安徽省律师从事PPP项目合同法律审核指引

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1、安徽省律师从事PPP项目合同法律审核指引目 录第一章 总则第二章 风险分配原则第三章 引言、定义和解释第四章 项目范围与期限第五章 项目前提条件第六章 用地条款第七章 融资条款第八章 建设条款第九章 运营维护条款第十章 股权变更限制第十一章 付费条款第十二章 履约担保第十三章 政府承诺第十四章 保险第十五章 违约与提前终止第十六章 项目移交条款第十七章 争议解决条款第十八章 其他说明第一章 总则1.1PPP项目合同的概念PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同，一般包括合作范围、合作期限、项目用地、项目融资、项目建设、项目运营及维护、付费机制、项目移交、政府承诺与保证

2、、争议解决等条款。1.2PPP项目合同的地位与作用PPP项目各方主体之间以PPP项目合同股东协议贷款/融资合同建设工程施工合同产品/服务/原料采购合同运营服务合同等共同构成了PPP合同体系，其中的基础与核心是PPP项目合同。PPP项目合同在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施；是政府和社会资本的长期合作关系的框架，PPP项目合同条款设置是否合理，关系到PPP项目在长达数十年的生命周期中能否顺利运行。1.3 PPP项目合同与PPP合同体系的协调PPP合同体系的其他合同，如框架协议、项目公司

3、发起人协议或股东协议等，可能已经先于PPP项目合同签署，在审核时需要注意保持PPP项目合同与在先法律文件的一致性。PPP项目合同的社会资本方以及合同的主要权利义务，一般需要通过具有竞争性的法定采购程序确定，在审核PPP项目合同时，需要特别关注采购程序、采购文件和对应响应文件等在先法律文件，对合同效力、合同条款的影响。第二章 风险分配原则2.1风险分配原则PPP项目合同需要在政府方和社会资本方之间合理分配风险，在PPP项目合同各条款中应当注意以下风险分配的基本原则：（1） 承担风险的一方应当对该风险具有控制力；（2） 承担风险的一方有可能将该风险合理转移；（3） 承担风险的一方对于控制该风险由更

4、大的经济利益或动机；（4） 由该方承担风险最有效率；（5） 如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。 2.2常见风险分配安排 2.2.1通常由政府方承担的风险：（1） 土地获取的风险；（2） 项目审批的风险；（3） 政治不可抗力，包括非因签署政府方原因且不再其控制下的征收征用、法律变更等。 2.2.2 通常由项目公司承担的风险：（1）如期完成项目融资的风险；（2）项目设计、建造和运营维护中的风险，包括：建设工期风险（采用双时段合作期限时，工期风险由政府方承担）；原料供应的风险（政府方承诺最低供应量时，部分转移至政府方）；技术风险；营收风险（政府方承诺最低购买

5、量或采用可行性缺口补贴时，部分转移至政府方）；项目移交时不达标的风险；（3）项目保险。 2.2.3 通常由双方共同承担的风险：自然不可抗力。 第三章 引言、定义和解释引言、定义和解释部分是所有PPP项目合同均包含的内容，一般包含了合同签署时间、签署主体、签署背景，以及合同中涉及的关键词语的定义和条款的解释方法。该部分审核的重点是签署主体和签署背景。3.1签署背景审核3.1.1签署背景审核的意义PPP项目合同通常在引言部分简要介绍项目双方的合作背景、PPP项目合同的目的。审核PPP项目合同签署背景，一是对PPP项目合同要素的审核中能够更为全面的把握，二是对PPP项目合同以及该PPP项目本身的合规

6、性作出判断。虽然已经进入项目合同签署阶段，有关PPP项目本身的合规性应当已经经过审核，但作为PPP项目合同审核人，仍然应当对此作出自己的判断，防范PPP项目合同效力/可履行性方面的风险。3.1.2签署背景审核重点审核PPP项目合同签署背景，应当审核PPP项目本身的合规性，主要从项目是否经过PPP适用性评价、PPP模式审批、物有所值评价、财政承受能力论证、PPP项目建设手续审批，以及相关评价/论证/审批的结果进行审核。3.2合同主体审核3.2.1合同主体范围PPP项目的参与方可能包括政府方、社会资本方/项目公司、项目实施机构、融资方、建设承包商、运营商、供应商、保险公司等，但PPP项目合同通常仅

7、涉及两方主体，即政府方与社会资本方。3.2.2政府方主体资格PPP项目合同政府方签署主体，通常根据政府职权分工，有项目所在地相应级别的政府或政府授权机构。 (1)行政级别财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号），将参与PPP项目的政府行政级别限定在县级及县级以上人民政府。(2)项目实施机构县级及县级以上人民政府可以自行作为PPP项目合同签署主体，也可以委托有关单位作为项目实施机构签署PPP项目合同。 根据财金113号文，项目实施机构是政府或其指定的职能部门、事业单位。根据国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号，以下简

