专制之控制，因为法官就是立法者。倘若司法权与执行权结合，法官将握有压迫者之暴力。o(3)如果由同一个人，或由达官贵族或人民组成之同一机关兼行这三种权力立法

15、权、执行公共决议权、及裁判私人犯罪或争讼权，则一切自由皆不复存在。28优选内容o 信任我们的代表，忘了我们的权利的安全问题，这是危险的事。信任是专制之母，自由政府不是建立于信任之上，而是建设于猜疑之上。我们用限制政体以拘束我们托其行使权力的人，这不是由于信任，而是由于猜疑。我们宪法不过确定我们信任的限界，是故关于权力的行使，我们不要表示信任。我们须用宪法之锁，拘束有权的人，使其不能做出违法的事。托马斯杰斐逊29优选内容o 人类若是天使，就不需要任何政府的统人类若是天使，就不需要任何政府的统治。而如果是由天使来统治人类，也不治。而如果是由天使来统治人类，也不需要对政府有任何外在的或内在的控制需要

16、对政府有任何外在的或内在的控制了。了。詹姆斯詹姆斯麦迪逊麦迪逊30优选内容政治权力在空间上的横向配置政府组织形式议会至上议会至上立法司法执法三权分立三权分立立法司法执法31优选内容o 权力分立n 纯粹分权学说o 职能的分享o 机构的分设o 人员的分离n 议会制和总统制o 职能的交叉o 人员的交叉32优选内容o 议行合一n 议行合一的理论o 权力分享的虚伪性o 资产阶级议会不过是虚伪的“清谈馆”，是欺骗和愚弄人民的制度n 人民代表大会制度o 全国人民代表大会是最高国家权力机关o 政权组织并不排斥政府权力内部的合理分工33优选内容10.2 立法权与立法机关o 立法权n 制定和修改宪法的权力n 制定

17、和修改普通法律的权力o 立法机关n 立法机关的结构o 院制n 委员会34优选内容o 院制：议会的组织形式院制：议会的组织形式n 各国的议会普遍采用一院制或两院制的组织形式。n 密尔在代议制政府认为：“在关于代议制政府的所有论题中，没有比一院制还是两院制这个论题讨论得更多的了。”35优选内容n 一院制，指议会只设一个议院并由它行使议会全部一院制，指议会只设一个议院并由它行使议会全部职权的制度。职权的制度。n 两院制，指议会设两个议院并由两院共同行使议会两院制，指议会设两个议院并由两院共同行使议会职权的制度。职权的制度。n 两院的名称各国有所不同，如英国为贵族院和平民两院的名称各国有所不同，如英国

18、为贵族院和平民院，后改称上院和下院，美国、日本等国称参议院院，后改称上院和下院，美国、日本等国称参议院和众议院。和众议院。36优选内容n 主张采取一院制的理论是以卢梭的人民主权学说主张采取一院制的理论是以卢梭的人民主权学说为基础的。为基础的。o 此派从卢梭的此派从卢梭的“法律是公意的行为法律是公意的行为”的观点出发，认为的观点出发，认为代议机关是代表公共意志的，而公共意志只有一个。如代议机关是代表公共意志的，而公共意志只有一个。如果两院意见分歧，其中必有一院不能代表公共意志；如果两院意见分歧，其中必有一院不能代表公共意志；如果两院意见一致，其中必有一院是多余的，故没有设立果两院意见一致，其中必

19、有一院是多余的，故没有设立的必要。的必要。o 再者，议会内部的矛盾会使行政机关有机可乘，容易导再者，议会内部的矛盾会使行政机关有机可乘，容易导致行政机关操纵议会，这是与人民主权的原则不相符合致行政机关操纵议会，这是与人民主权的原则不相符合的。而实行一院制，可避免办事拖拉，同时可以简化机的。而实行一院制，可避免办事拖拉，同时可以简化机构。构。37优选内容n 两院制理论的首创者是孟德斯鸠。他从分权学两院制理论的首创者是孟德斯鸠。他从分权学说出发，认为说出发，认为“立法机关由两部分组成，它们立法机关由两部分组成，它们通过互相的反对权彼此箝制通过互相的反对权彼此箝制”。o 此说认为，两院制可以防止团体

