ppp融资模式学习笔记

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1、目录内筒摘要31、PPP模式概念32、PPP模式目的及运作思路33、PPP模式特性44、PPP模式基本运作流程45、PPP模式的本质4PPP模式简介5一、PPP模式的基本含义5二、PPP模式的发展5三、PPP模式的分类8四、PPP模式的目的及运作思路10五、PPP模式的特性12六、PPP模式在公共基本设施建设管理中的优势13七、PPP模式运作成功的必要条件15八、PPP项目参与各方的职责19九、PPP项目基本运作流程21十、PPP模式面临的重要风险24十一、PPP与BOT模式分析：26PPP模式的五大核心问题31一、PPP模式在将来地方债扮演何种角色？31二、何谓PPP模式？33三、PPP模式

2、与BOT模式的区别？33五、PPP模式应当如何改善？38附录：国家体育场PPP项目案例39内筒摘要1、PPP模式概念PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，以特许经营权合同为基本而建立起来的一种长期合伙关系。PPP模式是一种非常宽泛的概念，它有广义和狭义之分。广义的PPP模式涉及项目融资中所有公营部门和私营部门之间的合伙模式。狭义的PPP定义是这样的：公营部门、政府和私营部门就整个项目的资产和所交付的最后产品或服务签订具有法律效力的合同，并在合同中商定各方的责任和商业风险。2、PPP模式目的及运作思路PPP模式

3、的目的有两种，一是低层次目的，指特定项目的短期目的；二是高层次目的，指引入私营部门参与基本设施建设的综合长期合伙的目的。政府、获利性公司和非获利性公司基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的互相合伙形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的成果。参与各方虽然没有达到自身抱负的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化。3、PPP模式特性项目为主体有限追索贷款合理分派投资风险资产负债表之外的融资灵活的信用构造4、PPP模式基本运作流程5、PPP模式的本质政府通过予以私营公司长期的特许经营权和收益权来换取公共产品加快建设及有效运营。PPP模式简介一、PPP模

4、式的基本含义PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴关系，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，以特许经营权合同为基本而建立起来的一种长期合伙关系。这种伙伴关系一般需要通过正式的合同来明确双方的权利和义务，以保证项目的顺利完毕。在这种关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。PPP模式的实质是政府通过予以私营公司长期的特许经营权和收益权，将市场中的竞争机制引入基本设施建设中，以期达到更有效地提供公共服务的目的。PPP代表的是一种完整的项目融资概念。政府并不是把所有项目的责任所有转移给私营公司，而是由参与合伙的各方共同

5、承当责任和融资风险。政府的公共部门与私人参与者以特许经营合同为基本进行合伙，与以往私人公司参与公共基本设施建设的方式不同，她们的合伙始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿项目的整个过程。二、PPP模式的发展为适应现代经济飞速发展，各国更加注重公共基本设施建设，但是仅靠政府财政资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基本设施建设中地位的下降，私营公司在公共基本设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在运用国际及国内民间资本进行公共基本设施建设中，BOT模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式， 但是这种模式也存在着几种方面的缺陷：公共部门和私人公司往往都需要通过一种长期的调查理解、谈判和磋

6、商过程，以致项目前期过长，使投标费用过高；投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步维艰；参与项目投资各方利益冲突大，对融资导致障碍；机制不灵活，减少私人公司引进先进技术和管理经验积极性；在特许期内，政府对项目失去控制权等等。为了弥补BOT模式的局限性，自20世纪90年代以来，英国便积极推动其向公众提供公共服务模式的改革，最早提出了PPP的概念。目前，英国被公认是最先进的PPP模式使用者，它不仅已经将PPP模式成功运用于公用事业、社区建设中，并且在医疗、监狱及地方政府部门事业的建设应用中也同样获得了进展和成效。英国对PPP模式的推广已经形成了较为规范的体系，有多家机构共同参与，涉及伦敦国际服

7、务局、国家审计办公室、公共委员会、地方项目监控组等。作为配套措施，英国政府还设立了电力供应管制办公室、自来水服务管制办公室、国家江河管理局等部门。同步，英国政府在电信、煤气、自来水、电力产业实行民营化期间所颁布的重要法规对各产业的重要政府管制问题作了有关规定，以避免垄断经营的产生。 根据英国的经验，英国75的政府管理者觉得PPP模式下的工程达到和超过预期的规定，并可以协助政府节省5%20%的费用，但是所提供的公共服务的质量却明显上升。根据英国的记录数据，80%的PPP项目在筹划时间内完毕，80%的PPP项目控制在预算之内，20%超过预算的是由于政府提出调节工程方案，而老式的政府采购项目只有30

8、%可以准时完毕，可以控制在预算范畴内的只有25%。可见，和老式的项目运作方式相比，PPP模式在节省时间和资金，提高项目质量方面具有相称大的优势。PPP模式虽然发展时间较短，但在国际上已经得到了广泛应用。智利在急需平衡基本设施投资和改善公用事业的背景下，于1994年引进了PPP模式。PPP模式的应用，使得政府可以获得充足资金投入到社会发展筹划中去，大大提高了基本设施现代化限度。公共事业的年平均投资规模由此前的3亿美元增长到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，一方面应用在公路网的建设上。至的期间，公路里程比本来增长一倍。除公路以外，正在实行的工程还涉及医院的建设和运营、修建铁路和都市地铁