8、称发改委2724号文）的规定，项目实施机构包括地方政府相应的行业管理部、事业单位、行业运营公司或其他相关机构。这种政策差异导致实践操作中的不统一，现实中有部分地方政府授权地方融资平台公司或行业运营公司作为项目实施机构，但从剥离地方融资平台公司的政府职能、划清政企界限、实现政企分离的角度来看，不宜委托融资平台公司或行业运营公司作为代表政府方的项目实施机构。3.2.3社会资本方资格(1)社会资本方资格的限制根据财政部PPP项目合同指南（试行）的规定，社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司；社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外

9、商投资企业；但本级政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。外国企业参与还需要接受外资进入等方面审查。(2)社会资本方资格的例外原则上本级政府融资平台公司不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目，但是按照国办发42号文第13条的规定改造完成后的政府融资平台公司（主要指实现市场化运营，债权债务已经与政府剥离）是不受PPP参与主体限制的。(3)主体资格继承在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，约定双方有关项目建造、运营维护等关键事项

10、安排。待项目公司成立后，由项目公司与政府方签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继此前协议的补充合同。在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后，政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。 对于政府方来说，由于涉及签署相对方主体的更换，应当考虑是否需要做出要求社会资本方做出担保的安排。3.3生效时间审核中应当注意PPP项目合同中，只有部分条款是签署时生效，例如前提条件、争议解决等，而其他条款往往约定于前提条件满足时生效。3.4定义为避免合同履行中对合同名词的理解不同而引发争议，PPP项目合同中通常都包括定义条款。被定义名词通常包括“政府方”“项目公司”“工

11、作日”“生效日”“运营日”“移交日”“融资交割”“不可抗力”“法律变更”“技术标准”“服务标准”“性能测试”等；根据特定项目的具体情形，可能还需要有针对性的设置一些被定义名词。应当注意，某一名词一旦被定义，其在整个合同项下只应当用于被定义的含义；某一事项一旦被以定义于某一名词，其在整个合同项下只应当以该名词表达；审核时定义部分时应当通读全篇合同，保证整个合同中名词使用的一致性。3.5解释为避免因对合同条款作出不同解释而产生的争议，PPP项目合同中通常会专门约定该合同的解释方法。解释方法应当力求能反映合同签署双方的真实意思表示。第四章 项目范围与期限4.1项目范围4.1.1项目范围的概念PPP项

12、目范围是指项目合作期限内项目合同双方的合作范围与主要合作内容，是PPP项目合同的核心条款，包括纵向边界与横向边界。（1） 纵向边界是指项目范围涉及设计、投融资、建设、运营、维护、移交中的哪些阶段，决定PPP项目的模式，例如BOO（建设-拥有-运营）就不包含移交。（2） 横向边界是项目的空间边界，在合作范围中应当明确合作项目投资标的物的范围、建设内容、服务对象、独家运营的区域等。4.1.2合作范围审核要点实践中，PPP项目合作范围通常是排他的，政府不会在合作期限内就PPP项目合作范围内的内容与其他主体合作；正因为这种排他性的存在，项目合同必须对合作范围进行精确的界定，以免对具有竞争性的项目是否侵

13、犯了排他性产生争议。4.2合作期限4.2.1合作期限的考虑因素项目的合作期限通常在项目前期论证阶段进行评估，通常综合考虑如下因素：（1） 政府方需要的公共产品或服务的供给期限；（2） 项目资产的经济寿命周期和技术寿命周期；（3） 项目投资回收期；（4） 项目设计和建设期；（5） 财政承受能力；（6） 法律法规关于项目合作期限的规定。4.2.2合作期限的设定方式合作期限的设定通常有如下两种方式：（1）单时段合作期限：即项目合同生效之日起至设定的终止日止。（2）双时段合作期限：分别设置独立的建设期限和运营期限；建设期出现任何的延误，不论该延误属于何方责任，均不对运营期限产生任何影响。4.2.3合作

14、期限设定方式的选择（1）两种合作期限设定方式的本质区别在于：是否由社会资本方承担建设工期不确定的风险。（2）采用单时段合作期限，建设工期不确定的风险将由社会资本方承担，在PPP项目合同中，需要就建设工期迟延的责任归属，以及不可归责于社会资本方时合作期限的顺延作出约定。（3）采用双时段合作期限，运营期受建设工期传导的风险将由政府方承担。4.2.4期限的延长期限延长条款的设置原则是：在法律允许的范围内，对项目合作期限内发生非项目公司应当承担责任的事件导致项目公司损失的情形下，项目公司可请求延长项目合作期限。第五章 项目前提条件5.1前提条件的概念PPP项目合同的前提条件，是指合同条款的生效条件，也

15、称先决条件。只有前提条件被满足或者豁免的情况下，PPP项目合同的全部条款才会生效；如果某一前提条件未能满足且未被豁免，PPP项目合同的有些条款将无法生效，这可能进一步导致合同终止，未能满足前提条件的一方将承担相应责任。常见的前提条件通常有：完成融资交割、通过相关审批、保险生效、项目相关合同已经签署等。5.2前提条件审核要点5.2.1前提条件的设置，包含了项目参与方对各自风险接受的底线，需要综合商务、财务、行政审批等各方面条件进行设置。5.2.2PPP项目合同审核尤其应当注意前提条件未能满足的后果。5.2.3合同一方未能满足前提条件时，可以由合同另一方豁免或延长期限，否则或需终止项目合同。5.2