20、专制。上院可以发挥此说认为，两院制可以防止团体专制。上院可以发挥“慎重慎重”的作用，以防止下院的作用，以防止下院“轻率轻率”的立法行为。的立法行为。o 另外，两院制可以缓和议会和行政机关之间的矛盾冲突，另外，两院制可以缓和议会和行政机关之间的矛盾冲突，当议会中的一院与行政机关不能协调时，另一院可以从当议会中的一院与行政机关不能协调时，另一院可以从中斡旋，不至使双方陷入僵局。中斡旋，不至使双方陷入僵局。38优选内容n 一院制和两院制各有利弊，各国都从国情出一院制和两院制各有利弊，各国都从国情出发作出选择。发作出选择。o 17871787年美国联邦宪法规定，议会为两院制。其原年美国联邦宪法规定，议

21、会为两院制。其原因之一是为了解决大州和小州之间的矛盾。众议因之一是为了解决大州和小州之间的矛盾。众议院按人口比例选举代表组成，有利于大州，而参院按人口比例选举代表组成，有利于大州，而参议院则由各州选出议员二人组成，借以照顾小州议院则由各州选出议员二人组成，借以照顾小州的利益。的利益。o 华盛顿给杰斐逊的回答：设立参议院是为了压抑华盛顿给杰斐逊的回答：设立参议院是为了压抑众议院的热情与冲动，起一种冷却的作用。众议院的热情与冲动，起一种冷却的作用。39优选内容o 美国制宪期间，卢梭的信徒杰斐逊找孟德斯鸠的信徒华盛顿共同进餐，聊聊一院制两院制之争的事。席间，杰弗逊问华盛顿有什么必要设立参议院，并断言

22、：有个众议院就够了，参议院完全是多余的。华盛顿反问道：请问你为什么把开水从水壶倒入水杯后，等凉些再喝呢？华盛顿微笑道：所以，我们需要一个两院制的立法机关，其作用是在民意沸腾时有个议院能把它冷却下来。o 中国的立法机关也应该有这样的冷却器http:/ 当今世界，有当今世界，有7070多个国家采取了两院制，其中资本主义多个国家采取了两院制，其中资本主义发展较早的大国居多，如英、美、法、德、日等；采取发展较早的大国居多，如英、美、法、德、日等；采取一院制的国家有一院制的国家有110110多个；有的采取两院制后又改为一多个；有的采取两院制后又改为一院制，也有的采取一院制后又改为两院制。院制，也有的采取

23、一院制后又改为两院制。o 新中国成立时，确定实行民主集中制的人民代表大会制新中国成立时，确定实行民主集中制的人民代表大会制度。度。19821982年修改宪法时有过设一院制还是两院制的争论。年修改宪法时有过设一院制还是两院制的争论。o 邓小平同志说，还是搞一院制，就是人民代表大会制。邓小平同志说，还是搞一院制，就是人民代表大会制。41优选内容n 立法机关的功能o 立法o 监督o 代表o 政治甄补o 正当性42优选内容n 立法程序o 提出议案o 介绍议案o 修订议案并提交议案报告43优选内容10.3 行政权与行政机关o 行政权n 行政管理权n 行政立法权和立法参与权n 行政司法权和司法行政权o 行

24、政机关n 总统制下的行政机关n 议会制下的行政机关n 半总统制下的行政机关44优选内容行政机关西方政府组织类型总统制内阁制混合制委员会制45优选内容总统制总统制o 实行立法、行政、司法三权分立与权力相互制衡。o 总统是国家元首，又是政府首脑，定期由公民直接或间接选举产生。议会的议员也是定期由公民选举产生。但是，总统与议会是相互独立的，总统只向人民负责，不对议会负责。总统掌握国家最高行政权，直接任命并组织政府。政府不对议会负责，只对总统负责。o 议会只是最高立法机关，总统的行政权只受议会立法的制约。总统无权解散议会，议会也不能用不信任票迫使总统辞职。总统虽然可以对重大问题进行个人决策，但是议会最

25、后通过的议案，总统必须执行。46优选内容o 国会议员不能同时兼任政府成员，政府成员不能出席国会的会议。o 总统所属的政党在议会中可能是少数党，因此不是以多数党和少数党来区分执政党和反对党，而是哪个党占有总统职位，哪个党就是执政党。47优选内容附：附：巴拉克巴拉克奥巴马奥巴马总统内阁总统内阁l副总统副总统l国务卿国务卿l财政部长财政部长l国防部长国防部长l司法部长司法部长l内政部长内政部长l农业部长农业部长 l商务部长商务部长l劳工部长劳工部长l卫生与公众服务部长卫生与公众服务部长l教育部长教育部长l住房与城市发展部长住房与城市发展部长l运输部长运输部长l能源部长能源部长 l退伍军人事务部长退伍

