烟草专卖案件案卷制作注意事项

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1、案卷制作的标准化、规范化，不仅是执法文书的制作标准、规范、整洁、美观的体现；而且是执法队伍的精神风貌、能力、素质、斗志的体现。专卖执法人员不仅要严肃、认真、客观、公正的履行好每一次职务；而且还要标准、规范、科学、合理的制作好每一份案卷。尽可能地把“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法”的执法全过程通过案卷以文字的形式给予酣畅的表现。案卷制作要按照“繁出精品，简出效率”的原则实施，要充分体现烟草专卖行政执法管理的改革方向，要做到叙述事实客观，适用法律具体，处罚结果恰当，文书规范整洁，卷宗完整无缺，印章齐备清晰。 近年来，国家局对专卖管理工作的要求越来越严，地区间的年度专卖管

2、理工作质量评比要求也越来越高，其中的案卷质量失分现象还较为普遍。案卷制作是专卖队伍精神升华、形象提升、效率提高最有影响的因素。笔者结合本人所在地区烟草专卖执法实践，对烟草专卖行政处罚案卷的制作提出以下看法：一、案卷制作依据和基本原则 1.案卷制作依据 案卷制作依据是指，烟草专卖行政处罚案卷制作必须予以考虑的各种权变因素，包括烟草专卖行政处罚工作的外部因素和内部因素。 （1）与法律制度相适应 法律制度，是指一切影响到烟草专卖行政处罚案卷制作的上位法规范，既包括法律规范，也包括政策性规范；既包括实体法规范，也包括程序法规范。具体而言，有下列几个层面需要考虑：一是法律渊源。法律渊源是指烟草专卖行政处

3、罚赖以存在并作为直接或间接处罚依据的法的表现形式。包括法律、法规、有关法律解释等。只要是法律渊源作出的硬性规定，必须遵照执行，并在案卷中得到合理体现。二是参照性规范。实践中，烟草专卖行政处罚可以参照适用的规章、规范性文件等。尤其是应特别要重视程序性规范。三是内部管理机制规范。这主要是指，烟草专卖行政主体内部职位、岗位的设立和职责的确定，尤其是内部机构工作任务和制度分工。 （2）与执法实践相结合 烟草专卖执法实践已经走过了二十多个春秋，烟草专卖执法工作也已取得了长足进展。烟草专卖行政处罚制度的实施，与烟草专卖行政处罚案卷管理工作要同步推进。首先，充分发挥案卷制作要求对烟草专卖行政执法的服务功能。

4、必须针对烟草专卖行政处罚工作的难点，进行调研，力求重点突破。其次，烟草专卖行政处罚案卷制作的现实基础在于案卷管理工作积累的丰富经验和较为成熟的标准化处罚文书，执法人员素质逐步提高。因此，在现有条件下，要不断进行改进和充实，同时还要必须注意到上级有关部门对处罚案卷的要求，尤其是要将上级部门对案卷考核的标准纳入案卷制作范畴。 （3）案卷制作基本原则 在明确了案卷制作依据之后，应重视案卷制作基本原则。案卷制作基本原则是指贯穿于案卷制作要求全过程的，通过具体案卷制作要求体现出来的一般准则。 （4）合法性原则 合法性原则是指案卷材料的提供与制作必须符合法定程序，并能在记录内容上充分支持与体现烟草专卖法的

5、规定。一是要符合法定程序的要求。二是要符合法定内容。案卷制作必须遵守法律规范的要求进行，不能随意更改、遗漏。如，处罚决定书的记载，处罚事先告知书的记载，勘验和询问笔录的有关记载，当事人的诉讼权、陈述权的记载等等。三是要符合法定形式。如，各种处罚文书（包括告知）应以书面形式作出，鉴定结论要有鉴定人签名，内部呈批文书应逐项填写，并具备较为完整的申报、审批意见和当事人签名意见等等。 （5）规范性原则 规范性原则是指，案卷制作应充分体现烟草专卖管理的有关要求，以达到管理规范。一是案卷制作总体的规范化。如，案卷总体要反映办案全过程，案由统一，一案一号、案号一致，案卷卷宗封封庄重，卷内目录清晰、对应页码正

