构建和谐辽宁与完善行政诉讼制度

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1、保障经济又好又快发展必须完善行政诉讼制度党的十六大吹响了振兴东北老工业基地的号角，第二次“辽沈战 役”拉开战略的序幕，作为政府部门在振兴老工业基地中，如何依法 行政、依法治国，是未来所有挑战中最为重大、冲击最为剧烈、影响 也最深刻。长期计划经济历史积累的行政管理惯性，并未从根本上转 变成适应市场经济要求的观念、体制、方式和手段，还习惯于发“内 部文件”或按“上级指示”行文而不是依法行政，如果不完善行政诉 讼制度，就很难保障、实现构建和谐社会的伟大理想。一、行政诉讼是建设法治国家的必然要求 从人类发展的历史看，可以把国家分为人治国家和法治国家两 种。在人治国家中，“国王就是法律”，国王的权力至高

2、无上，集立法 权、行政权和司法权于一身，国王可以随意制定、修改法律，人民群 众丝毫无人权可言。随着人类历史的发展，法治国家逐渐成为人类的 追求。这是由人治国家种种制度上的缺陷所决定的，其实在我国就有 比较深刻的教训。痛定思痛，在我国自十一届三中全会后开始法治建 设，更在宪法中明确把法治国家作为我国的追求。法治国家的建设必 然要求行政诉讼的建立和完善，这是由法治国家的内在要求所决定 的：（1）制约行政权力是法治国家的必然要求。众所周知，法治国 家的一个重要标志是一切公共权力都受法律的控制和约束。在理论上 可以被称为“控权论”。这种理论认为，权力需要控制，一切权力都 有滥用的可能，权力越大，越有滥

3、用的危险，越需要控制。这种观念 首先来源于孟德斯鸠，他说“一切有权力的人都容易滥用权力，这是 万古不易的一条经验：有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方 才休止，说来奇怪，就是品德本身也是需要界限的。从事物的性质来 说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（2）保障权利是法治国家的法律价值。权利是法律的重要价值 准则。如何对待权利，是不同类别法律的重要区别。首先，在终极意 义上，权利是权力的基础，权力不是权利的基础。其次，权利要由权 力予以保护，权利本身往往难以自保，而权力本身却有充分的自我保 护能力。第三，权利本身不具有国家强制性，对其保护要依赖权力， 而权力本身就具有一定的国家强制性

4、。权利总是受到权力和义务的侵 犯，因此强调对权利的保护意义更为重大。二、行政诉讼在法治国家中的重要作用 我国行政诉讼制度自建立起，促进了人民法治观念的强化，促使行政 机关依法办事，提高执法水平，使我国的行政法治化向前迈进了一步。 具体说，有以下作用：（1）行政诉讼有利于宪政的实现。宪法是国家根本大法，是各 项法律的基础，它的原则规定需要通过建立各种具体法律制度而得以 实施。行政诉讼的建立，一方面是以宪法为根据，另一方面也正是为 了保证宪法原则规定的实施。我国宪法第四十一条赋予了公民对任何 国家机关和国家工作人员的违法失职行为向有关国家机关申诉、控告 和检举的权利， 为切实保障公民这一宪法赋予的

5、基本权利，就必须 建立相应的处理申诉、控告和检举事项的制度，行政诉讼正是公民不 服行政机关作出的具体行政行为，而以该行政机关为被告向人民法院 申诉和控告，由权威、公正的人民法院通过审理行政案件予以处理而 落实公民权利、保障宪法实施的制度。法制社会中往往以宪法的充分 实现为其法制的最高价值，行政诉讼的建立健全是实施宪法的重要保 障。（2）行政诉讼增强广大人民群众的的法治意识。长期来说，我 国一直是人治国家，行政权力在我国肆无忌惮，不受任何限制，人民 群众的法治意识淡薄，民主观念缺乏，诉讼在我国历来是一件可耻的 事，根本没有“民告官”的意识。通过行政诉讼制度的实施，人民群 众在人民法院主持、指挥下

6、，自觉维护自身的合法权益，这有助于打 破官贵民贱、官治民的旧观念，培植和增强全体社会成员民主、 法治意识。（3）行政诉讼促进行政机关依法行政，提高行政效能，为建立 一个廉洁高效的政府作出努力。行政诉讼一方面通过行政相对人的行 为来监督行政机关，在维护自身合法权益中监督政府依法行政，另一 方面，通过法院的司法审查机制，作出撤销、维持或者变更具体行政 行为等判决，实现对行政权力的有效司法监督。（4）行政诉讼保障了行政相对人合法权益。我国行政诉讼法 的首要目的就是保障行政相对人的合法权益，行政诉讼一方面通过行 政相对人的自身维权行动来保障合法权益不受行政机关的非法侵犯， 而通过法院的公正司法来帮助处

7、于弱势地位的行政相对人获得公正。 司法实践中，在大量的“民告官”案件中，行政相对人胜诉。（5）行政诉讼促进我国民主制度的完善。 行政诉讼的根本目的 和基本功能是保障公民权利、自由的充分实现。因此，行政诉讼无疑 是建设民主政治的重要内容，同时也推进以实现民主政治为核心的政 治体制改革的顺利进行。三、 行政诉讼法实施中存在的问题（1）体制上的问题。行政诉讼法的实施，暴露出我国司法体制及 行政管理体制中的许多问题。在我们分析公民法人为何不敢告“官”， 不愿告“官”某些法院不能公正审理，某些行政机关能够独断专横， 大行其道时，不得不正视我国的司法及行政体制。（2）政策倾斜问题。法院是社会公正的最终裁判