26、军人事务部长l国土安全部长国土安全部长美国现任总统奥巴马美国现任总统奥巴马48优选内容内阁制内阁制o 议会是国家最高权力机关。内阁通常由在议会中占多数席位的一个政党组成，或几个政党联合组成。o 内阁首相（总理）是政府首脑，由议会多数党领袖担任，并由他组阁。阁员由首相（总理）提请国家元首任命。o 国家元首为虚位元首，主要行使礼仪性职权，无实权。o 内阁对议会负集体连带责任，受议会监督，定期向议会报告工作。49优选内容o 议会对内阁有不信任投票权。当议会对内阁通过不信任案时，内阁必须总辞职。内阁有呈请国家元首解散议会的权力，这时，需提前举行大选，由新议会决定内阁的去留。o 内阁成员通常必须是议会议

27、员。议会的一切重要法律提案都来自内阁。o 内阁一般不进行表决，以首相的意见为准。50优选内容o 美国总统和英国首相是典型总统制和典型内阁制的两位实权人物，他们的权力范围有诸多不同：1.选举对象不同、美国总统4年选举一次，是选举新任总统；英国的选民不选举首相，只选举地方议员，由在下院获得大多数议席的政党组阁，该党领袖自然为首相。2.政治制度的原则不同。美国实行分权与制衡原则，总统的权力受到立法和司法的制约；英国实行中央集权制原则，立法、行政、司法之间不存在制约与平衡的关系，权力高度集中在首相手中，首相的权力制约远比美国总统少。51优选内容3.内阁与政府首脑的关系不同。美国的内阁阁员与政府首脑之间

28、是下属与长官的关系；英国的内阁阁员与首相之间本是同僚关系，后来发展为首相的地位高于阁员。4.立法与行政的关系不同。美国的立法与行政是各自独立的，它们之间是相互制约的关系；英国的立法与行政融合为一，立法程序、立法议案都由内阁决定。52优选内容双元首制双元首制o 国家元首及行政首长分由总统及内阁总理担任，但总统由人民直选产生，拥有一定的实际权力，并非完全的虚位元首。o 总统是国家的权力核心，除拥有任命高级文武官员，签署法令，军事权和外交权等一般权力外，还拥有任免总理和组织政府、解散国民议会、举行公民投票、宣布紧急状态等非常权力。o 总理领导政府的活动，虽向议会负责，但却听命于总统，起辅佐总统的作用

29、，其政府成员亦由总理提请总统任免。53优选内容o 法国总统掌握大权，但却不用承担责任，行政责任由总理来负，自己除了叛国罪以外不受审判。总统和总理共同发挥了行政的集权作用，立法职能相对变弱。o 国民议会和参议院虽拥有立法权、预算表决权和监督权，但却受到总统与政府的限制。o 由于法国在政府制度上既具有总统制的特点，又具有内阁制的特点，故称法国的政体为半总统制。54优选内容委员会制1.瑞士联邦的最高行政权掌握在联邦委员会手中，这是一个集瑞士联邦的最高行政权掌握在联邦委员会手中，这是一个集体领导机构。它由联邦议会选出七名委员组成，七名委员分体领导机构。它由联邦议会选出七名委员组成，七名委员分别担任七个

30、部的部长，任期四年。别担任七个部的部长，任期四年。2.联邦委员会在议会监督下负责执行法律，制定法规，对外签联邦委员会在议会监督下负责执行法律，制定法规，对外签订国际条约，有权对军队发布动员令，并领导联邦各州。订国际条约，有权对军队发布动员令，并领导联邦各州。3.联邦委员会实行集体领导，政府决定需有四名以上委员同意联邦委员会实行集体领导，政府决定需有四名以上委员同意才能够生效。才能够生效。4.联邦委员会设有主席和副主席，即由联邦议会两院联席会议联邦委员会设有主席和副主席，即由联邦议会两院联席会议在七名委员中选出，任期一年，不得连任。联邦委员会主席在七名委员中选出，任期一年，不得连任。联邦委员会主

31、席同时兼任国家元首同时兼任国家元首瑞士联邦主席，其主要权力是：对外瑞士联邦主席，其主要权力是：对外接受国书和从事外交礼仪方面的活动；对内负责主持联邦委接受国书和从事外交礼仪方面的活动；对内负责主持联邦委员会会议，但没有裁决权。员会会议，但没有裁决权。5.瑞士联邦议会由两院组成，是联邦的立法机关。联邦委员会瑞士联邦议会由两院组成，是联邦的立法机关。联邦委员会对议会通过的法律必须服从，不得持有异议，也无权解散议对议会通过的法律必须服从，不得持有异议，也无权解散议会。议会也无权推翻联邦委员会。会。议会也无权推翻联邦委员会。55优选内容o联邦委员会是国家最高行政机构，由名委员组成，分任个部联邦委员会是