9、。悉尼奥运会主体育场奥林匹克体育场，采用PPP模式建设，通过国际招标选择中标人负责体育场的设计、投融资和建设，同步政府予以资金上的支持。法国巴黎为1998年世界杯足球赛建设的法兰西体育场也采用了PPP模式，总投资为36600万欧元。国家投资为19100万欧元，其他通过招标由中标人负责筹集。至，北京市采用项目法人招标的方式，通过国际招标拟定8个奥运场馆及附属设施的业主，由业主负责项目的投融资、设计、建设和运营。社会投资已占到奥运场馆项目投资的一半以上。 因此，从本质上讲，奥运项目法人招标属于PPP模式。三、PPP模式的分类PPP模式是一种非常宽泛的概念，它有广义和狭义之分。广义的PPP模式涉及项

10、目融资中所有公营部门和私营部门之间的合伙模式。即无论在项目何种阶段，无论以何种形式，只要存在公营部门和私营部门的合伙，我们都可以说是广义的 PPP模式。广义的PPP有些类似于PFI（Private Finance Initiative，引进私人投资），但两者之间还是有区别。PFI重要波及私人资本的投资，而PPP不仅涉及私人资本的投资，那些非私人资本投资，由私营部门管理的模式，也可称为PPP。因此，PPP的范畴比PFI更广。广义PPP模式可以分为外包、特许经营和私有化三大类。图 广义PPP模式分类图(各个分类的具体含义见附录I)外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项

11、职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承当的风险相对较小。特许经营类项目需要私人参与部分或所有投资，并通过一定的合伙机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益状况，公共部门也许会向特许经营公司收取一定的特许经营费或予以一定补偿，这就需要公共部门协调好私营部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。因此政府有关部门的管理水平对于此类项目运作与否成功有很大关系通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充足发挥公共部门与私人部门各自的优势。项目的资产最后归公共部门保存，因此一般存在使用权和所有

12、权的移送过程，即合同结束后规定私营部门将项目的使用权或所有权移送给公共部门。私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的所有投资，在政府的监管下，通过向顾客收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具有有限追索的特性，因此私人部门在此类PPP项目中承当的风险最大。狭义的PPP模式则是众多项目融资模式中的一种，它与BOT等其她模式在操作上有很大的不同。国际上对狭义的PPP定义是这样的：公营部门、政府和私营部门就整个项目的资产和所交付的最后产品或服务签订具有法律效力的合同，并在合同中商定各方的责任和商业风险。由此可见，PPP模式中的公营和私营部门之间的合伙贯穿于项目的

13、全过程。双方始终共担责任并按不同方式受益：公营部门通过私营部门的投资建设和有效率的管理，使投资成本总额相对减少并使社会公众利益增长。私营部门则通过公营部门采购本项目的最后产品或服务保证其稳定的利益回报。四、PPP模式的目的及运作思路PPP模式的目的有两种，一是低层次目的，指特定项目的短期目的；二是高层次目的，指引入私营部门参与基本设施建设的综合长期合伙的目的。项目机构目的层次如下表所示。项目机构目的分解表层次目的机构之间机构内部公共部门私营部门低层次目的增长或提高基层设施水平获取项目的有效回报分派责任和收益高层次目的资金的有效运用增长市场份额和占有量有效服务设施的供应PPP模式的组织形式非常复

14、杂，既也许涉及私人营利性公司、私人非营利性组织，同步还也许涉及公共非营利性组织（如政府）。合伙各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人公司形成互相合伙的机制，才干使得合伙各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完毕项目的目的。PPP模式的机构层次就像金字塔同样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基本设施建设项目的有关政策的制定者。项目所在国政府对基本设施建设项目有一种完整的政策框架、目的和实行方略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指引和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指引方针进行解释和运用，形成具体的项目目的。金字塔的底部是

15、项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签订一种长期的合同或合同，协调本机构的目的、项目所在国政府的政策目的和项目所在国政府有关机构的具体目的之间的关系，尽量使参与各方在项目进行中达到预定的目的。这种模式的一种最明显的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的互相协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一种完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设立提出了一种新的模型。它是政府、获利性公司和非获利性公司基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的互相合伙形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的成果,其运作思路如

16、图1所示。参与各方虽然没有达到自身抱负的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基本设施建设的宗旨。图 PPP模式运作构造图五、PPP模式的特性PPP模式具有如下特性：1、项目为主体。PPP项目重要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度来安排融资，其贷款的数量、融资成本的高下以及融资构造的设计都是与项目的钞票流量和资产价值直接联系在一起，因此PPP项目的融资是以项目为主体的融资活动。2、有限追索贷款。老式融资模式实行的是根据借款人自身资信状况拟定的完全追索贷款，而PPP项目融资实行的是有限追索贷款，即贷款人可以在贷款的某个特定阶段对项目借款

