电子政务建设中面临主要问题分析及解决对策

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1、电子政务建设中面临主要问题分析及解决对策作者：博峰脚下电子政务在狭义上是指政务工作电子化，即政府在公共管理和服务等工作中，全面应用现代 信息技术，特别是互联网技术、计算机技术进行管理，并提供各种公共服务；在广义上是指 包括各级行政机关系统的政务工作信息化，如国家权力机关、司法机关、政协及其他公共部 门的政务工作信息化以及各级党委党务工作的信息化。从管理的角度上讲，电子政务是政府 机构应用现代信息技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政务组织结 构和工作流程的优化重组，对传统政务进行持续不断地革新，以实现高效率的政府管理和服 务；从技术的角度上讲，电子政务是基于网络技术、数据库技

2、术、全文信息检索技术、GIS 技术、RS技术、GPS技术、数据仓库和数据挖掘技术、空间决策技术、数据通信技术、标 准化技术、信息安全技术和信息共享技术等的政务信息管理系统。总的来讲，电子政务是指政府机构运用现代网络通讯技术与计算机技术，将政府的管理和服 务职能通过精简、优化、整合、重组后在互联网上实现，以打破时间、空间以及条块分割的 制约，从而加强对政府业务运作的有效监管，提高政府的科学决策能力，并为公众提供高效、 优质、廉洁的一体化管理和服务。下面本文仅就电子政务的本质、电子政务建设中面临主要 问题及解决对策等相关问题，展开浅显论述，仅供参考，不到之处请批评指正。一、电子政务的本质哲学家洛克

3、曾在政府论中说到，人们联合成为国家和置身于政府之下，其重大和主要的 目的是利用国家权力来保护自己的财产。政府服务人民、保护公私财产、管理社会秩序，通 常是通过行使必要的国家权力来实现的，这种权力的行使过程所产生的行政事务就是政务， 政务产生于政府权力的运用。电子政务建设决不是对现有政府的电子化，而是基于现有政府 积极引入现代信息技术对政府进行地一次再造，这种再造一旦实现，电子政务系统就会成为 政府行使权力的暂新平台。这个平台融信息技术与政权使命为一体，从而使政府行政信息日 益透明、政府行政权力的数据资源结构趋近扁平、国家与民众的反腐监督更加有效、政府与 公众之间的互动更加便捷等。综合来讲，电子

4、政务就是政府利用信息技术来维护法律、稳定经济、管理社会、保护财产和 巩固权力的行政事务，我们也可以将电子政务的本质归于一点，即政府（或公共管理部门） 利用信息技术（特别是网络技术）进行行政。从一定意义上讲，电子政务的本质不是技术，而是 公共管理，是提高政务能力。下面，可以从以下五个方面认识和把握电子政务的本质：（一）电子政务的基础是电子政府当今社会处于网络时代，网络已经延伸到社会的每一个角落。网络时代政府管理也必然面临 着新的机遇和挑战。推进电子政务，推进政府部门的办公自动化、网络化、电子化和全面信 息共享早己是大势所趋。电子政府作为网上虚拟的政府是基于网络的、面向政府机构、社会 各界以及社会

5、公众的信息服务和信息处理系统，是一个充分利用信息技术，有效地实现行政、 服务及内部管理等功能，在政府、社会和公众之间建立有机服务系统的集合。其内涵是运用 信息技术打破行政机关的组织界限，建构一个电子化的虚拟机关，使人们可从不同的渠道取 用政府的信息和服务，而政府机关间及政府与社会各界之间通过各种电子化渠道进行相互沟 通，并依据人们的需求，提供各种不同的服务选择。从目前来看，电子政府有其明显的优势， 主要表现在：提高政府组织的反应能力；保证政府政策制定的质量；增强公民的参政议政能 力，实现民主政治；保证政府向公民提供更快、更便捷的服务；增强政务透明度；提高政府 工作效率等等。（二）电子政务是政府

6、的深刻变革电子政务本质上是一场革命，是对政府管理方式的一场深刻革命。它意味着政府信息的进一 步透明和公开化，也意味着政府要通过网络来管理其管辖的公共管理事务。发展电子政务涉 及到作为最重要公共管理即政府管理的体制和机制的改革创新，它与政府管理现代化方方面 面的问题都有关系，不仅与技术、经济问题有关系，还与社会、政治、文化等其他问题有关 系。世界上各个国家在推动电子政务时，都与政府职能的转变和政府的改革密切结合。在中 国，党的十六大报告已经明确指出，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政 务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政 管理体制。”因此