32、国家最高行政机构，由名委员组成，分任个部的部长，实行集体领导。设主席和副主席，由联邦委员轮任，任的部长，实行集体领导。设主席和副主席，由联邦委员轮任，任期年，不得连任。期年，不得连任。56优选内容2010瑞士联邦委员，多丽丝瑞士联邦委员，多丽丝洛伊特哈尔德洛伊特哈尔德(DorisLeuthard右二右二)是是2010瑞士联邦总瑞士联邦总统。统。从左至右：迪迪尔从左至右：迪迪尔布尔克哈尔德布尔克哈尔德(DidierBurkhalter)，联邦总秘书，联邦总秘书CorinaCasanova，艾维琳，艾维琳维德默维德默-施龙普夫施龙普夫(EvelineWidmer-Schlumpf)，乌里，乌里毛勒

33、毛勒(UeliMaurer)，米什琳，米什琳卡尔弥卡尔弥-瑞瑞(MichelineCalmy-Rey)，汉斯，汉斯-鲁道夫鲁道夫梅梅尔茨尔茨(HansRudolfMerz)，多丽丝，多丽丝洛伊特洛伊特哈尔德哈尔德(DorisLeuthard2010联邦总统联邦总统)，莫里茨莫里茨洛伊恩贝格洛伊恩贝格(MoritzLeuenberger)。(Keystone/HandoutBundeskanzlei/AlexSpichale)57优选内容10.4 司法权与司法机关o 司法权n 司法权的特征o 基层性o 被动性o 多方参与性o 司法权的基本原则是“自然公正”58优选内容o 司法权n 司法权的内容o

34、 独立审判权o 立法权o 违宪审查权o 行政裁判权59优选内容n 独立审判权，德国学者总结了八个方面即1.对立于国家和社会各势力；2.独立于上级官署；3.对立于政府；4.对立于议会；5.对立于政党；6.对立于新闻舆论；7.对立于国民时尚和时好；8.对立于自我偏好、偏见与激情。60优选内容o 司法机关n 法院o 普通法院o 行政法院o 专门法院o 宪法法院61优选内容最高人民法院最高人民法院高级人民法院高级人民法院中级人民法院中级人民法院基层人民法院基层人民法院同一级别不同区同一级别不同区域的法院域的法院级别管辖级别管辖地域管辖地域管辖管辖示意图62优选内容o 司法机关n 法院n 法官n 检察机

35、关n 陪审团63优选内容o 西方国家的传统观点认为，司法机关组织体系就西方国家的传统观点认为，司法机关组织体系就是指法院的组织构成，而侦查机关、检察机关、是指法院的组织构成，而侦查机关、检察机关、司法行政机关，严格地说，不是司法机关。司法行政机关，严格地说，不是司法机关。o 我国学术界通行的观点认为，人民法院、人民检我国学术界通行的观点认为，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关以及律师组织、公证组织、仲裁机构等组织统一以及律师组织、公证组织、仲裁机构等组织统一构成我国的司法组织体系。构成我国的司法组织体系。64优选内容中外司法制度

36、的比较中外司法制度的比较 1 1、理论基础不同：三权分立、理论基础不同：三权分立 Vs Vs 议行合一议行合一 2 2、组织体系不同、组织体系不同n西方国家有的实行三级两审制西方国家有的实行三级两审制(如美国、德国如美国、德国)，有的实，有的实行四级三审制行四级三审制(如日本如日本)；在一些联邦制国家，州法院与；在一些联邦制国家，州法院与联邦法院并立，均有各自的组织体系，互不隶属。联邦法院并立，均有各自的组织体系，互不隶属。n我国则实行四级两审终审制，上级法院监督下级法院的我国则实行四级两审终审制，上级法院监督下级法院的工作，在法院内部目前前还设有审判委员会，讨论和决工作，在法院内部目前前还设

37、有审判委员会，讨论和决定重大、复杂疑难案件，合议庭对审判委员会的决定必定重大、复杂疑难案件，合议庭对审判委员会的决定必须执行。须执行。65优选内容 3 3、审判模式不同审判模式不同 n在审判模式上，西方国家实行两种不同的原则，即在审判模式上，西方国家实行两种不同的原则，即“辩辩论主义论主义”(或或“对审主义对审主义”)和和“审问式审问式”(或或“纠问纠问式式”)。n英美法系国家采取前一种模式法官只扮演一个英美法系国家采取前一种模式法官只扮演一个“消极消极的裁判者的裁判者”角色，由原告和被告双方相互辩论，双方辩角色，由原告和被告双方相互辩论，双方辩论结束后由法官判决。论结束后由法官判决。n大陆法

