《苏州市地方储备粮油管理办法》

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1、苏州市地方储备粮油管理办法立法后评估报告苏州市粮食局二一八年十一月一、 评估背景和工作概况 （一）评估背景粮食储备制度是粮食安全保障体系的战略基石，保障了主粮市场的平稳运行。粮食以储备的形式,通过有效的供给来保障应急的需求,合理的储备同时也能平抑市场，在危机中满足居民的口粮需求。苏州市地方储备粮油管理办法（以下简称办法）于2012年9月26日经市政府第5次常务会议讨论通过，自2012年11月1日起正式实施。办法是我市储备粮油管理领域的第一部规章，标志着我市依法管粮工作跨入了新的历史阶段，具有里程碑意义。办法出台后，依据办法的规定，我市立足粮食主销区定位，强化基础建设，加强宏观调控，深化行业管理

2、，推进依法管粮，全市粮食安全保障工作呈现持续、健康、快速发展的良好态势。近年来，随着国务院粮食流通管理条例的修订、江苏省地方储备粮管理办法的出台（新江苏省地方储备粮管理办法于2015年8月6日出台，2015年10月1日起实施，以下简称新省办法；旧江苏省地方储备粮管理办法于2008年9月24日出台、2015年10月1日废止，以下简称旧省办法）以及当前粮食工作形势的变化、内容的不断丰富，办法在实际操作中出现了一些新问题。因此，对办法开展立法后评估显得尤为重要。根据苏州市规章立法后评估办法（以下简称评估办法）的规定及市政府关于印发苏州市人民政府2018年立法有关计划的通知(苏府20183号）的要求，

3、办法列入了2018年地方政府规章立法后评估工作计划。为了深入了解和掌握办法实施绩效以及存在的各类问题，为下一步立法工作提供依据，市粮食局根据制定的工作计划，开展了本次评估活动。 （二）评估工作的基本概况 1.评估准备阶段（1）成立领导小组为了保障办法立法后评估工作的顺利进行，确保评估效果，市粮食局成立了评估领导小组，由局长戴兴根任组长，分管局长汪进军任副组长，各主要职能处室负责人孙家文、陈春华、张大男、高义标、王宁、李秀林、金孝文为小组成员。立法后评估领导小组为办法立法后评估工作领导机构，全面负责立法后评估工作的组织实施，领导小组下设办公室，办公室设在政策法规处，孙家文为办公室主任，颜蓉芬为办

4、公室成员，负责统筹、协调，落实具体工作。（2）委托第三方机构为了保证评估结论的客观性和公正性，市粮食局根据评估办法第六条的规定，委托江苏新开利律师事务所为办法立法后评估项目的第三方评估机构，并根据评估办法第十六条的规定，将委托情况向市政府法制部门进行了备案。第三方机构指派三名律师组成评估工作小组（以下简称“评估小组”），负责具体开展办法各项评估工作。（3）制定评估方案市粮食局根据本次评估活动的特点，制定了具体评估方案，明确了本次评估活动的具体工作及要求。评估方案包括评估目的、评估内容、评估方法、评估步骤和时间安排等内容。 2.评估实施阶段（1）发布评估公告市粮食局于2018年5月30日在苏州市

5、粮食局门户网站上发布了办法立法后评估的公告，公告内容还包括本次评估活动的领导小组成员、评估方案等。（2）开展调查研究根据具体评估方案，评估小组按照制定的工作安排展开了以下调查研究活动：公开征集社会公众意见。评估小组在市粮食局的相关网站上刊登公开征求办法的评估意见，目的在于充分听取社会公众意见，使评估结果更加公正、客观。根据反馈的意见，社会公众主要针对粮食安全等问题发表了各自的看法。走访及书面征求意见。评估小组走访了与粮油储备工作相关的单位，收集相关人员对办法的意见和建议。评估小组还向区县粮食行政主管部门、承储企业等单位书面征求了意见。召开座谈会。为了全面获取第一手信息，听取主管部门、承储企业的

6、意见，评估小组共组织召开了两次专题座谈会。第一次座谈会参会人员是承储企业相关负责人，会议主要围绕办法的可操作性、实施过程中存在的问题进行了讨论；第二次座谈会参会人员是各县级市（区）粮食行政主管部门相关负责人，会议主要围绕办法的绩效性、合理性、协调性进行了讨论与交流。通过调研座谈会，评估小组充分了解了办法出台至今取得的绩效以及实施过程中遇到的问题。问卷调查。因办法涉及内容较为专业，评估小组针对行政主管部门和承储企业分别设计了调查问卷，向全市从事储备粮工作的相关人员总共发放问卷265份，其中针对行政主管部门发放问卷100份，回收100份，有效问卷98份；针对承储企业发放问卷165份，回收165份，