7、，推动中国电子政务，不只是用电子手段履行政府的现存功能，而是要进 一步深化行政管理体制改革，进行一次政府深入的本质性的变革。我们必须以改革的精神来 推动电子政务建设，力争取得比较扎实的成效。（三）电子政务是提高政府竞争力的有效途径目前，人们经常谈及竞争，大多是指企业之间的竞争，但事实上，这只是一种最简单的竞争 形式。在经济全球化的进程中，综合国力的竞争主要体现在经济竞争，而经济竞争的强弱取 决于政府竞争力的高低。国家之间的竞争主要表现在各国的中央政府之间，而各个地区之间 的竞争也主要表现在各个地方政府之间。处于网络时代的政府竞争力必然是基于网络的基础 之上的。发展电子政务是改造并提升政府竞争力

8、的有效手段。因为通过网络，能够提高政府 服务与监管水平，提高行政效率，促进政府信息和决策透明化。并且，随着电子政务建设的 深入，在政府监管能力和工作效率显著提升的同时，政府公共服务也将从品质上和提供模式 上得以较大创新。纵观世界各国电子政务的发展和建设，我们可以看到，虽然在电子政务建 设方面各国的侧重点有所不同，在许多方面都表现出惊人的相似。如：改革现有的行政程序， 建立政府与公民社会的互动；为公众提供更加快捷、方便的服务，从而达到优化投资环境， 促进经济发展的目的；运用信息技术，实现政府机关内部资源共享等。电子政务在这些方面 的发展对提高政府的竞争力和促进经济发展产生巨大的影响。（四）电子政

9、务的关键是跨越“数字鸿沟”电子政务的成功与否，涉及到两个方面，一是政府应用的程度，二是公众接受的程度。其中 公众接受的程度可能成为阻碍我国电子政务发展的最大挑战，因为公众接受程度的提高不仅 涉及信息技术基础设施的建设、更重要的是全社会知识发展水平的提高，其本质上就是“数 字鸿沟”的问题。“数字鸿沟”越来越突出地成为我国电子政务发展的重大瓶颈，它同区域信 息差距一样，逐渐为各级政府所重视。“数字鸿沟”包括国家与国家之间的“数字鸿沟”，以及 一个国家内部地区与地区之间的“数字鸿沟”。它的出现和加深正在严重阻碍着电子政务的发 展，其本质就是以互联网为代表的新兴信息技术在普及和应用方面的不平衡，它意味

10、着互联 网发展落后地区在新的“信息革命”中面临着“信息贫困”，故而缺乏参与经济发展和接受政府 服务的能力。中国作为发展中国家的一员，已经成为信息革命的“数字穷国”，不仅面临着与 信息化水平高的国家之的巨大差距，同时还面临着内部的巨大差距，并且这个内部差距还有 进一步拉大的趋势。地区之间和城乡之间的“数字鸿沟”，在未来几年内将会成为阻碍我国信 息化和电子政务发展的最大瓶颈。所以为了大力推进电子政务，关键是要跨越“数字鸿沟” 的问题。（五）正确把握电子政务与电子政府之间的关系电子政务与电子政府已经成为两个非常容易混淆的概念。实践证明，必须充分重视电子政务 与电子政府之间的差异：电子政府是一个实体概

11、念，主要是建立一个功能完善的网站，着重 点在政府网络化；而电子政务是一个程序概念，主要是通过电子手段完成行政目的，着重点 在政务。二、我国电子政务建设中面临的主要问题自二十世纪九十年代初，我国的电子政务就已起步，在经历展开和发展两个阶段后，初步探 索出中国特色信息化建设的路子。但与美、英、新加坡等国的电子政务发展相比，我国电子 政务的发展仍面临以下几个主要问题：（一）相关法律法规、标准化工作滞后。目前只是由行政机关对互联网管理出台了一些限制 性的行政法规，而对于如何促进电子交易、使用电子签名和电子支付还没有制定相关的法律， 在一定程度上也制约了电子政务的发展。从日益增长的社会需求来看，相关法律