38、系国家采用后一种模式，法官是大陆法系国家采用后一种模式，法官是“积极的仲裁积极的仲裁人人”，由法官主动向原告和被告、证人提问，在听取双，由法官主动向原告和被告、证人提问，在听取双方当事人意见的基础上作出判决。方当事人意见的基础上作出判决。66优选内容 4 4、职责权限不同职责权限不同n西方国家法院的职权范围十分广泛，除审判案件、解释西方国家法院的职权范围十分广泛，除审判案件、解释法律的权力外还有违宪审查、制定程序规则、创设法法律的权力外还有违宪审查、制定程序规则、创设法律和处理非诉讼事务律和处理非诉讼事务(如财产登记、检验遗嘱等如财产登记、检验遗嘱等)等职权，等职权，而这些职权很多都是我国的法

39、院现阶段所不具有的。而这些职权很多都是我国的法院现阶段所不具有的。n西方国家的法院、法官权力都比我国的法院、法官权力西方国家的法院、法官权力都比我国的法院、法官权力大得多，其法官享有充分的地位保障和物质保障。大得多，其法官享有充分的地位保障和物质保障。67优选内容68优选内容“乡政村治乡政村治”治理格局治理格局o 一方面，它是国家基层管理体制的重大变革，在乡政村治的体制框架下，国家体制性权力开始退出农村社会，乡村政治实现了国家政权组织和农村经济社会组织的分离。o 另一方面，村民自治委员会是国家法定的群众性自治组织，它开启了我国农民自我管理、自我服务和自我教育的新时代，在农村民主的培育和发展中具

40、有深远的意义。69优选内容（一）乡镇政府与村委会之间的矛盾（一）乡镇政府与村委会之间的矛盾n虽然宪法和村组法都已规定了乡政与村委会之间的关系，划定虽然宪法和村组法都已规定了乡政与村委会之间的关系，划定了乡政权和村治权各自的运作空间，但实际中乡镇政府往往直了乡政权和村治权各自的运作空间，但实际中乡镇政府往往直接领导村委会的工作，甚至以粗暴的方式进行。因为村一级不接领导村委会的工作，甚至以粗暴的方式进行。因为村一级不仅有村委会组织，而且有村支部，且村支部与村委会的关系是仅有村委会组织，而且有村支部，且村支部与村委会的关系是领导与被领导的关系，村支部又受乡镇党委的领导，这就使乡领导与被领导的关系，村

41、支部又受乡镇党委的领导，这就使乡与村之间的关系变得不确定起来。与村之间的关系变得不确定起来。n许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于以命令指挥式的管理方式对村委会从产生到日常工作进习惯于以命令指挥式的管理方式对村委会从产生到日常工作进行行政干预。行行政干预。70优选内容（二）村委会的行政化倾向（二）村委会的行政化倾向n村组法明确规定，村委会候选人必须通过村民预选产生，村委会村组法明确规定，村委会候选人必须通过村民预选产生，村委会必须由村民直接选举产生，并且村民有罢免村委会干部的权力。必须由村民直接选举产生，并且村民有罢

42、免村委会干部的权力。但事实上，以上规定并没能撼动高度组织起来的乡镇行政和分散但事实上，以上规定并没能撼动高度组织起来的乡镇行政和分散的村民在争夺村委会方面的优势地位，无论选举多么真实，选举的村民在争夺村委会方面的优势地位，无论选举多么真实，选举上来的村干部却与以前的村干部没有什么差别：他们依然唯乡镇上来的村干部却与以前的村干部没有什么差别：他们依然唯乡镇命令是从。命令是从。n村级组织的工作主要是完成自上而下的各种政府任务；村委会更村级组织的工作主要是完成自上而下的各种政府任务；村委会更多的是对上级政府负责，而不是对选举他们的村民负责；村级组多的是对上级政府负责，而不是对选举他们的村民负责；村级