7、有效问卷163份。调查问卷反映的各项数据为本篇评估报告提供了数据支持。个案分析。评估小组通过对市粮食局对苏州市恒腾米业有限公司仓房不符合规定处罚案、对张家港市面粉食品有限公司储备面粉数量不足处罚等案例的分析，对办法相关规定的可操作性有了更为直观的了解。立法比较分析。为了考察办法制度设计的合理性和可操作性，评估小组将办法与其他省、市近几年出台的有关粮食储备的法律文件作了横向比较，主要有浙江省地方储备粮管理办法无锡市地方储备粮油管理办法等。文献检索。为了评估办法的可操作性和协调性，评估小组检索了相关文献，其中包括在现行地方粮食储备管理制度问题导向下的思考地方储备粮的作用、特点及其所面临的问题分析等

8、，为评估报告的最终形成提供了理论依据。（3）分析汇总，得出初步结论在综合采用上列评估方法进行调查研究之后，评估小组取得了较多的素材和数据，通过对这些资料进行汇总和分析，得出本篇评估报告的初步结论。3.评估报告形成阶段（1）初步论证和报告起草在收集所有的统计数据和意见、建议之后，评估小组开展了内部讨论，对评估报告的立论等问题进行了探讨，随后开展了办法评估报告的起草工作。（2）专家论证和报告正式形成形成报告初稿后，评估小组召开了办法立法后评估专家论证会，邀请了市人大法工委、苏大法学院等单位的专家对报告初稿进行论证。评估小组认真听取了与会专家对于评估报告初稿的意见以及建议，并在会后对评估报告进行了修

9、改和完善，正式完成了本篇评估报告。二、评估内容（一）合法性评估对办法的合法性评估，主要是通过检读法律文本的方式查明办法的制定主体是否具备相应的立法权限，制定程序是否符合规章制定程序条例和苏州市人民政府规章制定规定，办法的制定是否具有立法法规定的依据，办法具体规定是否与上位法的规定相抵触。序号文件名称日期制定主体1立法法2000年3月15日通过2015年3月15日修正全国人大2国家安全法2015年7月1日通过全国人大常委会3农业法1993年7月2日通过2002年12月28日修订全国人大常委会4粮食流通管理条例2004年5月26日发布2013年7月18日第一次修订2016年2月6日第二次修订国务院

10、5中央储备粮管理条例2003年8月15日公布2011年1月8日第一次修订2016年2月6日第二次修订国务院6规章制定程序条例2001年11月16日公布2017年12月22日修订国务院7江苏省地方储备粮管理办法2008年9月24日发布2015年10月1日废止江苏省政府8苏州市人民政府规章制定规定2003年7月24日发布苏州市政府表：合法性评估主要参照文件列表1.办法的制定主体合法苏州市在1993年4月由国务院批准成为“较大的市”，根据2000年立法法之规定，苏州市人民政府享有地方政府规章的立法权限。2015年立法法修改，规定设区的市享有地方立法权。因此，苏州市人民政府作为设区的市人民政府，继续享

11、有制定政府规章的权限。2.办法的制定程序合法办法按照立项、起草、审查、决定、公布、备案等所有规定程序，于2012年9月26日经苏州市人民政府第5次常务会议讨论通过，并于同年9月29日由市长周乃翔签署后以市政府第127号令予以公布，自2012年11月1日起施行。办法的立法程序均符合法律规定。3.办法的制定依据充分 2003年中央储备粮管理条例第五十九条规定：“地方储备粮的管理办法，由省、自治区、直辖市参照本条例制定。”江苏省人民政府根据上述行政法规的授权，于2008年9月24日出台了旧省办法，其第七条第二款规定：“市、县级储备粮管理与运作方式由设区的市、县(市、区)人民政府自行确定,报省粮食和财

12、政部门备案。”第四十六条规定：“设区的市和县(市、区)人民政府可以根据本办法,结合本地实际,制定具体实施办法。”我市人民政府根据旧省办法的授权制定了办法，其制定依据充分。（二）合理性评估对办法的合理性评估，主要是通过文本分析与实证调研相结合的方式，评估办法中的具体规定是否必要，内容是否完备，有无立法盲点等。评估小组经调研后认为，办法中的主要制度较为必要、合理，基本符合立法目的。 1.明确食用植物油属于办法管理范畴随着我市居民生活水平的逐步提高，食用油的消费需要也逐年提升，人民对于食用油的营养和安全的要求也越来越高，因此保证食用油品质、确保食用油安全也是地方政府需要承担的责任。评估小组注意到，中

