村民自治的制约因素分析

《村民自治的制约因素分析》由会员分享，可在线阅读，更多相关《村民自治的制约因素分析（9页珍藏版）》请在装配图网上搜索。

1、村民自治的制约因素分析从1988年中华人民共和国村民委员会组织法（试行）颁布实行算起，村民自治已经在中国农村履行了二十七年。二十七年的广泛实践，使得村民自治制度已经成为继联产承包、乡镇公司之后农村改革的又一重大成果。以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为核心内容的村民自治制度在保障村民民主权利、提高村务管理水平、增进农村集体经济发展、维护社会稳定方面发挥了重要作用。但是，必须苏醒地看到，由于制约村民自治发展的多种因素正随着农村改革的进一步逐渐由隐性走向显性，村民自治的发展前景并不乐观。甚至1998年村委会组织法的修订也不能从主线上扭转这种形势。认真梳理和分析制约村民自治发展的各类因素，积极

2、谋求解决方案，才干使村民自治沿着健康的轨道迈进，并在充足发挥其应有效能的同步，对农村基层治理和国家政治体制改革产生广泛的影响。笔者觉得，目前制约村民自治发展的因素大体可分为如下六类。一、思想结识制约实行村民自治，由农民群众直接选举村干部，民主决策和管理村务，走过了一段不平凡的历程。在实践、结识，再实践、再结识的反复过程中，人们对村民自治的见解也由模糊到清晰，由抵制到认同，由轻视到注重。特别党的十五届三中全会充足肯定村民自治是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大发明后，全党全社会对村民自治的结识有了非常大的提高。但是就此觉得思想结识问题已经解决了，那就大错特错。口头上拥护、行动上反

3、对的或假冒关怀之名、行抵制之实的仍然大有人在。从目前来看，随意误解、曲解村民自治的多种模糊乃至错误的思想观点重要表目前这样几种方面：一是村民自治会影响农村社会稳定；二是村民自治会削弱党的领导；三是农民群众文化素质低，实行村民自治的条件尚不成熟；四是村民自治会受到家族、宗族、宗教、帮派等民间势力的操纵；五是村民自治程序复杂、麻烦难行；六是村民自治减少了行政效率，影响了国家政令的畅通；七是村民自治是对乡村干部的不信任。凡此种种，不一而足。分析上述观点，有的是真关怀，有的是真反对，尚有的是抱着无所谓的态度。但不管以何种面目浮现，其核心只有一种：村民自治不符合中国国情，少搞、缓搞为佳，最佳不搞。真是这

4、样吗？进一步农村，到亿万农民群众的现实生活中去看一看，理解一下她们在实行村民自治后的欢畅心情和各项事业呈现出的勃勃生机，就什么都清晰了。作为一种调适国家与社会关系的制度安排，村民自治毕竟触及了一大批人的利益。因此，有不同的观点，有不协调的声音并不奇怪。如果只是议论议论而已，也并不可怕。可怕的是，某些地方领导也持这种观点，并付诸实践中。于是，工作的不平衡问题浮现了：结识高的，能采获得力措施，真抓实干，工作开展的就好；思想上有疙瘩的，悲观抵制，找困难，列矛盾，工作自然就差。选举中的不规范问题浮现了：规范了选举程序，不仅工作难度增大，领导中意的人不能当选，因此只得“变通”。村务公开中的假公开、应付检

5、查的问题浮现了：有些帐目毕竟是无法“公开”的。思想结识问题实质上是一种如何看待个人或小团队利益的问题。大量事实证明，只要与村民群众的利益保持一致，出于公心，不夹杂个人私欲在里面，就不存在思想结识问题。在实际工作中，只有健全各类保障机制，开展进一步的思想教育，澄清多种模糊和错误的观念，才干使广大干部，特别是村民自治工作第一线的干部真正将思想统一到党的十五届三中全会上来，统一到村委会组织法上来，村民自治工作才干得到全面推动。二、经济发展制约民主的发展水平是与社会经济的发展水平相适应的，民主化的限度、方式，往往要受到经济发展水平的制约。美国学者科恩曾经说过，使公民体力状况恶化并迫使她们重要或者完全关