16、.4合同终止后，未能满足前提条件的一方需要赔偿另一方的损失，具体的损失赔偿规则应当适用我国合同法的相关规定。5.2.5可以在PPP项目合同设置违约金条款及保证条款，并采用保函等方式，简化前提条件未能满足时的索赔程序。5.3未能满足前提条件的后果5.3.1合同终止任一前提条件在时限内未能满足且合同相对方未予豁免或延长期限，则合同相对方有权终止项目合同。5.3.2因前提条件未能满足导致合同终止的效力和后果（1）合同项下的权利和义务终止。（2）合同相对方有权向未能满足前提条件的一方主张损失赔偿，该赔偿应当符合合同法关于损失赔偿的规定。第六章 用地条款6.1用地条款法律适用我国目前关于PPP项目的规范

17、性文件立法位阶较低，主要由财政部或国家发改委以规范性文件形式印发，在审核PPP项目的用地条款时，应当严格适用土地管理法、土地管理法实施条例的规定，并符合招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范、协议出让国有土地使用权规范等文件的规定。6.2用地取得方式6.2.1政府方负责提供项目用地使用权（1）符合划拨用地目录的PPP项目用地可通过划拨方式取得项目用地。（2）根据土地管理法和划拨用地目录规定，城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，可以以划拨方式取得，但应当经县级以上人民政府批准。6.2.2政府方协助项目公司获得土地使用权（1）不符合划拨用地目录的PPP项目用地

18、，应当以招标、拍卖、挂牌、租赁、或作价出资入股等有偿方式取得项目用地。（2）项目用地被认定为经营性质的，需要以招标、拍卖、挂牌方式取得项目用地；项目用地被认定为非经营性质的，且仅有一个意向用地者的，可以采用协议出让方式。（3）不符合划拨用地目录的经营性用地，还可以采用租赁方式取得项目用地，审核时当注意租赁期限与PPP项目期限不一致的风险。（4）政府方以土地使用权作价出资入股的，应当注意土地取得性质是否符合中华人民共和国公司法及其司法解释关于出资的规定；原则上应当以市、县政府作为出资人，指定作价出资或入股方案，经市、县政府批准后实施。6.3土地使用权的用途及限制6.3.1项目土地用途特定化PPP

19、项目合作范围内的土地使用权，应当专门用于PPP项目的建设和运营，不能从事任何其他活动；应当在PPP项目合同土地条款中对项目用地的用途作出限制。6.3.2项目土地抵押限制基于PPP项目的公共属性，项目土地使用权在合作期限内不应当流转；但应当允许项目公司出于融资目的设置抵押权。一般应当约定项目土地使用权只有为本项目融资时方可抵押，且应当经过政府方书面许可。需要注意的是，以划拨方式取得的土地使用权，需要依据土地管理法报批并补缴土地出让金后方可转让、出租、抵押。6.3.3政府方的场地出入权为保证政府方对项目的监督权，PPP项目合同中需要通常约定政府方出入项目设施场地的权利，但这种出入权可能需要约定一定

20、的条件和限制，包括：（1） 仅在特定目的下才有权出入场地，例如检查建设进度、监督运营维护；（2） 履行双方约定的通知义务后方可入场；（3） 遵守安全保卫规定，不影响项目的正常建设和运营。 需要注意的是，PPP项目合同约定的对政府方出入权的限制，仅仅是对政府方行使合同权利的限制，政府部门依据行政权力行使监管职权时，不受合同约定的限制。6.4取得土地使用权的相关费用6.4.1取得土地使用权的相关费用的范围包括：土地出让金、征地补偿费用、土地恢复平整费用、临时用地费用等。6.4.2费用承担负责取得土地使用权与承担与土地使用权相关费用并非必须为同一主体。例如:有政府方负责取得土地使用权并完成征地工作时

21、，也可约定由项目公司支付相关费用。费用由何方承担，或者由双方分担，应当结合项目投资收益等预测综合评估，并由双方明确约定。6.4.3 费用控制对于土地费用由社会资本方或项目公司承担的项目,审核时需要提示对土地费占比合理性进行财务分析。第七章 融资条款7.1融资主体PPP项目公司作为融资主体是最为适宜的方式。PPP项目合同通常需要约定将项目公司完成融资交割作为合同生效的前提条件之一，并设置违约责任。如果未能在约定期间内完成融资交割且未被豁免，将影响PPP项目合同的正常履行甚至是合同目的的实现，如项目融资不到位，无法继续开展项目合作的，可能会导致合同终止。7.2项目资产归属以项目公司为主体对外融资时