6、确，卷内材料排列有序、保证整洁、使用原件，文字记录清晰、无错别字、涂改，以及更改记录有责任人签字等等。二是具体材料制作的规范化。如，现场勘验笔录中现场方位应图示说明，案件处理审批表应有明确审批意见，结案报告表应做到事实清楚、证据确凿、意见鲜明等等。 （6）严谨性原则 严谨性原则是指案卷制作要尽量做到无懈可击，不能投机取巧、随意应付或片面行事。主要体现在以下几个方面：其一，重要材料要完备。如处罚的证据材料要能充分证明案件的合法性问题，必要时，可以补充取证；其二，不可忽视案件材料细微处。要让当事人对调查笔录签字认可，在笔录记载实践中，当事人可能提出不利于处罚的意见，因此要仔细核对调查笔录等有关材料

7、。其三，模糊处不模糊。这是指对尚无定论的材料制作要在思想上高度重视，尽量做到圆满。勘验笔录也必须要有当事人签字认可或有第三人旁证；对拿不准的法律依据，应多加研究和讨论，选择确定最适合的条款和用词。其四，文字要准确简练。案件材料文字必须高度准确、恰当，力求自然、易懂，切忌内容夸张、虚构，用词含糊，术语要规范。其五，制作要务实。任何一项案件材料都有其不可替代的法律意义或效力，其制作目的都是为了解决一定的法律事实，多属于叙事性和说理性公文，均有明确的针对性，制作过程应该客观公正，一旦制作完毕，就会对特定相对人的权利义务产生影响，因此，制作办案文书要防止随意性。（7）积极性原则 积极性原则是指，烟草专

8、卖行政处罚案卷的制作要求要因应法律秩序的变化，并积极作出相应调整。伴随法律机制的逐步健全和完善，有关处罚制度也会随之产生适应性应变。新的需求必然刺激案卷制作要求的质量提升。 2基层案卷制作存在的问题 目前，基层烟草专卖行政处罚案卷制作还存在一些问题，如：法律文书不全。部分案卷现场堪验笔录不足；证据收集缺乏第三证人签字；案卷中缺乏张贴式公告影印件证据；案卷呈批件类文书审批项填写不齐全；法律文书填写不规范。个别案件案由填写错误，数字大小写分不清，项目内容填写不规范，经办人、见证人、审批人填写不全，落款日期不完整等；不能严格遵守办案时限。先行登记保存单7日内不能更换，个别案件不能在法定期限内结案；案

9、卷装订不规范。缺项、少码、无页码之间骑缝章、时序颠倒等现象还较为普遍，证据使用和纸张规格使用不一致现象在案卷中也时出现；案件承办人报结案后，不能在当月及时归档。无案卷交接手续和借阅手续等等。 （1）关于检查(勘验）笔录 司法解释对现场笔录作了规定：“应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。”由于勘验笔录和现场笔录并列，严格说来，对二者的要求应有所分别。但并不排除司法机关对二者作同样要求，因为，在一定意义上，二者都是现场检查的形式。所以，如果当事人不签字，可由其他人签字。实在不能签的，则注明当事人不签

10、的理由。应当说明，司法解释规定，“法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定。” 2002年烟草专卖行政处罚案件标准对检查（勘验）笔录、调查报告等证据的制作，均要求询问人（被检查人）在检查（勘验）笔录上签名盖章并注明“情况属实”，被检查人拒绝在笔录上签字或不在现场的，应在笔录中注明，由见证人或两名执法人员签名盖章。（2）关于“调查询问笔录” 目前，基层在执法实践中还存在以下两个问题： 一是没有出示有效执法证件，即亮证程序缺失，没有载明执法证号。2002年烟草专卖行政处罚案件标准均要求在制作“调查询问笔录”时“对案件当事人应表明身份，并告知证人不得提供伪证或隐匿证据的义务”。 据此

11、，在“调查询问笔录”中，要依法载明“亮证”程序，可以采用记录调查人员执法证件号码的方式。二是没有执法人员的签名。司法解释第十条第一款第（四）项规定，“被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。”如果不把“调查询问笔录”作为书证，而是作为调查笔录，则要符合2002年烟草专卖行政处罚案件标准的要求：“应当载明时间、地点和询问内容，并由执法人员和被询问人签名。被询问人拒绝签字的，应在笔录中注明，并由两名执法人员签名”；为稳妥起见，“调查询问笔录”最好同时符合司法解释对书证和调查笔录的要求。一般认为，调查询问笔录同时具备书证和调

12、查笔录的特性。 （3）关于“鉴定结论” 鉴定结论是烟草专卖行政管理部门有效实施烟草专卖行政处罚的有力证据。司法解释对鉴定结论的要求之一是：“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人资格的说明等，可以事后补正。但鉴定结论切不可少。 （4）案卷制作要求 案卷制作要注意的细节 立案登记表明确案件来源和