17、人实行追索，或在一种规定范畴内对公私合伙双方进行追索，除此之外，项目浮现任何问题，贷款人均不能追索到项目借款人除该项目资产、钞票流量以及政府所承诺义务之外的任何形式的资产。3、合理分派投资风险。PPP模式可以尽早地拟定哪些基本设施项目可以进行项目融资，并且可以在项目的初始阶段就较合理地分派项目整个生命周期中的风险，并且风险将通过项目评估时的定价而变得清晰。4、资产负债表之外的融资。PPP项目的融资是一种资产负债表之外的融资。根据有限追索原则，项目投资人承当的是有限责任，因而通过对项目投资构造和融资构造的设计，可以协助投资者将贷款安排为一种非公司负债型融资，使融资成为一种不需进入项目投资者资产负

18、债表的贷款形式。5、灵活的信用构造。PPP项目具有灵活的信用构造，可以将贷款的信用支撑分派到与项目有关的各个方面，提高项目的债务承受能力，减少贷款人对投资者资信和其她资产的依赖限度。六、PPP模式在公共基本设施建设管理中的优势PPP是解决政府财政在公共基本设施建设管理上资金局限性的融资模式，其可以把民间私人资金和国外资本引入本地公共基本设施建设管理中去。其重要的优势体现下一下几种方面。1、提高项目运作与管理技术上的效率。在PPP融资模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，它必须与合伙公司进行协作，而这些参与公共事业项目的战略投资者是在市场机制中通过优胜劣汰下来的优胜者，它们在项目的前期就参与进来

19、，与公共部门共同探讨项目融资的可行性，缩短前期工作周期同步带来先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本，全面提高公司的综合实力，这样将会给公共事业项目的运作与管理带来勃勃生机。2、减轻政府财政承当，增长政府财政收入。公共基本设施建设需要投入大量的资金，所有要靠政府财政投入就长远来看是不现实的,无论是通过国债转贷、地方政府向银行贷款融资、还是国家向国际金融机构、外国政府或国际银团的借款等融资方式,虽然可以缓和投资短缺，但是这些所有的融资形式都是在单方面增长政府财政压力和承当，并且随着债务依存度的提高这种融资方式将会受到一定的限制。因此，在投资主体多元化的过程中，部分国有股本退出，政府将获

20、得巨额财政收入；而在多元化之后，公司经营效益提高、增长税收和余下的国有股本的回报亦将有助于各级财政收入。3、PPP模式可以在一定限度上保证民营资本“有利可图”，从而提高民营资本投资公共基本设施建设管理的积极性。私营部门的投资目的是谋求既可以还贷又有投资回报的项目，无利可图的基本设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采用PPP模式，政府可以予以私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、予以民营公司沿线土地优先开发权等，因而保证民营资本享有合理的投资回报率。 4、有助于减少风险，建立相应的监管体制。从私营公司的投资风险角度来看，由于合伙各方共同对项目运营的整个周期负责，参与各方重新整

21、合，构成战略联盟，在合伙关系中双方共同分担风险和责任，形成互利的长期目的，更好地为社会和公众提供服务。同步我们还清晰地懂得投资主体多元化正是现代监管制度的基本，因此当多元化实现后，将有助于建立独立、公正、可行和高效的监管体制。七、PPP模式运作成功的必要条件从国外近年来的经验看，PPP模式在基本设施领域中的应用必须具有一定的外部条件和内部条件。1、外部条件PPP模式应用的外部条件重要涉及：清晰、完善的政策法规制度，增值的条件，完善的资我市场和健全的信用担保体系，完善、成熟的市场竞争环境。（1）清晰、完善的政策法规制度。PPP模式的最大特点是可以使作为项目参与方的民间资本在项目前期就参与进来，与

22、政府部门共同商讨项目建设全过程，因此，建立一套清晰、完善的政策、法规制度，是民间资本以PPP模式进入基本设施的必备条件。基本设施项目建设一般具有资金需求量大、回收周期长的特点，民间资本投资在此，意味着资金需要在该项目上通过较长时间的沉淀。考虑到投资在短期内是无法看到收益回报的，故民间资本对项目所在的政策法律环境一定会极其关注，如与否有适合PPP项目的有关优惠政策及法律制度，致府会不会朝令夕改、半途毁约，这些政策、法律制度的稳定性、时效性如何等等。来自成员国初期的某些案例表白，如果没有良好的立法和政策规制环境，一般会导致风险和成本的增长而影响种PPP顶目的有效运作。因此，为了吸引民间资本的投资，

23、政府应当采用多种强有力的政策措施，营造良好的外部环境，开放投资领域，实行财政补贴政策、税收优惠政策、信贷优惠政策等，健全社会化服务体系，转变政府职能，建立清晰、完善的法律制度，在法律上对政府部门与民间资本在PFP项目各阶段中需要承当的责任、义务、风险以及可以享有的权利进行明确的界定。同步，政府在制定有关法规、政策时一定要全面充足、科学谨慎，一旦法规政策实行后来，就要保持其稳定性和延续性，以此保护公私双方的合法权益，打消民间资本投资的后顾之忧，增长民间资本以PPP模式投资基本设施建设的信心。（2）PPP模式在基本设施项目中的运用要有“增值”的条件。PPP模式是建立在政府部灼和民间资本之间合伙和交