22、，项目公司的资产状况等财务指标会影响项目公司的信用评级，从而影响融资成本；设置融资条款时，需要综合考虑项目资产归属的约定。原则上，除法律行政法规明确规定应当为国家所有的资产，都可以约定在合作期内由PPP项目公司所有，以便改善项目公司资产状况，降低融资成本。7.3融资方的保证措施7.3.1融资方的权利基础融资方的权利基础是融资文件。融资文件是融资方与项目公司围绕为PPP项目提供资金而签署的明确各方权利义务的文件。通常包括融资协议、担保文件等。7.3.2融资方的债权担保（1）融资方向项目公司提供资金时，通常需要担保。担保的形式可以是项目公司利用项目资产或权益进行担保，或者由社会资本方等第三方为项目

23、公司提供担保，社会资本方的担保物可能包括其对项目公司的股权。（2）融资方实现担保权时，可能导致项目公司资产或权益的权属变更、股权变更；因此，融资方会要求项目公司在PPP项目合同中明确其担保权的实现路径，并要求政府方同意由此产生的权属变动。融资方会将这种要求作为提供资金的先决条件，PPP项目合同审核时，需要接纳这种风险并加以控制。7.3.3融资方的介入权（1）鉴于PPP项目合同有较长的全生命周期，融资方通常要求在PPP项目合同设置介入权，以便出现可能导致PPP项目合同终止的事件时，能够直接介入PPP项目进行补救。介入权的设立通常需要政府方、项目公司、融资方签署三方协议，对融资方的介入权予以明确。

24、（2）政府方选择社会资本方时，需要考虑该资本方在具体项目上的建设/运营经验、技术/管理能力等因素，而融资方通常不具有这样的经验或能力，在实现担保或行使介入权时，可能会打破政府方对项目建设/运营的预期；为此，需要介入条款中要求融资方介入时通过约定的方式选择有能力的机构代其行使原社会资本方在项目公司中的权利义务。 7.4再融资在PPP项目合同中应当明确约定项目再融资情形，需要符合一定条件方能开展再融资。再融资的条件通常包括：不影响项目正常实施且能够增加项目收益；经过政府方批准程序。 第八章 建设条款建设条款通常包括设计条款、建造条款两部分，特定类型的项目中可能包括采购条款；这些工作内容在PPP项目

25、合同中通常由项目公司负责。8.1设计条款8.1.1设计阶段设计通常包括初步设计、技术设计、施工图设计等阶段；根据PPP项目合同签订前政府方已经完成设计工作的多少，合同中约定的设计范围应当相应变化。8.1.2设计分工设计条款应当明确设计范围及设计工作的分工，政府方通常负责编制项目建议书、可行性研究和项目产出说明；如果PPP项目由社会资本发起，这可行性研究和项目产出说明由社会资本方负责。初步设计、技术设计和施工图设计通常由项目公司完成。8.1.3设计标准项目的设计标准必须符合国家、地区和行业的强制性技术标准；根据项目特点采用非标设计的,需要提示进行合规和合理性论证。8.1.4 设计概预算控制对于社

26、会资本方或项目公司负责全部或部分设计的项目,需要设定变更情形以及必要审批流程等条款,尤其是采用政府付费或可行性缺口补贴付费机制。在某些项目中，为便于政府方控制投资总额，可以约定由政府方负责设计，但需要提示设计进度对合作期限的影响。8.1.5设计审核为了保障政府方控制设计质量的权利，通常约定项目公司完成设计工作后应当将设计成果提交政府方进行审查；政府方应当在约定的期限内完成审查。对设计成果中不符合合同约定的内容，政府有权要求项目公司进行修改。设计审核条款应当注重政府方审核标准、范围、审核时间、提出修改意见的程序、审核争议的解决程序。8.1.6设计责任设计条款应当明确设计责任，项目公司承担的设计责

27、任不因政府的审核或分包给其他设计单位而减轻或免除。8.2建造条款8.2.1建设单位项目公司是PPP项目建造过程中的建设单位，负责建造工作的组织与实施。8.2.2政府方监督(1) 政府方对参与建造过程应当保持谨慎与克制，政府方对建造过程的监督和介入应当在PPP项目合同建造条款中明确限定，以防过度干预。(2)政府方的监督手段约定为获取建造计划、报告等相关资料，在不影响正常实施的前提下进行检查、测试，对施工单位的选择进行有限的监督。(3)不能将本应由政府建设行政主管部门依法行使的权利转化为政府方项目实施机构依合同行使的权利。8.2.3建造要求(1)建造条款中当然应对建造工期、质量等基本要求予以列明，

28、对于建造工期延误的责任归属也应当予以明确。(2)采用单时段合作期限的项目，建造工期的提前或迟延将对实际运营期限产生直接影响，在设置建造工期的奖励措施/违约责任时，应当综合运营期限增减带来的收益/损失进行设置。8.3 建设期投资的控制社会资本方可以通过参与建设阶段获取合理利润，但基于PPP项目涉及财政负担和公共利益的原因，应当避免社会资本方在建设阶段获取超额利润。在符合PPP合同体系内其他在先合同约定的基础上，可以通过设置建设期投资控制条款，建立节约/超支的激励/奖惩、分包商选择共同决策等机制。此外,需要根据项目特点,在合同中设定工程计价、主要设备材料市场变动风险分配、工程款结算和项目投资决算安