13、收案日期；明当事人基本情况（姓名或名称、住所、法定代表人等）；载明基本案情；载明处理意见和建议；承办人签字并签署申请立案日期；领导签署意见并签署批准立案日期；需要注意：有明确的违法嫌疑人； 有客观存在的违法事实；属于行政处罚的范围；属于本部门管辖；批准立案后应当确定2名以上的具有行政执法资格的专卖人员为案件的调查人员。先行登记保存批准书当事人的名称（姓名）；登记保存物品的理由及法律依据；登记保存物品的名称及数量、规格；登记保存物品的方式、期限和地点；当事人、见证人、执法人员分别签名或印章，注明批准时间；行政机关印章及日期。 需要注意：要如实填写先行登记保存通知书：包括先行登记保存物品的名称、生

14、产单位、规格和数量，尤其要注意有关数字的大小写；先行登记保存批准书要注明执法人员执法证件号码及签名，并经被保存物品当事人签名或盖章确认；先行登记保存通知书、先行登记保存物品处理通知书、先行登记保存物品发还清单,三种文书配合使用；先行登记保存的物品7日内依法作出处理决定，调查询问笔录询问起止时间和地点；询问人和记录人姓名；被询问人的基本情况。应记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职务等；被询问人是当事人还是证人必须记录清楚；询问内容。包括反映本案事实的时间、地点、行为及行为人、情节、后果等；被询问人对笔录的意见。应有“记录属实”的字样并由被询问人逐页签名或印章；询问笔录记录的被询问人问答的问题有

15、修改的，应由被询问人在修改处压指印；被询问人拒绝签字的，应在笔录中注明，并由两名执法人员签名；笔录中应有告知当事人享有陈述和申辩权利的记载（使用专门告知文书的除外）。并记录当事人对违法行为的辩解意见。 需要注意：案卷中要有两名以上具有执法资格的专卖人员共同执法的文书记载或在卷内调查取证文书中有两名以上执法人员的签名；笔录以调查和证明违法事实与情节为主要内容；包括表明身份、说明执法依据、 注明或询问违法事实与情节等（如无其他专用文书，笔录内容中还应有告知当事人陈述申辩权利和当事人陈述申辩意见的记载）；笔录出现更改时，要经被询问人以压指印的方式确认；注意对行为人违法行为主观上的“明知”确认在调查询

16、问笔录中的体现。检查（勘验）笔录：被检查人的基本情况。被检查人是公民的，要记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职业等情况。被检查人是法人或其他组织的，要记载其名称、法定代表人或负责人姓名、职务。其他有关人员在场的记载其姓名、职务情况；检查（勘验）的时间、地点；现场情况。应准确、客观地记载违法事实或违法行为，包括有关数据、位置、状态、情节、程度等。对现场情况附以图示或照片，必须要有相应的文字说明；检查（勘验）、记录人员签名；被检查人对笔录的意见。应注明“情况属实”的字样并签名或印章；被检查人拒绝签字或不在现场的，应在笔录中注明，由见证人或两名执法人员签名或印章。需要注意：有两名以上具有执法资格的

17、专卖人员共同执法的文书记载；勘验笔录文书中有被检查人、见证人或两名以上执法人员签名或印章；注意收集与立案和案件定性有关的合同、发票、单据、帐册和经营记录；案卷中所引用的复印件不仅要正确使用证据复制（提取）单，还要说明出处，并经出处方以签名或印章的方式确认； 现场照片重要性抽样取证当事人的名称（姓名）；取证的事由；取证物品的名称、数量、规格等；取证的时间、地点；取证的法律、法规依据，写明名称和具体条款；当事人签名或印章。当事人拒绝签字的，应在清单上注明；行政机关印章及日期。需要注意：抽样取证物品清单要有两名以上办案人员签名；有领导审批记载调查终结报告载明承办（报告）人，并由承办（报告）人签名；载

18、明当事人基本情况、案件来源和调查经过；载明违法事实、性质和违法程度；载明认定的违法事实、证据和处罚依据；载明承办（报告）人处理意见；载明部门审查意见，并有部门负责人签名； 载明领导签批意见、签名和签署日期； 需要注意：有报送对象；有对案件来源的简介；有对有关证据的说明；有案件调查人员的签名；案件处理呈批文书 案由；当事人的基本情况。当事人是公民的，要记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职业等情况。当事人是法人或其他组织的，要记载其单位的名称、法定代表人或负责人姓名、职务；违法事实。认定的违法事实、情节、后果、法律依据，及当事人的申辩意见；承办人意见。承办人员对该案处理适用的法律依据和意见、签名