6、怀自己或家庭生存问题的经济条件是不也许产生有气愤的民主的。通过改革开放30近年的发展，国内的经济面貌发生了翻天覆地的变化。农民的收入不断增长，生活水平不断得到改善。但国内农村的经济发展极不平衡，大多数地方经济发展相对落后，有的农民尚未脱贫，解决温饱仍是她们的头等大事，这些农民一方面关怀的生计问题，她们没有时间也没有精力去参与政治生活。经济发展落后，社会发展落后，人们为了谋求经济条件的改善，生活条件的改善，大多数人选择外出打工挣钱，成为流动的劳动力。而这些流动的劳动力大多是农村青壮年及知识水平较高的人群，留守在农村的则是老人妇女小朋友，她们没有爱好也没有能力参与村民自治。国内多数的农村经济发展落

7、后，村集体经济基本较差，村里基本没有收入无法对村干部进行工资补贴，因此导致村官无法吸引到年富力强、能力较强的人去担任。三、文化水平制约国内农村人口的文化限度普遍偏低，据第五次全国人口普查记录，农村人口中初中及以上文化限度的占39.1%，远低于都市人口占65.4%的水平。农村人口小学文化限度占42.8%，15岁以上文盲率为8.3%，高于都市23.8%和4.0%的水平。文化水平的制约不仅仅影响着经济社会、生产力水平的发展，并且对一种地区的民主制度的发展有着深远的影响。村民自治是国内村一级民主制度，是人民群众直接行使权利、依法办理自己的事情，发明自己的幸福生活，实现自我管理、自我教育、自我服务的一项

8、基本社会政治制度。由此可见民主自治不仅仅是民主选举，并不是在选票时划上自己神圣的一票就行使了自己的民主权利，完毕了村民自治。村民自治还需要广大人民群众行使自己的决策权、监督权等等。而这些权利的实现往往需要更高的文化水平。只有理解一定的政治经济知识、管理文化的村民才更对村级事务进行科学的管理；只有有一定财务会计基本的村民才干对村级财务进行全面的监督。而在国内农村人口小学文化限度占总人口的近一半，且大多数有着较高文化限度的年轻人都远离家乡，在外打工，无法行使自己的民主权利。因此，留守农村人口的文化水平深深的制约了村民自治这一民主制度在国内农村的履行，可以说是村民自治这一先进的民主管理制度在国内因遭

9、遇了贫瘠的文化土壤而无法茁壮成长。四、老式因素制约现代民主制度是建立在“公民”基本之上的。随着社会的不断进步，它对民主的执行主体也提出了越来越高的规定。村民自治制度也不例外。扩大基层民主，实行村民自治是在国家法律法规规定范畴内的自治，不是无限自治。它在予以村民民主权利的同步，也规定村民遵纪守法，履行公民义务。也就是说，村民在开展村民自治活动时，要遵守“游戏规则”，既享有权利，也尽到义务。这就是民主素质。从实际状况看，在有些地方，村民的民主素质还没有达到村民自治的规定。有些地方的村民公然规定村委会对抗乡镇政府；有些地方的村民回绝履行纳税、筹划生育等公民义务；有些地方的村民则在村民自治活动中违背规

10、则，采用贿选、拉票、砸毁票箱等手段干扰村委会选举的正常进行，甚至威胁、伤害与之竞争的候选人。一是宗族势力的影响。国内农村多数自然村落的形成是靠一种或多种家族的比邻而居，因此宗族势力对村民自治的影响不容轻视。在有的地方，宗族势力左右选举，由于掺杂宗族倾向，某些村民不是按照德才兼备的原则推荐候选人，选举村干部，而是在宗族势力的影响下盲目随从，投违心票，使公正、廉洁且有能力的候选人不能当选。二是民主制度的思想基不牢。国内农村长期生活在封建思想的压迫之下，几辈子过着面朝黄土背朝天的安分生活，缺少追求民主的思想基本。国内现行的村民自治制度，虽然是部分农村人民的自主性发明，国内的第一种自主选举产生的村委会