24、流基本上的“共赢”,，民间资本是以追求利润最大化为目的的，因此运用PPP模式的基本设施项目必须要有增值的条件，否则民间资本是不乐意进入基本设施领域的。因此在基本设施项目中应用PPP项目一方面必须要其有可操作性，要有量化的经济指标可比较，即基本设施服务的产出可以被简朴地定量和度价，以此来衡量公私双方合伙所产生的绩效。另一方面，PPP模式在基本设施项目中的运用要有“增值”。选择PPP项目时要考虑到在整个项目全寿命周期内，可以将项目的成本和收益折合成净现值后与老式的由政府部门来提供的净现值进行比较，看PPP项目的运用与否有增值，如果不能证明实行PPP模式能产生较高的资金价值，那么就仍采用老式的方式。

25、欧洲委员会成员国己经采用正式的评估工具来判断运用PPP模式与否比老式的政府采购方式更节省成本和能产生更高的收益。（3）完善的资我市场和健全的信用担保体系。在老式融资模式下，由于投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步艰难。同样，在PPP模式下虽然投资方和贷款人风险是减少了，但完善的资我市场和健全的信用担保体系，仍是民间资本进入基本设施项目的有利的资金保障。由于PPP项目一般投资巨大且有着较长的建设期和投资回收期，而民间资本个体的经济实力普遍不强，仅仅依托民间资本的资信来安排融资是远远不够的，此时完善的资我市场、配套的银行服务体系支撑和健全的信用担保体系对PPP项目的融资至关重要。在发达国家

26、和多数发展中国家，近年来为发展中、小公司服务的金融服务体系不新得到加强。（4）完善、成熟的市场竞争环境。始终以来，政府在基本设施建设中处在自然垄断地位，缺少竞争对象，存在着挥霍严重、效率低下、风险巨大等诸多弊病。因此要变化这种现象，政府在引进民间资本的同步，必须引进竞争机制，哺育产权明晰、具有自我约束机制的市场竞争主体，塑造适度竞争的市场绘构，这也是运作PPP项目必不可少的条件。2、内部条件民间资本在以PPP模式进入基本设施领域中的应用除了必须具有一定的外部条件外，内部条件的具有也是必不可少的。（1）有效的组织管理机构。 PPP融资模式的另一特点是政府部门和民间资本共同参与建设和运营，形成有效

27、的组织管理机构，这对于PPP项琪的运作是非常核心的。PPP模式与老式融资模式的组织机构是不同的，在老式的指挥部形式的组织管理机构中政府处在组织中的最高层，而民间资本处在组织中的底部，因此在这种组织机构中政府和民间资本之间所处的地位是不平等的，民间资本在项自前期的立项、可行性研究等过程是基本没有参与的资格，从而会削弱民间资本参与基本设施建设的积极性，而PPP模式的组织机构却具有这一优势。因此，在基本设施项目中采用PPP模式，公私之问可以形成良好的伙伴合伙关系，能充足发挥项目各参与方的作用，易于彼此之间协调，并能实现项日参与各方之间互利的长期目的。（2）复合型的专业人才PPP项目的融资作为金融市场

28、上浮现的一种新型的公私合伙方式，在项目建设的资金筹措、合同谈判、项目建设、项目运营、风险分担、收益分派等方面都与其她融资方式不同，有着一套独特的运营规则和措施，需要既懂法律、技术又懂金融和财务的复合型的专业人才来具体操作，而政府部门在制定和管理PPP的有关法规、政策时更需要熟悉规范化、原则化的PPP项目运作程序，掌握PPP项目的风险分派模式并可以对项目的运作提供技术指引和有关政策支持的专业人才。因此，复合型的专业人才是PPP项日应用不可或缺的内部条件。（4）合理的风险分派。在以往的BOT等融资模式中民间资本承当着较大的风险，而政府可以避免大量的项目风险；在基本设施项目融资中同样会遇到因多种因素

29、导致的如融资成本变动、融资财务变动、融资信用丧失而导致的债务归还等不拟定性的风险，这些风险会极大地影响项目的顺利实行，并对公私双方导致损失，但运用PFP融资方式就可以使得公私双方在初期论证阶段就采用了有效的风险方案，把项目融资、建设、运营等各阶段的风险进行合理分派，实现政府与民间资本利益共享、风险共担，即把风险分派给最有能力的参与方承当。这就是PPP模式可以成功应用于基本设施项目的一种核心的内部条件。八、PPP项目参与各方的职责1、政府政府(或政府指定的机构)一般是PPP项目的重要发起人，她在法律上既不拥有项目，也不经营项目，而是通过予以某些特许经营权或予以某些政策扶持措施作为项目建设、开发、

30、融资安排的支持，以吸引大量的民间资本并增进项目成功。2、民间资本民间资本也是PPP项目的发起人之一，和代表政府的股权投资机构合伙成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本。一般，政府通过公开招标的方式选择合适的民间资本。3、PPP项目公司PPP项目公司是PPP项目的具体实行者，由政府和民间资本联合构成，负责项目从融资、设计、建设，运营到项目最后的移送等全过程的运作。项目公司的权益资本重要由民间资本构成，政府的股权投资机构也可以入股，但所占股份一般较小。4、金融机构由于基本设施项目投资规模巨大，在PPP项目的资金中，来自民间资本和政府的直接投资所占的比例一般较小，大部分的资金来自于金融机构