19、及日期；行政机关负责人审批意见。行政机关负责人同意或不同意处罚的意见、签名及日期；需要要素：有违法事实和处罚依据；有明确的被处罚主体；有承办人具体的处罚意见；有行政机关负责人审批意见及签名。案件集体讨论记录时间、地点；案由；主持人、出席人员、列席人员、记录人员的姓名及职务；承办人员汇报的案情；参加讨论人员的主观意见及签名；结论性意见。 需要注意：如实记载与会人员案件讨论的主观意见；结论性意见形成后参会人员必须签名认可；行政处罚事先告知书当事人姓名；案由；拟作出行政处罚的事实、理由及依据；告知当事人享有的权利；告知当事人在收到告知书后进行陈述和申辩的期限及地点；行政机关印章及日期。需要注意：有告

20、知对象。包括单位全称或个人姓名（含法定代表人）； 有告知时间。卷中文书中记载告知内容的以该文书的签署日期为准；告知文书有行政机关名称及印章，通过笔录等文书反映告知内容的以调查人或询问人签名为准；听证文书的规范当事人的姓名或名称；当事人主要违法事实和理由；拟作出行政处罚的依据、种类、数额；当事人依法享有的权利和提出听证的法定期限；告知的行政处罚实施机关及告知的时间、地点。 需要注意：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，必须告知当事人有要求举行听证的权利；当事人放弃听证权利的，应当在行政处罚告知书的回执上确认或者签名；当事人拒绝确认或者签名的，由2名以上行

21、政执法人员注明情况。行政处罚决定书当事人的基本情况。当事人是公民的，要记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职业等情况。当事人是法人或其他组织的，要记载其名称、地址、法定代表人或负责人姓名、职务；违反法律、法规、规章的事实、依据；实施行政处罚的依据及种类；行政处罚的履行方式及期限；不服行政处罚决定，申请行政复议，行政诉讼的途径和期限。应分别注明复议机关及复议期限、诉讼机关及诉讼期限；作出行政处罚决定机关的名称及日期（日期以行政机关负责人批准或决定处罚的日期为准）；行政机关印章。 需要注意：案件的定性和法律条款准确性的应用；处罚金额在3万以上（含3万元）8万元以下的案件和暂扣烟草专卖许可证的案件以

22、及移送司法机关追究刑事责任的案件，报市级烟草专卖行政主管部门备案；处罚金额在8万以上（含8万元）或违法经营金额50万元以上（含50万元）的案件和吊销烟草专卖许可证的案件以及移送司法机关追究刑事责任的案件，报省级烟草专卖行政主管部门备案；违法经营金额100万元以上（含100万元）的案件，报国家烟草专卖行政主管部门备案；送达回证送达文书的名称；受送达人的名称（姓名）；送达的时间、地点；行政机关印章；送达人签名；收件人签名；代收送达，留置送达的应在备注中注明。公告送达应将公告文书归档入卷。邮寄送达的可以将挂号信回执粘贴于备注中。委托送达的受委托机关应备注中盖上印章。需要注意：送达文书和送达程序要规范

23、。包括有送达文书名称、送达地点、送达方式、被送达人签名、送达人签名等；代收的应当注明代收理由及代收人签名；受送达人拒收的，应注明拒收理由和日期，有见证人的，应由见证人签名或盖章；行政处罚决定或者其他法律文书无法直接送达当事人的，可以适用公告送达，适用公告方式送达行政处罚法律文书的，应当将已经发布公告的事实证据收入行政处罚案卷。结案报告 当事人的姓名或名称；案件的由来和调查经过。案由：包括发案经过，立案时间和批准立案的机关；调查经过：包括承办人员的组成，调查时间、范围、方法、步骤和主要问题及结果等；违法事实。写明已查清的违法事实和证据。主要写明当事人实施违法行为的具体过程，包括违法行为发生时间、

24、地点、原因、目的、经过、手段、情节、违法行为造成的危害后果等；案件性质。通过对当事人所实施的违法事实和证据的综合分析，指出当事人的违法行为违反了某个具体法律、法规、规章的规定，确定其违法性质；认定的违法事实、情节、后果以及依法应当从重、从轻、减轻或者不予行政处罚的相关证据；当事人陈述、申辩意见以及案件调查人员的复核意见；当事人在听证会上陈述的主要内容、证据及听证主持人对听证内容的复核意见；案件调查人员对该案处理、适用的依据和给予行政处罚的建议及理由。如有意见分歧，也应叙述，以供行政处罚实施机关负责人审批案件时参考；案件调查人员签名并注明日期。附具罚款票据。 需要注意：结案文书和结案程序要规范。