13、央储备粮管理办法粮食流通管理条例以及新省办法中都将食用植物油的储备、流通纳入管理范围，但是上述行政法规、规章在文件名称中均未体现出食用植物油也纳入了储备粮的管理范围，而办法在文件名称中即明确表述为“储备粮油”，其第二条第三款也明确规定了“地方储备粮油品种包括稻谷、小麦及其成品粮，以及食用植物油”，这既明确了食用植物油属于办法管理范畴，又让广大群众对储备粮有了更准确的了解认识。2.明确地方储备粮的运作主体办法第六条规定“市、县级市（区）粮食行政管理部门所属的国有粮食购销公司具体负责本级地方储备粮油的运作和日常管理工作。市粮食行政管理部门对县级储备粮油的经营管理进行指导和监督。”根据办法的上述规定

14、，我市地方储备粮管理方式实行政府委托、部门监管、企业运作的模式，有效避免了粮食行政管理部门既当裁判员、又当运动员的尴尬定位，进一步提高地方储备粮的运作效果和监管力度。3.明确地方储备粮相关费用的承担地方储备粮的运作会涉及贷款利息、保管费用、轮换费用、管理费用、粮食生产基地建设费用及轮换价差亏损等各项费用。针对上述情况，办法在第六章中对于相关费用的管理作出了明确规定。根据办法的规定，一是农业发展银行应当按照收购、采购计划或者轮换入库计划，为承储企业及时、足额安排储备贷款或者轮换贷款；二是地方储备粮油的贷款利息、保管、轮换等费用和轮换价差亏损，由本级财政负担，并及时、足额拨付到位；三是地方储备粮油

15、收购、保管、轮换等费用的标准，应当按照国家和省有关规定，结合本地实际，适时进行调整。办法的上述规定，明确了费用的负担，为承储企业解决了后顾之忧，具备合理性。4.明确法律责任为了确保地方储备粮数量真实、质量良好，市粮食行政主管部门一方面应当严把进口关，确保承储企业具备所需的承储条件；另一方面应当加强对承储企业的监督和检查，对承储过程中发生的违法违规行为进行处罚。在办法制定之初，旧省办法对承储企业的义务进行了明确规定，但是在法律责任方面的表述相对模糊。办法结合储备粮实际管理工作，根据行政处罚法的相关规定，在第七章“法律责任”对各类违法情形作出了明确的规定，并增加了“3万元以下罚款”的处罚种类。办法

16、的上述规定，对于承储企业存在较轻违法行为，在给予警告处罚的力度不足的情形，赋予了主管部门可以罚款的处罚方式，有效发挥了规章的引导、规范和惩戒作用。此外，从问卷调查反映的数据也可以看出，91.8%的参与调查人员认为办法的对于法律责任的规定较为公平公正，具有一定的合理性。办法中的多数规定和制度设计均具备合理性，但是评估小组通过走访调研，了解到行业内从业人员对于办法部分条款的合理性提出了一些疑问。 1.对储备粮轮换架空期规定的时间过短地方储备粮的轮换有一定的时间范围，从陈粮轮出到新粮轮入库这一段时间叫做储备粮的轮换架空期。一般情况下，轮换架空期越长则风险越大，一定程度上会危及粮食安全，而轮换架空期越

17、短，相对的风险也越小，但是会影响承储企业的市场营销决策及企业利益。办法第二十六条规定：“地方储备粮油轮换，应当按照入库的时间实行先进先出或者根据粮食的质量状况择机分批进行，避免集中轮换。每批的轮换架空期不得超过4个月。”评估小组通过问卷调查发现，有高达39.8%的参与调查人员认为其所在地区储备粮的轮换架空期实际已超过了办法规定的4个月。在走访调研过程中以及调研座谈会中，多数从业人员表示目前实践中轮换架空期一般都在4至6个月左右。部分受访人员提到，因近年来该地区均按照国家收购政策开展最低保护价托市收购，“托市粮”占据仓容比重大，为了保证两季收购的“去库存”，需要提前轮换地方储备稻谷和小麦，导致轮

18、换架空期均超过4个月。此外，评估小组还了解到，要想实现最佳的轮换效益，必须在市场价格高峰期轮出，价格低谷期轮入，但是粮食市场价格走向呈现“”形的周期性曲线，部分储备粮的轮换架空期与市场价格周期并不吻合，相关主体要在办法规定的4个月架空期内以较低价格补进当年的新粮确实具有较大的难度。根据以上调研结果，结合办法的立法背景、各地的实践经验，评估小组认为办法在未区分粮食品种的情况下，要求所有粮食品种的轮换架空期均不能超过4个月，可能存在不合理之处。值得一提的是，虽然新省办法与办法的规定一致，要求轮换架空期不得超过4个月，但是目前省政府已批准了省粮食局关于延长省级储备粮轮换架空期的报告，同意将轮换架空期