31、，且贷款期限较长。因此金融机构为PPP项目的顺利实行提供了资金支持和信用担保。向PPP模式提供贷款的金融机构重要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构等。5、工程承包商承包商是项目建设过程的主角，一般由项目公司通过公开招投标拟定。承包商必须有较强的建设队伍和先进的技术，按照合同规定的期限保质保量地完毕建设任务。6、运营商运营商负责项目建成后的运营管理，因此必须具有丰富的运营、维护管理经验和管理水平。在项目运营过程中，项目公司每年都应对项目的运营成本进行预算，列出成本筹划，对于成本超支或效益提高，有相应的奖罚措施。7、其她参与方其她参与方还涉及征询机构、供应商等有关机构。由于PPP项目的参与方较

32、多、建设运营时间较长、风险较大，因此PPP项目公司需要聘任征询机构来为项目提供政策征询、协助对项目进行可行性分析、协助拟定融资方案和风险分派方案等。九、PPP项目基本运作流程PPP模式中参与的各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的成果，她的基本运作流程如下图所示。PPP模式基本运作流程图从图中，我们可以看出，PPP项目的基本运作流程涉及选择项目合伙公司、确立项目、成立项目公司、招投标选择民间资本及项目融资、项目建设、项目运营、项目移送等阶段。1、拟定项目和选择民间资本政府部门根据基本设施建设的需求，以特许权合同为基本选择民间资本，进行伙伴式合伙。（1）项目立项PPP项目的选择一般是政府根据中

33、、长期的社会、经济发展筹划和满足社会对基本设施的需求等提出的建议，在这一阶段，对项目的可行性研究不仅涉及对项目进行市场、技术、经济等方面的评价，还涉及对民间资本的吸引力、民间资本的实力以及风险承受能力等进行综合评估。在确承认行后，政府组织招标选择民间资本。与政府部门一起共同参与基本设施项目的选择、确认、技术设计及可行性分析等项目前期工作，充足发挥民间资本的优势，双方共同拟定风险的分派方案。（2）选择民间资本选择民间资本是PPP项目运作的重要内容，一般通过公开招标来拟定。在招原则备阶段，政府要制作招标文献，向社会发布项目信息.邀请故意向和实力雄厚的民间资本参与投标；投标阶段，投标人按照招标文献的

34、规定，编制投标文献，在投标文献中要具体阐明招标文献规定提供的资料，如：投标函、项目的可行性研究报告、项目产品的价格或费用、投资回报、风险分析等；在评标、定标阶段，政府部门按照招标文献的规定组织评标委员会对提交的投标书进行评估，从中择优选择条件较好的民间资本。（3）成立项目公司初选结束后，政府从条件最佳的第一中标人开始进行谈判，谈判的内容一般涉及项目开发的时间，质量、提供服务的水平、风险分担、政府提供的增援以及其她与项目有关的权质问题，如果双方就谈判内容达到一致意见，则签订特许权合同，谈判结束，政府向社会发布中标成果，如果双方未能达到一致意见，则谈判失败，政府也许会转向第二中标候选人并与之谈判，

35、以此类推。特许权合同签订并得到政府批准后，由民间资本申请成立项目公司，在这个阶段，但凡直接或间接波及该项目的参与者之间的权利与义务关系，都必须以合同或合同的方式得到最后的确认与固定。3、项目建设在完毕项目的初步融资并与所有各方签订有关合同后，项目公司可以由自己承当项目的建设也可以招投标的方式选择建设承包商，并进行下一步的项目融资工作。建设承包商进行实际的项目施工，在这个过程中，政府随时对项目开发状况进行监督，浮现不符合合同的状况及时与项目公司沟通，拟定责任主体，工程竣工通过验收后，建设阶段结束，项目进入运营阶段。4、项目运营项目建成进入运营阶段后，项目公司可以自行运营或交由专门的运营商进行运营

36、管理，并按照合同规定对项目的设施进行维护，在此期间，贷款人、投资者、政府均有权对项目进行监督。运营期间，项目公司还将收回投资和合适的利润，以归还贷款，支付运营费用、政府税收及股东分红等。5、项目移送特许期结束后，项目将移送给政府或政府指定的机构。移送可以是免费的，也可以是有偿的，这取决于双方签订的特许权合同。十、PPP模式面临的重要风险PPP项目的重要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险。1、政策风险。政策风险即在项目实行过程中由于政府政策的变化而影响项目的赚钱能力。为使政策风险最小化，就规定法律法规环境以及特许权合同的鉴定与执行过程应当是透明、公开、公正的，不应当浮现官僚主