43、组织还按照政府的模式设置机构和职位，成为一个微型政府；村干织还按照政府的模式设置机构和职位，成为一个微型政府；村干部的工作报酬是由其完成政府任务的情况决定，而不是由村民决部的工作报酬是由其完成政府任务的情况决定，而不是由村民决定。定。71优选内容（三）农民利益表达机制的缺失（三）农民利益表达机制的缺失n由于村委会的行政化倾向和乡镇对村委会的控制，农民作为中国由于村委会的行政化倾向和乡镇对村委会的控制，农民作为中国的一个最庞大的群体，却失去了自己的的一个最庞大的群体，却失去了自己的“代言人代言人”，当合法权益，当合法权益受到侵犯时，没有可以依赖的组织，只能依靠自身的力量与之抗受到侵犯时，没有可以

44、依赖的组织，只能依靠自身的力量与之抗争，如果每个农民都采取这种方式，社会不可避免的将处于紊乱争，如果每个农民都采取这种方式，社会不可避免的将处于紊乱的状态中。的状态中。n盛洪指出盛洪指出“从几十年的农业政策史及其结果来看，缺少一个反映从几十年的农业政策史及其结果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对制度和政策，如果农民社会利益的政策轻易出台的重要原因。对制度和政策，如果农民能够直接发出与他们人口比例相称的声音，我们就无需等待一个能够直接发出与他们人口比例相称的声音，我

45、们就无需等待一个检验政策的周期、承担政策错误的所有后果，而可以直接将损害检验政策的周期、承担政策错误的所有后果，而可以直接将损害的政策排除在外。的政策排除在外。”72优选内容（四）乡镇政府职能未能有效履行的问题（四）乡镇政府职能未能有效履行的问题n 职能界定不够清晰职能界定不够清晰n 法定职权缺失法定职权缺失n 职能行使偏差职能行使偏差73优选内容（五）财政危机和公共产品供给短缺的问题（五）财政危机和公共产品供给短缺的问题n乡镇财政的收入来源中，农业税是主要来源。取消农业税后，只乡镇财政的收入来源中，农业税是主要来源。取消农业税后，只有加大上级财政转移支付的力度才可能缓解这种危机，但是由于有加

46、大上级财政转移支付的力度才可能缓解这种危机，但是由于转移支付制度的滞后和不健全，导致了绝大多数乡级财政陷入了转移支付制度的滞后和不健全，导致了绝大多数乡级财政陷入了危机。危机。n乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题，在不发达地区乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题，在不发达地区尤其严重，甚至到了难以支撑政府机关有效运作的地步，有的地尤其严重，甚至到了难以支撑政府机关有效运作的地步，有的地方已经影响到基层政权的稳定。乡镇政府本身是农村公共产品的方已经影响到基层政权的稳定。乡镇政府本身是农村公共产品的主要供给者，但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响，主要供给者，但由于长期以来以农

47、补工政策等诸多因素的影响，致使我国农村公共产品供给严重不足。致使我国农村公共产品供给严重不足。74优选内容o 必须着眼于国家权力和乡村社会两个方面，必须着眼于国家权力和乡村社会两个方面，一方面要以制度来规范国家权力进入乡村社一方面要以制度来规范国家权力进入乡村社会的方式、权限；另一方面，要发展和培育会的方式、权限；另一方面，要发展和培育乡村社会力量，提高村庄的自主性，通过培乡村社会力量，提高村庄的自主性，通过培育具有自主性的乡村社会组织，加强乡村社育具有自主性的乡村社会组织，加强乡村社会对国家权力的制约和监督，维护乡村利益，会对国家权力的制约和监督，维护乡村利益，最终形成最终形成“强国家强国家

48、强社会强社会”的乡村关系。的乡村关系。75优选内容理顺乡村关系理顺乡村关系o 党政关系党政关系n乡镇党委与乡镇政府在职能上应明确分开，坚持乡镇党委对政乡镇党委与乡镇政府在职能上应明确分开，坚持乡镇党委对政府的领导，这是由中国共产党的先锋队性质和执政党的地位及府的领导，这是由中国共产党的先锋队性质和执政党的地位及我国宪法原则所决定的，也是保证农村基层政权稳定的需要。我国宪法原则所决定的，也是保证农村基层政权稳定的需要。但必须明确，乡镇党委对乡镇政府的领导，应当主要是政治、但必须明确，乡镇党委对乡镇政府的领导，应当主要是政治、思想和方针政策的领导，对干部的选拔、考核和监督，而不是思想和方针政策的领