11、出目前1980年的广西宜州市屏南乡果作村。但这个制度的推广，却是通过国家的政治安排，自上而下的输入到国内农村中去的。因此国内的多数农村缺少内生型的民重规定，现行的民主制度、民重规定是被教导的被赐予的，国内农村缺少进一步人心的自发产生的民主思想和民主老式。五、外部环境制约扩大农村基层民主，全面推动村民自治，是农村基层社会治理方式的重大变革，也是一项复杂的系统工程。因此，村民自治不是孤立的，它同整个农村社会的政治、经济、文化、老式等紧密相联。实行村民自治，规定有关变量同步动作，否则必然产生诸多的不协调。从目前来看，村民自治似乎是“一枝独秀”，许多政策都与之不配套，有关变量都没有变，或变化太慢了。例

12、如，户籍管理制度。在村委会选举中，一种重大的问题是选民资格的认定。界定选民资格，目前最重要的根据就是户口。没有户口，就不是本村村民，自然没有选民资格。但是在许多地方，特别是经济发达地区，外来人口数倍于本地居民。她们长年生活在这里，却无法行使选举权，而户口所在地村由于长年不回村履行村民义务，也被剥夺了参与村民自治的权利。这部分村民的选举权问题无形中就被剥夺了。由现行户籍管理制度引起的空挂户、倒挂户等问题也常常成为村民上访、信访的重要因素。再例如压力型行政体制的运作方式。政府每年将财政收入、税费征收、经济及社会发展指标等分解后，层层下压，始终到村，作为考核和晋升干部的原则。根据村委会组织法的规定，

13、乡镇政府与村委会是指引而非领导关系。但是部分基层地方政府仍存在老观念、老想法，没有充足发挥村民委员会的自治职能，仍把村委会当作基层地方政府的下属职能单位，通过村委会执行行政命令，运用行政手段对村民自治进行干涉。实行村民自治后，村委会向全体村民而非乡镇政府负责。乡镇政府指挥不动村委会如何完毕上级政府布置的多种合法或不合法的行政任务？于是通过多种手段控制村委会选举，以期“听话”的人当选自然是首选之策。此外，土地管理政策、流动人口管理政策、社会治安综合治理政策、筹划生育政策等都会对村民自治构成或增进或牵制的影响。种种事实阐明，外部环境同村民自治的深度发展息息有关。只要影响村民自治的多种外部变量没有相

14、应改革，单纯村民自治的硬性植入必然遭遇扭曲变形的命运。加快有关政策的改革步伐，增进外部环境与村民自治的制度创新良性互动，已成为当务之急。六、内在机制制约按照村民委员会组织法规定，村民自治涉及民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但部分经济落后偏远乡村在村民自治运营过程中，只注重强调民主选举，觉得“对大多数村民而言，自治权利但是就是在三年中参与一次投票而已”。村委会也片面注重村级换届选举而忽视其他环节运营；自治组织构造中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及有关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的。多数村民只明白如何选举产生村委会委员，不理解村委会

15、的职责和权限，不理解如何产生村民代表，不理解如何通过村民代表会议和村民大会制度行使自己的民主决策和民主管理的权利。村务监督和民主理财小组更是存在形同虚设的状况，诸多村务监督和民主理财小组的构成仅仅是文献上规定的组织机构，没有村民的实质性参与。因此导致村民自治制度浮现了部分环节的缺失，村民自治除民主选举外的其她功能浮现萎缩。尽管实践证明，村民自治制度是可行且高效的，但其内在机制远非完美，仍然需要在实践中不断补充和完善。目前暴露出来的问题重要表目前这样几种方面：一是罢职程序。村委会组织法规定，当村民联名提出罢职规定期，“村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢职规定”。如果罢职的是村委会主任或全