37、义现象，人为的干扰应是至少的，否则，合伙各方均会受到损失。PPP项目失败因素重要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明 ，政府政策的不持续性 ，变化过于频繁，政策风险使私营合伙方难以预料与防备。因此当政策缺少一定稳定性时，私人投资方必然规定更高的投资回报率作为承当更高政策风险的一种补偿 。有鉴于此 ，有些地方政府出台了有关法规 ，为基本设施特许权经营的规范操作提供了一定的法律法规保障。为 PPP的进一步广泛与成功应用提供了政策支持，也在一定限度上化解了私营合伙方的政策风险 。2、汇率风险。汇率风险是指在本地获取的钞票收入不能按预期 的汇率兑换成外汇。其因素也许是由于货币贬值，也也许是由于政府将

38、汇率人为地定在一种很不合理的官方水平上。这毫无疑问会减少收入的价值，减少项目的投资回报。私营合伙方在融资建设经营基本设施时总是选择融资成本最低的融资渠道，不考虑其是何种外汇或是本币，因此为了可以抵御外汇风险，私营合伙方必然规定更高的投资回报率。政府可以通过承诺固定的外汇汇率或保证一定的外汇储藏以及保证坚挺货币 (如美元)的可兑换性与易得性承当部分汇率风险，这样私营合伙方的汇率风险将大为减少，在其他条件(赚钱预期等)相似的情形下 ，项目对民营部门的吸引力增强。3、技术分析。技术风险直接与项目实际建设与运营相联系，技术风险应由私营合伙方承当。以BOT为例，私营合伙方在基本设施建成后需运营与维护一定

39、期期，因此私营合伙方最为关注运营成本的减少，运营成本的提高将减少私营合伙方的投资回报，这将促使私营合伙方高质量完毕基本设施的建设，以减少后来的运营成本。4、财务风险。财务风险大小与债务偿付能力直接有关。财务风险是指基本设施经营的钞票收入局限性以支付债务和利息，从而也许导致债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产，导致PPP模式应用的失败。现代公司理财能通过设计合理的资本构造等措施、手段最大限度地减少财务风险。私营合伙方也许独自承当此类风险，如果债务由公共部门或融资担保机构提供了担保，则公共部门和融资担保机构也可分担部分财务风险。5、运营风险。营运风险重要来自于项目财务效益的不拟定性 。在 PPP运

40、用过程中应当保证私营合伙方可以获得合理的利润回报 ，因此规定服务的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程中，由于基本设施项目的经营状况或服务提供过程中受多种因素的影响，项 目赚钱能力往往达不到私营合伙方的预期水平而导致较大的营运风险。私营合伙方可以通过基本设施运营或服务提供过程中创新等手段提高效率增长营运收入或减少营运成本减少营运风险，因此理应是营运风险的重要承当者。私营合伙方可以通过某些合理的措施将 PPP运用过程中的营运风险控制在一定的范畴内或转嫁。十一、PPP与BOT模式分析：一）共同点1、这两种融资模式的当事人都涉及融资人、出资人、担保人。2、两种模式都是通过签订特许权合同使公共部门与

41、私人公司发生契约关系的。 3、两种模式都以项目运营的赚钱归还债务并获得投资回报，一般都以项目自身的资产作担保抵押二）区别1、组织机构设立不同以BOT模式参与项目的公共部门和私人公司之间是以级别关系发生互相作用的。在组织机构中没有一种互相协调的机制，不同角色的参与各方均有各自的利益目的自身利益最大化PPP模式是一种完整的项目融资概念，它是政府、获利性公司和非获利性公司基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的互相合伙形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的成果。2、运营程序不同：BOT模式运营程序涉及：确立项目阶段-招投标-成立项目公司-项目融资-项目建设-项目运营管理-项目移送

42、PPP模式运营程序涉及：选择项目合伙公司-确立项目-成立项目公司-招投标和项目融资-项目建设-项目运营管理-项目移送 长处缺陷BOT1.项目融资的所有责任都转嫁给私人公司，减少了政府主权借债和还本付息的责任；2.政府可以避免大量的项目风险；3.组织机构简朴，政府部门和私人公司协调容易；4.项目回报率明确，严格按照中标价实行，政府和私人公司之间利益纠纷少；5.拓宽资金来源，减少政府财政承当；1.公共部门和私人公司往往都需要通过一种长期的调查理解、谈判和磋商过程，以致项目前期过长，使投标费用过高；2.投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步维艰；3.参与项目各方存在某些利益冲突，对融资导致障碍

43、；PPP1.可增进政府管理改革，政府可实现融资风险的转移；2.政府与私企权利共享，变化了老式政企关系；3.使私企在项目前期即可参与，有助于充足运用私企先进技术和管理经验；4.政府和私企共同参与项目建设运营，可达到互利合伙目的；5.故意向私企可尽早与政府接触，减少投标费用招标时间；1.对于政府而言，拟定合伙公司有一定难度，并且在合伙中要负有一定责任，增长了政府风险承当；2.组织形式比较复杂，增长了管理上协调的难度，对参与方的管理水平有一定规定；3.如何设定项目的回报率也许成为一种颇有争议的问题PPP多种分类模式及其具体含义模式名英文含义中文含义简要阐明合同期限DBDesign-Build设计-建