8、者，要保证裁判 者所做出的裁判是基本上公正的，那么就必须对裁判人员的素质、物 质条件及办公条件加以重视，保证法官雄厚的物质基础，解除其后顾 之优。（3）人们的诉讼意识问题。长期以来，行政诉讼案件在逐步增 多，但是，这个数量相对于民、刑法是很少的。其原因就在于人们的 诉讼意识尚很淡薄。老百姓不知告官，不敢告，不会告，告后怕报复， 撤诉率高等意识还十分普遍：行政机关不愿当被告，羞于当被告，恼 于当被告的意识仍然很强，极力阻止发生诉讼案件。（4）法外干预日渐严重。行政诉讼法明确规定，法院独立行使行 政审判权，但从实际案件的受理、审判及执行看，这种独立审判权往 往是不独立的，受到很多方面的干预和影响。

9、如上级单位或有关领导 批条子、打招呼、施加压力、以削官断财相要挟，使得法院审理难、 执行难，行政审判人员工作难做，态度不积极，人心涣散。（5）执行措施不得力，行政机关不应诉、不出庭，法院判决后不 执行判决的现象依然很严重，对行政诉讼法有抵触情绪的人还很多。 地方政府借行政判决可能影响当地经济或行政效率为名，千方百计阻 止法院判决的执行。四、完善我国行政诉讼制度的几点思考目前，我国的行政诉讼实践中还存在许多不合理的情形：如行政 诉讼目的的双重论；行政诉讼的受案范围过于狭窄，行政相对人的合 法权益得不到全面的保护；行政相对人不愿告、不敢告的现象还较大 程度的存在，行政机关对贯彻行政诉讼法有抵触情绪

10、，规避诉讼、 防碍法院办案的现象时有发生；部分审判人员素质不高、不能适应行 政审判的需要。这都需 要在行政诉讼实践中不断完善。（1）扩大行政诉讼受案范围。目前我国行政诉讼在受案范围方面 存在明显不足，只能起诉具体行政行为，不能起诉抽象行政行为；只 能救济人身权和财产权，不能救济劳动权、受教育权等其他权利；只 能审查外部行政行为，不能审查涉及所谓特别权力关系的行为。扩大行政诉讼受案范围的原则应是，将所有国家公权力主体与相 对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围。其中包括将抽象行 政行为纳入行政诉讼范围，对内部行政行为提供司法救济，加强对其 他公权力主体行为的监督与救济，所有行使公权力的主体都

11、应接受法 院的司法审查，扩大行政诉讼法所保护的权利范围。（2）拓宽原告资格。目前我国行政诉讼缺乏对公共利益保护的 诉讼渠道，对个人权益保护也基本上处于“法定权利”标准阶段。应 从行政诉讼制度上实现对原先资格的拓宽，实现从“法定权利”标准， 向“法律上的利益”标准迈进。建议应将行政诉讼原告资格明确界定为：“只要公权力主体的行 为对相对人受法律保护的利益造成了不利影响，而法院又能够提供有 效的救济，则该相对人享有提起诉讼的权利”。行政诉讼的被告应界 定为：“以自己的名义作出行政行为，又能够独立承担行政责任的主 体”。（3）切实保障当事人的诉权。现行法律对当事人行使起诉权、 申请撤诉权、和解权和上诉

12、权都有诸多限制。司法实践表明，这些限 制在某种程度上影响了行政诉讼制度的发展，也违背了一定的诉讼规 律。他建议，将起诉期限由现在的3 个月延长为一年，原告应享有申 请撤诉权，取消“行政诉讼不适用调解原则”。从行政诉讼解决争议 的目的看，调解或和解是必要的。（4）设立行政法院，确保法院依法独立公正审判。行政诉讼中 遭遇的地方干预与阻力，是行政诉讼法修改中的一大难题。专家指出， 为破除行政干预，应改革现行行政审判体制。最理想的改革模式是设立相对独立的行政法院。行政法院直属于 最高人民法院，专司行政审判职能。各级行政法院只接受上级行政法 院的业务指导。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会

13、和最高人民法院的监督。地方各级行政法院的设置不与现行行政区划 重叠，可根据实际需要，按自然地域划区设置。（5）强化行政机关首长的法律责任，切实解决行政裁判执行难。 被告敢于抗拒法院裁判，行政判决、裁定执行难是长期以来难以解决 的棘手问题。目前所规定的“罚款”和“向行政机关提司法建议”的 方式力度较弱。为此，要强化行政机关首长的法律责任，对拒不执行 法院判决裁定者，轻则处以行政首长个人罚款，重则追究行政首长“拒 不执行判决、裁定罪”。同时建立拒不执行裁判的公告制度。行政诉讼法实施以来取得的成就与存在的问题。 中华人民 共和国行政诉讼法的公布，标志着中国行政法制建设进入了一个新 的历史时期。随着行政诉讼法及配套法律、法规的实施，人们观念的 改变，执法、司法水平的提高，但是，最主要的还是政府的依法行政， 体现：人民是创造财富主体，政府是创造财富环境的思想，消除“管” 的“官”念，增强服务意识，我们可以充满信心地说，一个有着和谐 的法治辽宁，一定会迎来经济的伟大振兴。