29、排等，对项目建设投资确定有重大影响的条款。第九章 运营维护条款9.1运营开始运营条款中首先应当约定关于运营开始的下列事项：（1）结合关于运营期限的约定，合理的约定运营开始的具体时间或运营开始的标志性事件。（2）项目运营应当达到的条件，以及无法按约定时间开始运营的责任归属、责任承担方式、不可归责于合同任一方时的安排或补偿。9.2运营维护内容及要求项目运营的具体内容、标准和要求，一般需要约定项目公司编制运营/维护方案提交政府方审核，政府方有权对方案提出意见，并最终由项目公司与政府方共同确定方案，最终目的是使运营维护的效果达到项目目标和公共服务目标。9.3运营/维护外包应当约定是否允许项目公司将全部

30、或部分运营和维护委托给专业运营商、维护承包商。9.4责任划分PPP项目的运营/维护责任通常完全归属于项目公司，同时需要约定政府方在运营维护阶段的协助义务及其违约责任。9.5暂停运营9.5.1维护性暂停如项目运营期内需要暂停运营进行重大维护，需要约定运营暂停计划或暂停运营的申报/审批程序。9.5.2计划外暂停考虑到有因突发事件导致计划外暂停运营的可能，应当约定意外暂停时的责任归属、风险承担。9.6政府监督与介入9.6.1政府监督（1）基于PPP项目的本意，对政府方基于合同的监督权的约定，应当保持有效而又克制。（2）政府方的监督权包括临场检查全、定期获取运营维护报告及资料全、审阅运营维护方案并提出

31、意见的权利、委托第三方机构开展中期评估或后评价的权利。（3）政府基于行政权力的监督，应当由法定主体行使，不宜在合同中作出约定。9.6.2政府介入（1）为保障公共利益的实现，有必要约定在项目公司出现重大违约的情况下，政府方的介入权。（2）政府方介入权约定，应当重点关注介入条件、介入程序及介入后替代机构的选择方案。9.7 运营维护的保障与救济9.7.1运营维护的保障（1）政府方可要求项目公司提供运营维护保函，作为其履行PPP项目合同运营维护义务的保证。（2）应当在PPP项目合同中明确保函金额、有效期、保函索赔程序、以及保函赔付后的数额补足。（3）可以采用附件方式约定保函格式。9.7.2运营维护的救

32、济PPP项目合同需要约定项目公司违反运营维护义务时的处理措施。包括但不限于：（1） 接到政府方通知后的一定期限内自行纠正。（2） 未能在指定期限内纠正的，政府方可执行或指定第三方进行运营维护，与运营维护有关的风险和费用由项目公司承担。第十章 股权变更限制 PPP项目中，项目的直接实施主体通常是项目公司，但政府方选定社会资本方，是综合考虑了社会资本自身的融资能力、技术能力、管理能力、运营能力。项目公司或其母公司的股权结构变化，可能导致不适合的主体成为PPP项目的投资人或实际控制人，从而影响项目目的的实现。因此，PPP项目合同中通常约定限制股权变更的条款。10.1股权变更限制的原则政府方希望通过限

33、制项目公司和其母公司的股权结构，防范不适合的主体被引入项目；社会资本方希望保留通过转让项目公司的全部或部分股权增加资本灵活性的能力；融资方希望通过获取项目公司股权保证其债权的实现并保留直接介入项目公司的权利。所以PPP项目合同需要设置一个相对灵活的股权变更限制，在合理的期限和限度内有效限制项目公司或其母公司不当变更股权。10.2PPP项目合同中股权变更的范围要实现股权变更限制，首先应当在PPP项目合同中约定受限股权变更的范围。项目公司的股权变更通常被纳入受限范围；对项目公司的母公司的股权变更限制，通常只限于控股股东。股权变更通常不局限于股权转让，增发新股、发行可转债或一些附带表决权的特殊债权均

34、可以被纳入股权变更的限制范围。为确保股权变更范围能全面覆盖有可能影响项目实施的情形，PPP项目合同中关于股权变更的范围，通常需要加入一个兜底性条款，如“其他任何可能导致股权变更或表决权变动的情形”。10.3股权变更限制的方式10.3.1锁定期锁定期是股权变更限制的主要方式，通常在PPP项目合同中直接约定在一定期限内，未经政府方批准，项目公司及其母公司不得发生合同约定的任何股权变更情形。锁定期一般从合同生效之日开始起算。锁定期以不增加政府方和项目风险为前提，根据项目特点设定，可以通过原社会资本方担保的机制缩短锁定期。锁定期条款一般应当约定例外情形，包括：项目融资人实现本项目融资项下的债权导致的股

35、权变更、政府方转让项目公司股权。10.3.2受让主体限制如果PPP项目对社会资本方的运营管理能力、技术能力有比较高的要求，可以约定股权受让让必须具有一定的履约能力及资格，必须继承转让方的权利义务等；也可以约定禁止将股权转让给特定主体。受让主体限制可以不以锁定期为限，但不应当设置地域性差别待遇。10.4违反股权变更限制的后果违反股权限制约定，是社会资本方的违约行为，可以约定政府方有权因此解除PPP项目合同，并由社会资本方承担违约责任。第十一章 付费条款11.1付费机制PPP项目中常用的付费机制包括以下三类：（1） 政府付费，即政府方直接付费购买项目产出；（2） 使用者付费，即最终使用了项目产出的