44、造私人部门按照公共部门规定的性能指标，以事先约好的固定价格设计并建造基本设施，并承当工程延期和费用超支的风险不拟定DBMMDesign-Build-Major-Maintenance设计-建造-重要维护公共部门承当DB模式中提供的基本设施的经营责任，但重要的维修功能交给私人部门不拟定O&MOperation& maintenance运营和维护私人部门与公共部门签订合同，代为经营和维护公共部门拥有的基本设施，政府向私人部门支付一定的费用58年DBODesign-Build-Operat（Super Turkey） 设计-建造-经营（交钥匙）私人部门除承当DB和DBMM中的所有职能外，还负责经营该

45、基本设施，但整个过程中资产的所有权仍由公共部门保存不拟定LUOTLease-UpgradeOperate-Transfer租赁-更新-经营-转让私人部门租赁已有的公共基本设施，通过一定限度的更新、扩建后经营该设施，租赁期结束后移送给公共部门8PUOTPurchase-UpgradeOperate-Transfer购买-更新-经营-转让私人部门购买己有的公共基本设施，通过一定限度的更新、扩建后经营。在经营期间私人部门拥有该设施的所有权，合同结束后移送给公共部门8BLOTDesign-LeaseOperate-Transfer建造-租赁-经营-转让私人部门与公共部门签订长期租赁合同，由私人部门在公

46、共土地上投资、建设基本设施，并在租赁期内经营该设施，通过向顾客收费而收回投资实现利润。合同结束后将该设施移送给公共部门2530年BOOTBuild-OwnOperate-Transfer建造-拥有-经营-转让私人部门在获得公共部门授予的特许权后，投资、建设荃础设施，并通过向顾客收费而收回投资实现利润.在特许期内私人部门具有该设施的所有权，特许期结束后移送还给公共部门2530年DBTODesign-BuildTransfer-Operate设计-建造-转让-经营私人部门先垫资建设基本设施，竣工后以商定好的价格移送给公共部门。公共部门再将该设施以一定的费用回租给私人部门，由私人部门经营该设设施.私

47、人部门这样做的目的是为了避免由于拥有资产的所有权而带来的多种责任或其她复杂问题2025年DBFODesign-BuildFinance-Operate设计-建造-投资-经营DBFD是英国PFI架构中最重要的模式，在该模式中，私人部门投资建设公共设施，一般也具有该设施的所有权。公共部门根据合同商定，向私人部门支付一定费用使用该设施，同步提供与该设施有关的核心服务，而私人部门只提供该设施的辅助性服务2025年PUOPurchase-UpgradeOperate购买-更新-经营私人部门购买既有基本设施，通过更新扩建后经营该设施，并永久拥有该设施的产权。在与公共部门签订的购买合同中注明公益性的约束条款

48、，受政府管理和监怪永久BOOBuild-OwnOperate建设-拥有-经营私人部门投资、建设并永久拥有和经营某基本设施，与公共部门签订的原始合同中注明保证公益性的约束条款，受政府管理和监督永久PPP模式的五大核心问题一、PPP模式在将来地方债扮演何种角色？43号文提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐渐剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合伙模式。10月28日，财政部印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别措施，最大亮点就是要大力推广PPP模式，通过PPP模式将政府债务转为公司债务。在融资政策的基本上，财政部拟采用公司制PE形式设立中央财政PPP融资支持资金

49、，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。根据国务院研究发展中心的测算，到，与城乡化有关的融资需求约为42万亿元。根据43号文和地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别措施的规定推演，将来地方政府性债务重要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，应对将来几十年城乡化的资金缺口，PPP模式被委以了重任。从43号文规定来看，对于新增政府债务，推广使用政府与社会资本合伙模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与都市基本设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。对于存量政府债务，在建工程的确没有其她建设资金来源的，应重要通过政府与社会资本合伙模式和地方政府债券解决后续融资。PPP模式具有较大

50、的发展潜力。一方面，中国PPP项目的合计总投资为1278亿美元，和同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，新增的PPP投资额仅为7亿美元，而城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主导的融资模式，其发展空间巨大。二、何谓PPP模式？PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人公司-合伙”的模式）指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，是20世纪90年代后浮现的一种新的融资模式。PPP模式的一种典型构造是公共部门与中标单位构成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府

51、通过予以私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基本设施建设，以解决政府的财政困境。三、PPP模式与BOT模式的区别？从广义上来说，PPP指的是公司参与提供老式上由政府独自提供的公共产品或服务的模式。从世界银行对PPP的分类来看，重要涉及外包类、特许经营类和私有化类。因此，BOT本质上也可视为是PPP的一种。BOT即建设经营转让，是指政府授予私营公司一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营某公用基本设施，在规定的特许期限内，私人公司可以向基本设施使用者收取费用，由此来获取投资回报。待特许期满，私人公司将该设施免费或有偿转交给政府。但从合伙关系而言，BOT中政府与公司更多是垂直关系，即政府授权私

52、企独立建造和经营设施，而不是与政府合伙，PPP通过共同出资特殊目的公司更强调政府与私企利益共享和风险分担。PPP的长处在于政府可以分担投资风险，可以减少融资难度，双方合伙也可以协调不同利益主体的不同目的，形成社会利益最大化，但缺陷在于增长了政府潜在的债务承当。BOT长处在于政府最大也许的避免了项目的投资损失，缺陷是投资风险大，私营资本也许望而却步，且不同利益主体的利益不同，单方面利益最大化的纳什均衡并非全社会最优。四、PPP模式有哪些长处和缺陷？PPP模式核心在于引入私人部门承当公共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债务的治理。PPP模