16、体委员，显然村委会不也许组织村民投票表决罢职她们自己的议案。浙江、内蒙、天津等地已发生多起村民普遍反对，但却无法通过法定程序罢职村委会成员的事例。二是议事程序。村委会组织法规定，村民会议或者村民代表会议都是由村民委员会召集，讨论决定波及村民利益的事项。如果村委会不召集，村民会议或村民代表会议就无法顺利召开，民主决策自然也就流于形式，村委会极易游离于村民监督之外。三是选举时间。村委会组织法规定，“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举办换届选举。”由于实行村民自治是国内政府的制度安排，是以政府行为而不是个体行为为主导。因此，各级政府特别是乡镇政府对村委会届满改选负有不可推卸的责任。但当村委会选举

17、会损害自身利益或削弱政府权威时，其行动必然悲观。这样，故意迟延选举时间，或到期不组织选举的现象时有发生。而选民却没有正常的渠道向处在中立地位的第三者体现自己的诉求。对于村委会选举中伤害选民民主权利的案件，现行法律没有赋予法庭受理的权力。四是村委会干部待遇。根据村委会组织法的规定，“村委会成员不脱离生产，根据状况，可以予以合适补贴。”其来源重要是“三提五统”中的管理费，数额相称少。导致村委会成员的职位缺少吸引力。这在集体经济单薄，社区公共资源欠缺的地区体现的特别突出。在这种状况下，乡镇政府往往运用自身资源，对村委会成员予以“奖励”，达到控制村委会的目的。这，又违背了村民自治的初衷。五是村委会协助

18、乡镇政府开展工作。根据村委会组织法的规定，村委会有义务协助乡镇政府完毕多种“政务”。由于施政行为的不规范，目前乡镇政府向村委会部署的“政务”，也就有了合法的与不合法的区别。村委会是向全体选民负责的，自然有权也有义务回绝不合法的“政务”。但当村委会连合法的“政务”都回绝时，乡镇政府该如何“处置”？六是村委会与村支部的利益冲突，部分地方基层组织制度不健全，村委会及村支部职责不明、权限不分。导致村委会不能充足发挥村民自治的功能或村民自治无法体现党的领导。七是村委会与村集体经济组织的利益冲突，村委会的职责涉及依法管理属于本村集体所有的土地林地及其她集体财产和管理发展本地集体经济，带领人民群众走上富裕的

19、道路。而在村民自治功能缺失、集体财产监督不利的状况下，容易导致集体经济组织财产流失、村干部腐败等等问题。七、法律因素制约村民委员会组织法是目前中国农村村民自治行为的直接法律根据。这部法律的重点是对村民委员会的组织机构建设问题的规定，而没有对村民自治的主体、客体、内容及村民自治的程序、违法实行自治行为的法律责任等作出规定。此外，配套法规的滞后严重影响了这部主干法律的实行。村民自治章程和村规民约不规范，有与法律相冲突的内容也是村民自治过程中一大突出问题。例如，有的村规民约违背妇女权益保障法，限制或剥夺外嫁女的权益。尚有就是对村民会议召开的规定与村民委员会组织法规定不相符。有些地方的村规定“本村重大

20、事情要召开村民会议或村民代表会议表决”，“重大事项的决策应及时召开村民代表会议或村民会议决定”，实际中以村民代表会议替代村民会议；此外多数村民自治章程规定村民会议召开以时间次数为原则，例如“坚持每三年召开一次村民会议”、“村民会议每年至少召开一次”等，这明显违背村民委员会组织法。根据这部法的规定，什么时候召开村民会议不是以时间次数为原则，而是以事项为原则。这些问题的本源都是法律主线上的不完善，在有实体法的基本上没有配套的程序法，没有全国统一的村民自治章程及村务公开条例。发展民主，制度更具有主线性、全局性、稳定性和长期性的作用。邓小平曾指出，为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律