19、放宽至6个月，且延长期内不扣除相关费用补贴。省政府上述政策的出台，可能更加符合当前粮食轮换工作的实际，具有一定的合理性，对办法的下一步修订也起到一定的指导作用。2.将储备粮轮换的交易市场限定在本市不尽合理 办法第二十八条规定：“地方储备粮油轮换采用公开竞价方式的，应当在本市大中型粮食批发市场进行。”在调研走访中，多数从业人员认为上述规定将地方储备粮油轮换交易仅限制在本市的市场进行，不利于市场竞争。在调研座谈会中，与会多名县级市（区）粮食局负责人提到，在目前储备粮轮换实际工作中，有部分地区储备粮轮换不是在本市粮食批发市场进行，而是选择了在资源丰富、手续费用较少的其他城市的粮食批发市场进行。根据以

20、上调研结果，结合办法的规定以及各地的实践经验，评估小组认为，办法对于地方储备粮油轮换交易必须在本市市场进行的规定，不利于实现地方储备粮轮换的利益最大化。此外，考虑到少数承储企业的经办人员还持有“吃政策饭”、“端铁饭碗”等陈旧思想观念，往往都是采取“坐库收粮”的方式，办法上述规定会加剧这类现象的发生，使承储企业不能创新经营理念，不利于企业的可持续发展。除了上述列举的两个问题，评估小组在调研活动中还发现办法对于地方储备粮的质量安全作出了较多明确的规定，但是缺少对地方储备粮卫生方面的要求和具体规定。（三）协调性评估对办法的协调性评估，主要是评估办法与同位阶的规章、配套的规章性文件是否存在冲突，要求建

21、立的配套制度是否完备、相互衔接。序号文件名称实施日期制定主体1粮食质量安全监管办法2016年10月8日国家发改委2食用农产品市场销售质量安全监督管理办法2016年1月5日国家食药监总局3粮油仓储管理办法2009年12月29日国家发改委4江苏省地方储备粮管理办法2015年10月1日江苏省政府5苏州市市级储备粮油承储条件认定办法（试行）2014年12月1日苏州市粮食局6苏州市级储备粮油定价工作规程2018年5月9日苏州市粮食局表：协调性评估主要参照文件列表评估小组通过调研，认为办法与部门规章、相关规范性文件之间契合度总体较高，在储备粮行政管理实际工作中与该些文件相互补充配合，取得了较好的成效。1.

22、与部门规章基本协调，但部分条款与新省办法规定不完全一致国务院相关部门出台的与粮食管理工作有关的部门规章，如粮食质量安全监管办法食用农产品市场销售质量安全监督管理办法等，对于保障粮食质量安全，维护粮食生产者、经营者和消费者的合法权益，规范粮食等农产品的市场销售行为，保障农产品市场销售质量安全等方面，作出了明确具体的规定。办法与上述部门规章相互协调，相互配合，在我市粮食管理工作中发挥了积极的效果。但是评估小组通过将办法的具体条款与新省办法进行对比，发现办法中存在部分条款与新省办法规定不完全一致。（1） 关于储存地办法第十八条第二款规定：“地方储备粮油应当在本市行政区域内储存。确需在市外粮食生产基地

23、储存的，应当经本级人民政府批准。”新省办法第十四条第二款、第三款规定：“地方储备粮禁止省外储存。成品粮、食用植物油储备不得跨设区的市级行政区域储存；原粮储备需要在省内异地储存的，异地储存量不得超过储备总规模的40%。”办法规定经本级政府批准，储备粮油包括成品粮、食用油可以在市外（包括省外）储存，而新省办法一是明确了任何储备粮油均禁止省外储存；二是要求成品粮、食用植物油不得市外储存；三是对省内异地储存原粮比例也作出了明确规定。因此，办法对储备粮油储存地的规定与新省办法不完全一致。（2） 关于承储企业不得实施的行为办法第二十二条规定了：“地方储备粮油承储企业不得实施下列行为：（七）以陈粮顶替新粮，