25、包括有送达情况、执行情况及其结果、承办人意见及签名、行政机关负责人意见及签名、结案日期等。计算机数据、视听资料和相关证据注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；声音资料有该声音内容的文字记录；附具视听资料的原始载体。价格认真证明书的制作要经物价部门认可； 现场照片和声像资料的收集；无个体许可经营证明说明书的开据；身份证的查验与核实；房屋居住证明的查验与复印。相关证据与格式文书的签署盖章和日期。案卷装订要求一案一卷；使用统一规范的卷皮；卷内目录填写规范；卷内材料排列有序。原则上按办案过程顺序排列文书，也可将处罚决定书和结案报告放在卷首；卷内材料有页号；装订整齐无金属物；纸张无破损、大小规格统

26、一；卷内文字应当使用钢笔、签字笔或毛笔，当事人提供的材料使用铅笔或圆珠笔的，入卷前应予复印。 需要注意：每份案卷的卷宗封面上应当载明：类别、案号、案由、当事人姓名或名称、立案时间、结案时间、处理结果、承办案件的行政执法人员姓名、卷内终止页号、制作案卷时间、保存期限等内容；调查取证收集的文书材料按照办案程序的客观进程所形成文书材料时间的自然顺序，兼顾文书材料之间的内在联系进行排列；不能随案装订立卷的证据材料，应放入证据袋中，并在证据袋上注明证据名称、数量、种类、制作的时间、地点和所在案件卷宗号；卷宗装订前，要对文书材料进行检查，材料不完整或者破损的，要补充或者修补完整；文书材料中的文字不能耐久保

27、存的，要进行复制；文书材料过小或者过大的，要进行衬贴或者折叠；需要附卷的信封，要展开并加贴衬纸，邮票不得取掉，文书材料上的金属物应当剔除干净。案卷装订次序行政处罚决定书；送达回证；勘验笔录；先行登记保存单；查扣卷烟入库单；立案报告表；询问笔录； 提取样品烟申请单；检测报告 ；卷烟暂扣通知单： 卷烟价格测算表；行政处罚事先告知书：案件处理呈报审批表； 调查终结报告；没收物品收据；罚款收据：查扣卷烟出库单；结案报告表；当事人身份及有效证件复印件。 注意：其他案卷资料如举报记录、现场记录、询问通知书、听证告知书、听证通知书、案件移送函、案件材料移送表、移送财务清单、物品保存清单、撤消案件报告表、案件

28、告发人兑奖表、证据复印（提取）单（录像等）、协助办案有功人员呈报等等的装订则按形成文书材料时间的自然顺序就可以了。三、烟草专卖行政处罚案卷制作水平作为执法能力建设的重要组成部分执法能力建设包括领悟制度能力、适用法律能力、执法过程的应变能力、调查取证的技艺以及总体的协调、组织等能力。烟草专卖行政处罚案卷制作的重要性，决定了必须把烟草专卖行政处罚案卷制作水平作为执法能力建设的重要组成部分。具体可以通过案卷制作经验交流、组织专门培训等形式提高案卷制作水平。 （1）加强案卷管理制度建设 案卷管理制度建设应和行政处罚执法工作、案卷行政管理工作紧密结合。案卷管理制度建设具体包括：制定案卷制作技术性规范、建

29、立案卷检查与评比制度、加强案卷档案管理制度建设以及建立处罚案卷及时归档制度等。 （2）全面推进烟草专卖行政执法工作 烟草专卖行政处罚案卷管理是整个烟草专卖行政执法管理工作的重要组成部分，建立健全良好的内部执法体系可以优化执法结构，并使各构成要素互动共赢。要紧紧围绕烟草专卖行政执法责任制的实施，全方位加强烟草专卖执法工作，为烟草专卖行政处罚案卷管理提供动力和支持系统。（3）加快案卷管理网络化建设案卷管理网络化是必然的趋势。党的十六大报告指出：网络信息化是我国加快实现工业化和现代的必然选择。运用网络技术，不仅可以打破行政上、区域上的界限，构建涉及决策层到各基层的巨大网络，还将彻底摆脱传统的层层上报，及书面审核的方式，达到对网内每个单位都能立即调阅案卷的境地，有利于快速从基层了解各种烟草专卖行政执法管理工作的动态，从而分析原因，研究办法，最终作出正确决策。