36、用户付费；（3） 可行性缺口补贴，是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，政府方给予项目公司一定的经济补助；这种经济补助通常采用土地划拨、投资入股、贷款贴息、优惠贷款、放弃政府方分红等非现金形式。11.2定价机制项目产出定价需要考虑项目公司能够在运营期限内收回投资成本并获得合理利润，同时要兼顾公众利益。通常采用如下三种定价机制之一：（1） 政策性定价，适用于项目产出有政府指导价的项目；（2） 协议价格，在PPP项目合同中明确约定项目产出单价，并设置价格调整机制；（3） 市场定价，但考虑到PPP项目的公共服务属性，大多数项目并不适宜采用完全放开的市场定价。 11.3付费机制的选择设

37、置付费机制时，通常需要考虑项目产出是否可计量、如何保证项目公司获得适当的激励、财政承受能力、可融资性等因素。11.4政府付费政府付费，通常采用项目可用性付费、使用量付费、绩效付费中的一种或多种的组合。11.4.1可用性付费(1)根据项目产出否符合合同约定的标准和要求来付费，只要项目公司提供的设施或服务符合合同约定的标准，即可获得费用。(2)符合以下情形的PPP项目，可以考虑采用可用性付费： 相对于项目设施或服务的实际使用量，政府方更关注项目设施或服务的可用性； 相对于项目公司，政府方对项目设施或服务的需求更有控制力，并且政府方决定承担项目需求风险。11.4.2使用量付费(1)使用量付费是指政府

38、方按照项目公司提供的设施或服务的实际用量来付费。(2)使用量付费适用于项目产出便于计量，且项目公司决定承担项目需求风险的项目。(3)使用量付费条款中，可以通过约定最低使用量和最高使用量来控制项目合同双方的风险。最低使用量：项目实际使用量低于约定的最低值时，无论实际使用量是多少，政府方均按最低使用量付费。相当于政府方分担了项目公司承担的项目需求风险。最高使用量：项目实际使用量高于约定的最高值时，无论实际使用量是多少，政府方均按最高使用量付费。该最高使用量应当保证项目公司可以获取合理的投资回报，又防止政府方因实际使用量过高而承担过度的财政压力。11.4.3绩效付费绩效付费是指政府方根据项目产出的质

39、量付费，需要在PPP项目合同中明确约定项目的绩效标准，并将付费与绩效考评结果挂钩；绩效付费通常与可用性付费或使用量付费搭配使用。审核绩效付费条款，需要注意绩效标准是否合理、客观、易于评价，绩效监控的方案是否有可实施性，以及不能达到或长期不能达到最低绩效标准的后果。11.5使用者付费11.5.1使用者付费的适用使用者付费模式下，项目公司承担全部或大部分项目需求风险，适用于具备如下条件的PPP项目：（1） 项目使用需求可预测。以便社会资本方进行项目财务测算，只有预测是使用量能够满足收回投资成本并获得合理收益的情形下，社会资本方才有参与PPP项目的动机。（2） 向使用者收取费用具有实际可操作性。（3

40、） 符合法律和政策的规定。11.5.2限制竞争条款和超额利润限制条款(1)限制竞争条款。为保证确保项目能够顺利融资且获得稳定回报，项目公司通常要求在PPP项目合同中加入限制竞争条款，即政府方承诺在一定期限和项目附近一定空间范围内不建设竞争性项目。(2)超额利润限制。在使用者数量激增或收费价格因政府指导价上调、市场价上升而上涨的情况下，为防止项目公司因此获取超出合理范围的超额利润，可以考虑约定一些限制超额利润的机制。包括约定投资回报率上限，超出上限的利润归政府方所有或双方分成；或约定投资回报率超出上限时，收费价格下调的机制。11.6 可行性缺口补贴可行性缺口补贴是政府付费和使用者付费之间的折衷选

41、择，使用者付费的收益无法获取合理回报，甚至不能不足投资成本时，也可由政府提供一定的补贴，使项目具有财务上的可行性。可行性缺口补贴的模式包括投资补贴、价格补贴、政府方放弃分红、贷款贴息、提供项目周边土地等。11.7 支付安排采用政府付费或可行性缺口补贴的项目，需要约定具体的结算周期、付款周期、付款方式。第十二章 履约担保12.1履约担保的原则履约担保的目的，是在社会资本方或项目公司违约时，使政府方较为便利的获取救济；但履约担保的额度越大，项目成本越高；而且政府方除履约担保外，可以通过约定或法定的形式获取其他救济；所以应当通过对社会资本方资信、项目公司运营机制、项目成本综合评估，确定履约担保的额度