12、、法规的不 健全对于电子政务的制约作用表现得越来越突出，立法的滞后严重限制了电子政务的发展。（二）建设、管理、运行体制不配套。电子政务良性发展，必须要搞好战略规划，明确电子 政务的使命是什么、发展战略是什么、关键要素是什么等等。我国目前对这样一系列战略级 要素还有待充分的研究与认识，在整体上缺乏可操作性的规划。虽然目前有些文件对电子政 务建设具有重要的战略指导意义，具有里程碑性质的纲领作用，但是由于缺乏指导具体设计 与实施工作的总体规划，各地各部门只能根据各自的理解进行探索和设计，从而难免出现认 识上的偏差，更难以形成有效的外部约束。此外，由于缺乏跨部门的统筹规划，目前电子政 务建设中出现了一

13、些特别值得关注的问题。最突出的表现是，重大项目均以单个部门牵头建 设，而且协调机制不畅，认为造成当前我国电子政务严重的“烟囱”现象，使得跨部门应用的 推进困难重重，导致我国信息化难以全面、协调、可持续发展。（三）电子政务监督考核体系几乎没有。电子政务只是政府为了方便办公和内部管理而进行 的改造，不是为了群众更好利用政府服务而进行的改革；电子政务建设过程中无绩效分析及 评估，巨大的投入没有带来合理的产出，造成有限社会资源的浪费，甚至引起贪污和腐败； 老百姓不能充分参与和使用，失去电子政务成功的基础；信息采集和处理以及信息资源的开 发和利用不当，使电子政务成为摆设，失去建设电子政务的意义等等。（四

14、）信息资源共建共享机制未建立。电子政务内网一般以党委、政府、人大、政协等领导 和政务部门为服务对象，不同部门之间协调难度大。目前，大部分地区电子政务内网只实现 了在网络层面上的互联，而在应用系统上的互通还很难实现，在跨部门信息共享上，仅在工 商与税务企业基础信息交换、进出口领域企业基础信息交换等方面进行试点尝试。尚有很多 跨部门的关键业务没有理顺信息流程，信息共享程度低，并且对信息资源的核心价值和重要 地位尚未认识清楚，“重开发，轻利用”、”条块分割”的管理体制和“信息孤岛”的现象普遍存 在。（五）不同地区、部门间的建设和应用发展不平衡。一些落后地区在建立电子政务的过程中 会遇到比其他地区更多

15、、更复杂的困难。首先是资金投入不足，建立电子政务需要大量的前 期投入，常常是捉襟见肘；其次是技术条件落后，由于教育水平和经济能力的限制，落后地 区的电脑普及率和上网率非常低，电子政务缺少社会利用的基础条件。从全国范围来看，还 有很多基层的政府机关根本就没有建网，更谈不上搞什么电子政务了，即使是那些建立了网 站的政府机关，其中有很大一部分不仅功能少、质量差，而且实用性、互动性不强，许多政 府部门还都徘徊在电子政务的第一阶段，只有少数部门和领域开始从第二阶段向第三阶段迈 进。（六）信息公开中的信息安全存在许多问题。一是信息安全意识淡薄。二是信息安全技术还 比较落后。信息安全问题很大程度上是信息技术

16、之间的较量，即信息所有者与“黑客”之间的 技术较量。信息所有者由于信息公开的需要和信息技术本身的缺陷而处于“守势”。信息技术 本身的缺陷在我国突出表现为电子政务信息网络的缺陷。以网页篡改和垃圾邮件为主的网络 安全事件正在大幅攀升，政府网站最易成为被攻击目标。据有关数字显示，政府网站最易成 为攻击者选定的目标，其安全防范有待加强。三是信息安全管理有待改进。电子政务信息安 全不仅是技术问题还是管理问题。管理上的漏洞（如机房随意进出，微机管理人员在开机状 态下擅离岗位等）会使信息处于未保护状态，从而为外部入侵提供了机会。四是信息安全法 制还不完善。改革开放以来，尽管相关法律法规不有很多，但与信息安全

17、的要求相比我国信 息安全立法还存在立法层次不高、法律规定之间不协调、出现“立法盲区”、立法理念和立法 技术相对滞后等诸多问题。（七）电子政务基础信息建设落后。由于当前电信领域的改革尚未到位，计算机、有线电视 和电信的”三网融合”迟迟实现不了，影响了我国电信基础设施的建设步伐。各地政府的计算 机、电信网络设施的建设普及率不高，无线互联网、数字电视和呼叫中心等数据通信设施基 本上还处于起步阶段，因此整体的物质和技术条件还远远不能适应建设电子政务的需要。（八）电子政务务实”和“实效”的服务作用不明显，普遍存在摆花架子”现象。政府网站作 为政务公开的窗口，是老百姓了解政府有关政策和动态信息的最快捷的方