49、导，对干部的选拔、考核和监督，而不是包办乡镇政府的具体工作。包办乡镇政府的具体工作。o 乡村关系乡村关系n要克服在村民自治问题上的行政化和过度自治化的两种错误倾要克服在村民自治问题上的行政化和过度自治化的两种错误倾向，建立正常的既符合法律精神又有利于调控顺利进行的乡村向，建立正常的既符合法律精神又有利于调控顺利进行的乡村关系。关系。76优选内容建立以村民自治为核心的农村组织体系建立以村民自治为核心的农村组织体系o 村民自治组织村民自治组织n去除其行政化、提高村委会成员的职业道德素质和改革乡镇财去除其行政化、提高村委会成员的职业道德素质和改革乡镇财政对乡村资源汲取的依赖。政对乡村资源汲取的依赖。

50、o 农民合作经济组织农民合作经济组织n农民专业合作经济组织的形式主要有三大类：协会型、专业合农民专业合作经济组织的形式主要有三大类：协会型、专业合作社型和股份合作型。目前农民合作经济组织的数量不断的增作社型和股份合作型。目前农民合作经济组织的数量不断的增加，但很多都处于不稳定的状态下，其问题主要表现在功用不加，但很多都处于不稳定的状态下，其问题主要表现在功用不健全、知识、技术财力支持匮乏、成功典型比较少，没能产生健全、知识、技术财力支持匮乏、成功典型比较少，没能产生足够的影响力来引领别的组织仿效、政府不愿或不予认同等足够的影响力来引领别的组织仿效、政府不愿或不予认同等等等。77优选内容明晰乡镇

51、政府职能，构建服务型乡镇政府明晰乡镇政府职能，构建服务型乡镇政府o 乡镇体制改革乡镇体制改革n 乡镇政府的去留问题乡镇政府的去留问题o 随着农业税的取消，对于乡镇政权建设的大讨论一直没有停随着农业税的取消，对于乡镇政权建设的大讨论一直没有停止过，有人主张撤销乡镇，改乡镇为县政府的派出机构，实止过，有人主张撤销乡镇，改乡镇为县政府的派出机构，实行（完全的）乡镇自治；有人主张强化乡镇政权；也有人主行（完全的）乡镇自治；有人主张强化乡镇政权；也有人主张实现有限的张实现有限的“乡镇自治乡镇自治”等等。等等。n 完善县乡管理体制改革完善县乡管理体制改革o 一方面是对行政管理体制存在的组织结构性弊端进行改

52、革，一方面是对行政管理体制存在的组织结构性弊端进行改革，从而优化行政组织结构体系；另一方面是对行政管理体制存从而优化行政组织结构体系；另一方面是对行政管理体制存在的障碍性机制进行完善，形成运作高效的运行机制。在的障碍性机制进行完善，形成运作高效的运行机制。78优选内容o 转变乡镇政府职能转变乡镇政府职能n 社会管理职能社会管理职能n 公共服务职能公共服务职能n 经济发展职能经济发展职能n 基层建设职能基层建设职能n 政治统治职能政治统治职能79优选内容调整财政支农结构，推进农村公共服务体系建设调整财政支农结构，推进农村公共服务体系建设o公共服务作为政府存在的基础，其有效供给对实现我国社会快速、

53、公共服务作为政府存在的基础，其有效供给对实现我国社会快速、健康、可持续发展具有重要意义。在我国传统公共服务体制中，健康、可持续发展具有重要意义。在我国传统公共服务体制中，政府角色错位或缺位，使公共服务供给效率低下，无法满足公众政府角色错位或缺位，使公共服务供给效率低下，无法满足公众的需求。农村公共服务短缺，不仅是抑制农民生产生活条件和农的需求。农村公共服务短缺，不仅是抑制农民生产生活条件和农民素质改善的重要原因，而且是民素质改善的重要原因，而且是“三农三农”问题形成的重要原因。问题形成的重要原因。o改革开放以来，中国城市的基础设施建设、文化、教育、卫生等改革开放以来，中国城市的基础设施建设、文

54、化、教育、卫生等事业已经取得了很大成就；城市新的社会保障制度的框架已经形事业已经取得了很大成就；城市新的社会保障制度的框架已经形成，社会保障的覆盖面正在逐步扩大。但是农村社会发展方面却成，社会保障的覆盖面正在逐步扩大。但是农村社会发展方面却严重滞后，城乡社会发展的差距越来越大。必须加大政府对农村严重滞后，城乡社会发展的差距越来越大。必须加大政府对农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等方面的投资，鼓基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等方面的投资，鼓励、支持农村社会事业的发展，逐步缩小城乡社会发展方面的差励、支持农村社会事业的发展，逐步缩小城乡社会发展方面的差距。距。80优选内容加强