42、。12.2常见的履约担保方式实践中使用最多的履约担保方式是金融机构保函，根据项目实际情况，PPP项目合同中可能要求项目公司提供一份或多份保函，常见的保函担保阶段有：（1） 投标保函；（2） 前提条件成就保函；（3） 建设期保函；（4） 运营维护期保函；（5） 移交保函及移交后维修保函。 第十三章 政府承诺PPP项目投资大、周期长、风险高，因此基于对于社会资本合理投资回报的保证，往往需要政府方作出承诺，给予一定的投资保证。13.1限制竞争承诺也即排他性条款，形式通常是政府承诺在项目公司经营期内不在同一区域内建设有竞争性的项目。对该类条款审核时，需要注意以下几点：（1）限制的空间范围需要明确和量化

43、，不能采用诸如“附近”等不确定的用词。（2）对竞争性项目的范围，可以采用定义加列举的方式加以明确，尤其应当考虑不同行业之间的竞争性关系。例如水运交通项目，和铁路专用线项目可能具有替代性竞争关系。（3）合理设定政府方违反限制竞争条款的违约责任，在不损害公共利益的基础上对项目公司进行赔偿。可以采用包括延长运营期限，政府回购等形式。13.2土地承诺一些PPP项目中，政府方往往需要承诺提供项目土地使用权，或为项目公司获得相关土地使用权提供便利，详见本指引第六章土地条款。13.3审批手续承诺政府方常常在PPP项目合同中承诺协助项目公司获得有关政府审批，甚至由政府方负责办理审批手续。这类条款中一是要注意，

44、承诺的具体审批范围以承诺的方式，应当符合法律法规的规定，不可因为政府是项目参与方而违背法定审批程序或审批条件；二是要注意对于超出项目参与方政府审批权限的事项，确定性承诺可能导致的违约责任。13.4配套承诺主要包括由政府方提供项目配套基础设施，或提供项目投入物的承诺。政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）规定：PPP项目全生命周期内的财政支出包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。所以，政府配套承诺条款的审核应当注意其是否导致财政支出增加，以及财政支出的增加对项目财政承受能力论

45、证的结果是否有实质性影响。13.5其他承诺包括政府补助、最低采购量等承诺。各类承诺条款的审核，均应当从承诺的必要性、可实施性、可控性以及违约责任等角度进行考虑。第十四章 保险14.1 保险种类与保额PPP项目合同中，需要结合项目的类型、面临的具体风险、风险分配安排和保险费用等因素，明确约定需要购买的险种和保险金额等。14.2 购买和维持保险义务14.2.1 保险费用PPP项目合同需要约定由何方（通常为项目公司）负责购买和维持保险并承担保险费用，该方在整个PPP项目合作期限内，负责购买并维持项目合同约定的保险，确保其有效并达到合同约定的最低保险金额。14.2.2 保险义务的监督PPP项目合同中也

46、应当约定负有购买和维持保险义务的一方，应当于约定期限内向对方提供保险凭证，以证明按照合同约定取得保单并支付保费；以及该方没有按照约定履行购买或维持保险的义务时的违约责任、另一方可采取的补救措施及补救费用的承担方式。14.2.3 维护保险效力的义务PPP项目合同双方均有义务提供保险人需要的完整、真实的项目可披露信息；双方在任何时候均不得作出或允许任何其他人作出任何可能导致保险全部或部分失效、可撤销、中止或受损害的行为。建议在PPP项目合同中约定，一方行为导致保险全部或部分失效、可撤销、中止或受损害时，另一方可采取的补救措施及补救费用的承担方式。14.3 保单要求PPP项目合同中，政府方可能会要求

47、保单满足以下要求：（1） 以政府方或政府方指定的机构作为被保险人进行投保；（2） 保险人同意放弃对政府方行使一些关键性权利，如代位权、抵扣权等；（3） 在取消保单、不续展保单或对保单做重大修改事项时向政府方发出书面通知。第十五章 违约与提前终止 15.1违约事件PPP项目合同中，通常会约定导致合同终止的违约事件；但同时会遇到通知和补救程序，所以违约事件的发生并不直接导致合同终止；并且，项目公司违约且在期限内无法补救时，政府方或融资方可以根据项目合同的约定行使介入权，自行或委托第三方进行补救。15.1.1违约事件界定方式哪些违约事件可以导致合同的终止，可以采用概况式、列举式、概况加列举的方式进行

48、约定。为了避免双方在违约事件的认定上发生争议，通过列举式的约定明确违约情形成为优先选择。应当注意，即便采用列举式约定，合同一方仍然可以依据合同法中关于解除和终止的规定主张权利。15.1.2政府方违约事件常见的政府方违约事件包括：（1） 未按合同约定向项目公司是付费或提供补助达到一定期限或金额的；（2） 违反合同约定转让PPP项目合同项下义务；（3） 发生政府方可控的对项目设施或项目公司股份的征收或征用的(是指因政府方导致的或在政府方控制下的征收或征用, 如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用,则可以视为政治不可抗力)；（4） 发生政府方可控的法律变更导致PPP项目合同无法继续履行的；（5