53、式能缓和政府增量债务。私人部门承当项目融资大部分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至私人部门。PPP模式可以消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，其比融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承当新建项目部分融资工作，杠杆增长，但因项目运营更有效率地运营所获得的正的净收益有助于消化存量债务。PPP分散了部分风险。PPP在项目初期已实现风险分派，政府承当部分风险，减少了私人承当的风险，减少了项目融资难度，有助于项目融资成功。当项目发生亏损时，政府与私人部门共同承当损失。事实上，从上世纪80年代开始，民间资本就已经开始参与了高速公路、电厂等基本设施的建设，缓和了

54、基本设施建设资金短缺的困境。但由于PPP在实践过程中有许多局限性，阻碍了PPP模式的推广。亓霞、柯永建和王守清在中国软科学上刊登的基于案例的中国PPP项目的重要风险因素分析系统性总结了导致PPP项目失败的几种因素。1、法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终结。国内缺少有关法律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水解决厂采用BOT模式融资建设，在合同签订后颁布了国务院办公厅有关妥善解决既有保证外方投资固定回收项目有关问题的告知，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。2、审批、

55、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风等因素，导致PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调节。在青岛威立雅污水解决项目中，政府对市场价格的理解和PPP模式的结识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签订。3、政治影响因素大。PPP项目一般与群众生活有关，关系到公众利益。在项目运营过程中，也许会因多种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表达反对涨价。4、政府信用风险高。地方政府为加快本地基本设施建设，有时会与合伙方签订某些脱离实际的合同以吸引民间资本投

56、资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合伙方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合伙方签订的合伙经营廉江中法供水有限公司合同中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。5、配套设施不完善。某些PPP项目，一般需要相应的配套基本设施才干运营，如污水解决厂需要配套的管线才干生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。6、项目收益无保障。某些PPP项目建成后，政府或其她投资人新建、改建其她项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州

57、湾大桥已准备动工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对某些PPP项目承诺特定因素导致的亏损进行补贴，但补贴额度与措施无具体规定。在这些缺陷当中，政府信用风险是最重要的风险。重要源于某些地方政府官员为了提高政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费原则，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最后又因公共机构缺少承受能力，产生信用风险。五、PPP模式应当如何改善？将来PPP债将在地方政府性债务模式扮演重要角色，如何趋利避害，以尽量发挥PPP模式的优势至关重要。PPP模式比较复杂，波及到多方利益，协调利益分派是实行PPP项目的核心。成功推广PPP模式，增进民间资本进入公共品

58、与服务领域，需要建立一种行之有效的保障机制。一方面，制定法律、法规保障私人部门利益。公共品与服务项目一般前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不拟定性大，私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。另一方面，完善风险分担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与公司经营活动直接有关，根据项目具体状况在政府和私人部门之间分派风险，建立合理公平的风险分担机制。最后，协调好参与方利益。在PPP项目中，政府重要任务是监管，对私人部门的利

59、润进行调节，代表公众利益的同步保证私人部门可以得到合理收益。在签订合同步，制定好收益分派规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合伙继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。附录：国家体育场PPP项目案例国家体育场工程总面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，项目总投资额313900万元。奥运会期间，国家体育场承当揭幕式、闭幕式、田径比赛和足球比赛等重要赛事，奥运会后可举办特殊重大赛事、各类常规赛事以及文艺表演和商业展示会等非竞赛项目。因用途多样，有非常好的赚钱预期，为采用PPP模式发明了条件。中信集团出

60、资65%，北京城建集团出资30%，美国金州公司出资5%，构成中国中信集团联合体。8月9日，中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委签订特许权合同、国家体育场合同合同，与北京国有资产经营管理有限公司签订合伙经营合同共同组建项目公司国家体育馆有限责任公司，负责国家体育馆的融资、建设工作。项目竣工后，北京中信联合体体育场运营有限公司在30年特许经营期内负责国家体育场赛会运营、维护工作，待运营期满将国家体育场移送给北京国有资产经营管理有限公司。北京市政府根据特许权合同的有关规定，提供了许多优惠政策和资金支持。项目用地土地一级开发费用仅为1040元/平方米，而相邻地段商业用地地价高达10000元/平方米，项目土地价格非常低廉。北京国有资产经营管理有限公司出资18.154亿元参与项目，且对该笔资金不规定回报。为以便体育场的建设和运营，北京市政府提供施工场地附近区域的必要配套基本设施，以及其她可为以便体育场建设和运营的协助。在奥运会测试赛和正式比赛期间，北京奥组委向北京中信联合体体育场运营有限公司支付场地费用，而专用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置所有费用，由北京市政府承当。在特许经营期内，限制北京市市区北部区域新建体育馆或扩建已有体育馆，如确有需要新建体育馆，北京市将与北京中信联合体体育场运营有限公司协商，并按特许权合同对其进行补偿。