18、式。然而，一些地 方政府门户网站建设重形式轻内容，在硬件配置上达到了超豪华水平，但在内容、功能服务 方面却相形见绌，”花架子”现象突出。有些政府门户网站上公开的信息量不充分，内容简单、 服务性差，无法在网上查询政务公开的内容和办事状态，更不能通过政府信箱等形式实现与 公众的沟通。“内容陈旧，文件过时。看过后悔，信则误事。现代工具，纯当摆设。”描述的 正是这一现状。三、面对现状，提出改善和健全的对策及建议（一）制定相应的法律、法规，保护网络信息安全。发展电子政务，立法要先行。电子政务 是利用现代信息技术，尤其是计算机网络技术建立起来的虚拟政府。电子政务信息公开制度 的建立与运行虽然会给政府信息资

19、源的利用以及公众的信息自由带来诸多方便和益处，但也 使政府信息安全问题日益突出。立法要从有利于信息技术发展、有利于电子政务开展的角度， 解决电子政务发展中亟待解决的问题，如电子签名、电子支付的合法性，制定电子政务信息 技术规范，并及时修改既往法律中与信息技术发展不相适应的部分。（二）健全领导机构，统一电子政务的发展规划。电子政务既要跨越整个电子信息技术产业， 协调各产业部门的发展与利益，同时也要平衡现有的各管理部门的利益关系，推动电子政务 的难点在利益的分割上。必须由国务院设立专门的电子政务领导机构，统一领导、组织中央 与地方政府的电子政务建设。（三）建立和完善服务型民主政府舆论导向。电子政务

20、为政府服务，为企业服务，最终还是 为老百姓服务。为此必须在政府工作中强调“顾客导向”、服务意识和民主精神，建立将所服 务的公众视为“顾客”的意识，在系统规划、模块构建、功能设计和服务提供上多考虑公众需 求，克服过多地重视政府内部和对社会监管这两方面的信息化而忽视对社会公共服务的倾 向。（四）建立建设环节的监督评价体系、应用平台的绩效考核系统和基于信息化的监督督察体 系。这是西方发达国家政府内部管理改革的主线，也是取得较大成效的改革领域。它推动了 以结果为基础的责任机制的探索，有效地走出了政府开支过大，财政危机严重的困境。当今 组织绩效已经成为政府管理的核心价值，电子政务导致的政府权力运行方式的

21、变革，就不能 不考虑利用信息技术来推进绩效考核，降低政府管理成本，提升管理能力。（五）确立“渐进式”发展策略。电子政务的内容是在简单到复杂的发展过程当中逐步建立和 完善起来的。我国在发展电子政务时应选择“渐进式”的发展战略，逐步推进我国电子政务由 低级阶段向高级阶段演化。（六）加强和通信企业的合作。在我国不管是经济发达地区还是经济欠发达地区，通信企业 的经济效益一直都是领先的。而且通信企业的发展不局限于某一个地区，具有全盘化、全国 化的特点。这就为政企信息化建设的对接提供了条件。通信企业可以帮助经济欠发达地区先 建立起平台，帮助政府实施政务信息化，待政府把经济建设搞好了，再偿还企业的投资。这

22、种做法对双方的发展都具有重大意义。（七）对部分地区实行一定的政策、资金倾斜。国家要从资金、政策上对中西部地区给与倾 斜，将一些地区相对成熟的产品推荐或免费给中西部地区的政府使用。同时也可形成先进地 区与中西部地区一帮一的对子，把成功经验和资金提供给中西部地区，使中西部地区的电子 政务建设少走弯路快速发展。总之，发展和健全电子政务工程是一项庞大的系统工程，在这一过程中，我们必须正确认识 和理解电子政务的本质和真正的社会地位，进一步认清当前存在和面临的突出问题，进而切 合实际地探索提高和完善的出路及对策，通过采取一系列配套方案和系统措施，使整个电子 政务系统发挥有效功能和经济社会效益，让各级各部门充分享受信息化和信息技术带来的好 处，扩大影响，在更大程度上推进电子政务应用，实现有效乃至高效的政务服务。希望本文通过对电子政务的浅显看法和初步探讨，对大家了解电子政务建设及发展起到有益 的借鉴作用。（个人观点，仅供参考）2009年2月25日