49、） 其他违反PPP项目合同项下义务,并导致项目公司无法履行合同的情形。15.1.3项目公司违约事件常见的项目公司违约事件包括：（1）项目公司破产或资不抵债的；（2）项目公司未在约定时间内实现约定的建设进度或项目完工、或开始运营,且逾期超过一定期限的；（3）项目公司未按照规定的要求和标准提供产品或服务,情节严重或造成严重后果的；（4）项目公司违反合同约定的股权变更限制的；（5）未按合同约定为PPP项目或相关资产购买保险的。15.2 提前终止15.2.1 提前终止的事由包括：（1）项目合同一方发生导致合同终止的违约事件后，另一方依据合同约定的程序主张终止合同；（2）不可抗力事件导致合同目的不能实现

50、；（3）政府方依据约定单方终止合同。15.2.2 政府方单方终止合同的权利由于PPP项目涉及公共利益，可以约定政府方在特定情形下有权单方终止合同；为了避免这项权利被政府方滥用，任意损害社会资本的权益，应当严格限制并明确约定适用情形，并且政府方在选择终止时应当给予项目公司足够的补偿。政府方有权单方终止合同的情形一般是PPP项目所提供的公共产品或服务已经不适合或不再需要，或者影响公共安全或公共利益。第十六章 项目移交条款16.1项目移交的概念项目移交是在项目合作期限届满或提前终止后，项目公司按照约定的条件、范围和程序将全部项目设施和相关权益移交政府方或政府方指定的接受机构。16.2项目移交的方式可

51、以分为有偿移交和无偿移交，大多数PPP项目，通过合理的设置运营期限，项目公司可以在运营期内收回投资成本并获得合理回报，故而采用无偿移交的方式；采用有偿移交的，项目合同中应当明确约定移交补偿方案；即使采用无偿移交，也可以考虑设置移交补偿方案，在项目合同因为非项目公司责任而提前终止的情况下，可以适用约定的移交补偿方案。16.3项目移交的内容审核移交条款时，首先应当根据项目的具体情况审核项目移交的范围是否明确，以免因项目移交范围不明确造成争议。16.4移交的标准如果项目合同届满后，政府方仍然需要自行或委托第三方运营项目，就应当特别重视关于移交标准的约定。移交标准需要包括实物/技术性能标准、权利标准两

52、部分，要求项目在移交时，项目设施、土地等资产不存在权利瑕疵。但在提前终止导致移交的情形下，应当允许权利瑕疵的存在，例如对未清偿贷款的担保，同时，需要将这类权利瑕疵计入移交补偿费用的计算。移交标准需要配置相应的评估和测试程序，以确定移交标的符合约定标准。16.5移交过渡期PPP项目合同可以约定数月至数年的移交过渡期，在过渡期内有政府方和项目公司共同成立移交工作组，办理、确认移交情况、补偿情况。在过渡期内，由项目公司继续负责运营维护工作，并配合政府方逐步完成移交。16.6移交手续移交手续条款应当满足评定移交标准的需要，约定权属变更登记和管理权移交、占有移交的办理责任主体，以及迟延移交的责任归属即违

53、约责任。16.7 移交税费16.7.1 移交费用关于移交费用的承担，完全取决于双方在PPP项目合同中的约定，可以由合同任一方承担或双方共同承担。审核时需要注意因一方违约导致项目终止而提前移交的，可以约定由违约方承担移交费用。16.7.2 移交税收由于PPP项目投资额大、周期长，在审查时需要提示进行移交税收方面的论证，并在移交条款中作出税收内容安排。16.8权利义务和风险的转移项目移交后，项目公司在PPP项目合同中的权利义务即终止，项目公司因项目而产生的权利义务，将由政府方或其指定接收机构概括承受；项目毁损灭失的风险，也随项目移交一并转移。因此，移交条款中宜安排一个或分步安排数个移交完成的标志性

54、事件，以便确定权利义务转移的时点。 第十七章 争议解决条款17.1可选用的争议解决方式17.1.1财政部文件规定财政部财金2014113号文的规定，PPP项目可选用的争议解决有：协商、专家裁决、民商事仲裁、民事诉讼。17.1.2特许经营管理办法规定基础设施和公用事业特许经营管理办法的规定，可选用的争议解决有：协商、专家裁决、行政复议、行政诉讼。17.1.3规范性文件冲突的回避实践中，PPP项目往往同时涉及特许经营。因为目前尚无法律或行政法规对二者之间的冲突进行明确，因此PPP项目合同中应当避免出现诸如“特许权”“行政许可”“特许经营”等字眼，对必须进行的特许经营事项，可以另行订立合同。17.2保持争议期间运营稳定因为PPP项目通常涉及公共利益，为保障项目的持续稳定运营，可以约定争议发生期间对无争议的部分继履行，任何一方不得以发生争议为由停止项目运营。第十八章 其他说明 18.1对于存量的PPP项目需要特别关注移交资产范围和状态的界定，以及因改造改建对于原资产影响。建议采用附件列表方式对资产范围、状态以及改造改建对原资产更新作出准确的反映。18.2不论增量或存量的PPP项目，现行及未来的法律规范、政策文件，都会赋予对应项目运作方式应有的内涵和外延，在审核合同时，需要对项目运作方式予以足够的关注。 32