21、化，使这种制度和法律不因领导人的变化而变化，不因领导人的见解和注意力的变化而变化。农村基层民主是广大基层的干部和群众参与的社会政治活动，必须有明确的法律制度来规范。虽然宪法和中华人民共和国村民委员会组织法为农村基层民主制定了法律法规，但是有些民主程序和民主制度还不完善，可操作性不强。民主监督不能落到实处，群众有冤无处诉、故意见无处提。由此可见，没有法律制度保障的民主是不可靠的。八、司法保障制约只有在有效的司法体系保障下，法律才干真正得到贯彻实行。缺少司法保障是目前村民自治制度遇到一种重大问题。先说村委会选举。对于选举争议，谁有最后决定权？是各级民政部门，村民选举委员会及各级选举指引机构，还是法

22、院？在理论上是明确的。法律由立法机关制定后，行政部门组织实行，司法部门则是“裁判”，判断与否合法。但在实践中，司法部门并没有承当“裁判”的角色，虽然在各级人大的选举中，司法只介入到公民使用不合法手段破坏选举，而对有关选举程序的诉讼是不受理的。当选举中浮现争议无法解决时，村民只能层层上访，依托上级派人调查，或某位领导批示后，才会有一种定论。姑且不管这里面“人治”的因素有多大，“上级”或领导与否有权判断选举程序合法就是一种问题。显然，“裁判”角色的错位对于规范村委会选举程序是有害的。就村民自治制度的贯彻实行而言，也存在着一种“裁判”缺失的问题。贯彻村委会组织法，组织村民依法自治，是各级政府的职责，

23、当政府不履行这一职责，致使村民民主权利受到侵害时，村民该怎幺办？国内的行政诉讼法和行政复议法只保证公民的人身权利和财产权利不受政府侵害，对于民主权利没有纳入这一调节体系。据此，各级法院和检察部门并不受理与之有关的诉讼。当村民无法享有依法自治的权利时，唯一的途径是向上级政府投诉，依托政府部门内部上下级之间的监督来予以纠正。固然，这种监督的力度是大打折扣的，更多的状况下得不到纠正。九、理论准备制约村民自治的发展历程是典型的“摸着石头过河”。没有现成的理论模式可供借鉴，只能依托实践中的摸索。当村民自治这一基层民主形式在全国许多地区蓬勃发展起来后，理论界在相称长时间里并没有把它纳入研究的视野，仍一味在

24、大都市，在上层政治中苦苦谋求中国政治现代化和民主化之路，从而导致村民自治实践的超前与理论研究滞后之间的矛盾。尽管近些年波及村民自治、农村基层民主的理论研讨逐渐增多，也引起了某些争论，但仍大都停留在泛泛的评述上。对某些重大的理论问题，如村民自治与一般自治理论之间的关系，国家与社会关系视野中的村民自治，村民自治在中国民主化进程中的地位，公民的政治参与与村民自治，村民自治与老式资源等，没有能给出合理的解释，甚至没能提出一套令人信服的分析框架。没有坚实的理论支撑，使得村民自治在遭遇农村改革深层次的矛盾和问题时，显得有些苍白和单薄。国内是一种以农民为主体的农业大国，不研究农民的民主问题，就遑论中国的民主

25、。村民自治需要理论研究做指引，但这种研究必须建立在正视实践在先的基本之上，而不是坐在书斋中的空谈，由于村民自治毕竟是实践中的民主。一味指责“以村民自治为起点，开创中国民主化道路”违背民主政治的发展规律是没故意义的，觉得“村民自治是导致农村不稳、管理低效的本源”也不是实事求是的体现。学术界只有与实际工作者更紧密地结合在一起，才干产出故意义的研究成果。实际工作者在理论研究的指引下开展工作，无疑会减少失误，保证村民自治沿着健康的轨道不断迈进。上述九类因素的存在制约了村民自治制度的发展，对于国内农村基层民主政治建设是有害的。解决这些问题，既需要有关部门通力合伙，共同规划设计国内政治体制改革的蓝图，又需要进一步加大法律法规、党的方针政策的宣传及对乡村干部的培训力度，使村民自治在实践中完善，在完善中发展。