55、农村基层干部队伍建设加强农村基层干部队伍建设o 重视选拔。要坚持重视选拔。要坚持“政治素质好，综合素质高政治素质好，综合素质高”的的标准，打破旧有的思想观念，扩大选人视野。标准，打破旧有的思想观念，扩大选人视野。o 强化培训。要制定培训计划，组织各项培训，提高强化培训。要制定培训计划，组织各项培训，提高农村干部的综合素质。农村干部的综合素质。o 健全机制。实行村级后备干部管理制度，建立后备健全机制。实行村级后备干部管理制度，建立后备干部培养联系人等相关制度。干部培养联系人等相关制度。81优选内容bye82优选内容第11章 政府的功能与运作o 政府职能：政府应该做什么o 政府能力：政府能做什么o

56、 公共政策：政府选择做什么o 公共预算：政府如何花钱o 公共行政：政府如何管理83优选内容11.1 政府职能：政府应该做什么o 政府角色的定位n 福利国家n 混合政治经济国家n 全能主义国家84优选内容o 政府职能n 政府对经济不干预时期n 政府对经济进行强干预时期n 政府对经济放弃或减少干预时期n 政府对经济进行适度干预时期85优选内容11.2 政府能力：政府能做什么o 政府能力的定义n 政府能力是指政治领导部门和政府行政机构拥有制定政策和执行政策的能力，特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。o 政府能力的内涵n 一国的政治制度和政治体制的内容是决定政府能力的根本。n 政府能力大小和强弱取决

57、于以下几个方面：政府的有效程度，政府的权威程度，政府的法治程度，政府的透明程度。86优选内容o 政府能力的特点n 政府能力有层次性n 政府能力有严格的政治性n 不同的环境系统对政府的行政能力要求不同87优选内容11.3 公共政策：政府选择什么o 公共政策的定义n 政策的制定本身是一个动态和发展的过程，也是行政机构、立法机构、社会团体和公众就某些利益进行博弈的过程，这个过程贯串着从政策议程创设到政策执行和政策评估整个环节。88优选内容o 公共政策的特点n 公共性n 权威性n 复杂性89优选内容o 公共政策的功能n 替代功能n 控制功能n 规范制约功能n 价值导向功能n 推动功能90优选内容11.

58、4 公共预算：政府如何花钱o 公共预算是什么n 公共预算是指社会各利益相关者在公共资金使用、公共资金分配机制和预算决算监督等方面充分地表达自己意见的过程，是一切政府活动的基础条件和资金保障，是政府活动的重要组成部分，也是全社会的政治博弈过程。91优选内容o 公共预算的政治性n 西方公共预算是一项政治契约，是以选票作为回报的对某一政策或方案的承诺。n 公共预算反映公民对于不同形式和不同水平的税收偏好，也反映了特定集团的纳税人转移税负的能力。n 公共预算涉及政治民主、社会福利及良好的公共治理。92优选内容o 下岗多年的老党员王师傅生活艰难，从不向组织伸手，最近听说中国又要向非洲提供200亿美元零息

59、贷款，老泪纵横，心想国家富有了，自己有救了，想着想着就来到街道办事处，问自己的低保办下来没有，街道主任深情地说：“这一批还没有你，国家有困难，老同志要多体谅政府的难处。”老王一下子晕过去了93优选内容o 公共预算的要素n 公共预算决策要素包括决策参与者、价值与目标、决策权力的配置和决策信息等等。o 决策主体有立法机构、政府部门、预算部门、利益团体、媒体和普通公众等多种力量。o 价值与目标包括价值要素与事实要素两部分。o 预算决策过程也是预算权力的分配与运用过程。o 决策过程实质上是对相关信息的手机、整理、分析和运用的过程。94优选内容o 公共预算的功能n 作为政府弥补市场缺陷的重要手段，公共预

60、算通过对预算收入的组织和预算支出的安排来约束政府行使。n 公共权力有着天然的扩张冲动，要对付公共权力的扩张，实现对政府规模的控制，从约束公共财政支出入手是一个有效办法。95优选内容o 公共预算案例：政府关门国会慌n 美国杰斐逊县破产n 美国斯托克顿市破产n 美国加州政府破产n 日本北海道小镇地方政府破产（夕张）96优选内容11.5 公共行政：政府如何管理o 公共行政的价值导向n 社会公平n 民主行政n 市场化和顾客导向n 责任意识97优选内容o 公共行政的特征n 公共行政对象：公共事务n 公共行政主体：多元参与n 公共行政目标：注重结果与顾客导向n 公共行政手段：契约主义与市场力量n 公共行政方式：紧缩与分权n 公共行政内容：关注外部环境和战略n 公共行政技术：信息化和人力资源98优选内容