24、骗取地方储备粮油贷款、贷款利息和收购、保管、轮换费用及轮换价差亏损等财政补贴；”新省办法对此表述为“以旧粮顶替新粮”。按照办法的规定，承储企业不得实施利用旧粮顶替新粮的手段，来骗取贷款或相应的财政补贴，而新省办法规定只要实施了以旧粮顶替新粮的行为，不论该企业是否骗取了贷款、相关补贴，亦或谋取了其他不当利益，均应当承担相应的法律责任。因此，办法对于承储企业不得实施的具体行为与新省办法不完全一致。2.配套制度较为完备（1）明确承储企业的具体条件 为了加强市级储备粮油管理，规范市级储备粮油承储行为，办法第十九条第一款对承储企业应当具备的条件作出了较为原则的规定，第二款规定了“承储企业的具体条件和认定

25、办法由粮食行政管理部门制定”。根据办法的上述授权性规定，市粮食局于2014年10月29日制定了苏州市市级储备粮油承储条件认定办法（试行），该规范性文件对于申请承储市级储备粮油的企业应当具备的基本条件、申请的相关流程和手续以及市粮食局对于提出申请企业的核查、公示等制度作出了明确的规定，着重对于承储企业的基本条件，包括库区周边环境、交通、库区条件、仓房、人员设备等各个方面进行了详细的规定，且相关规定与新省办法基本一致，进而有效指导了实践工作，与办法相互配套。（2）制定定价工作规程为了规范市级储备粮油采购、轮换的价格形成方式，防范可能出现的廉政风险，及时组织储备粮源的采购、销售，确保按时完成储备任务

26、，市粮食局还根据办法的相关规定，于2018年5月9日制定了苏州市级储备粮油定价工作规程。该文件对于储备粮油的定价工作机制、采购、轮换入库价格、轮换销售价格以及其他相关事项均作出了较为合理、可操作的规定，与办法相互衔接，协调性较好。（3） 细化轮换价差的资金管理办法第四十八条规定：“对地方储备粮油轮换价差亏损和轮换丰歉调节资金管理，县级市（区）人民政府可以按照本办法规定执行或者自行规定。”常熟市人民政府根据办法上述规定，于2018年6月22日制定了常熟市地方储备粮管理办法，该管理办法第六章“费用管理”中对于储备粮在轮换过程中产生的价差作出了明确规定，包括规定了地方储备粮所发生的轮换价差亏损，由市

27、财政部门在当年预算中安排专项经费和在省财政给予的专项补贴中解决；轮换地方储备粮发生价差亏损的，发生的价差亏损和相关费用，由市财政部门全额负担；发生价差盈余的，全额上交市财政，并实行绩效考核激励制度。（四）可操作性评估对办法的可操作性评估，主要从实践操作的角度评估办法规定的各项制度是否切实可行，有无过多的提倡性、号召性、宣示性条款存在等。通过召开调研座谈会、对问卷调查数据分析等评估方式，评估小组认为办法规定的措施高效、便民，规定的程序正当、简便，总体上是一部可操作性较强的规章，但也存在部分问题。1.奖励政策实施不充分办法第十二条规定：“在地方储备粮油管理工作中作出显著成绩的单位和个人，由市、县级

28、市（区）人民政府或者有关部门给予表彰和奖励。”第三十八条第三款规定：“每批次轮换产生的价差收益，可以提取一定比例的奖励资金。”评估小组认为，办法设立了上述奖励政策，一方面为了加强办法的贯彻和执行，加大储备粮工作的行政管理手段；另一方面意图调动承储企业的积极性，促进企业改善经营管理，提高机械化水平，降低企业经营成本，增加企业利润。实践中，市级储备粮一贯执行该奖励政策。但是，由于最近几年市场行情无法实现顺价销售，轮换均产生了亏损，没有收益可以用来提取奖励资金。同时，根据问卷调查反映的数据，89.8%参与调查人员表示，县（区）级储备粮奖励政策实施不够充分。2.部分制度缺少细化规定 办法主要针对我市原

29、粮的承储设计了各项管理制度，但是成品粮和食用植物油储备作为储备粮的重要组成部分，办法并未对其管理作出细化规定，例如办法中没有对成品粮和食用植物油的实储标准、规模及准低温保管粮食的运营费用等进行明确规定，因而在实践中存在操作性问题。（五）立法技术性评估对办法立法技术性评估，主要是评估办法的立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，文字的表述是否准确。通过对办法文本内容的分析，评估小组认为办法总体上用语比较规范、逻辑较为严密、结构基本合理，但是因办法制定的时间较早，在立法技术上还是存在部分瑕疵，以下列举办法立法技术方面存在的部分问题：1. 逻辑结构方面的立法技术问题地方储备粮的轮换是指以符合标准的新粮替

30、换库存粮食，其中包括了新粮的轮入和陈粮的轮出。通过检读办法的具体条款可以发现办法第二章“计划和收购”中第十五条至第十七条对于收购的相关规定即是对“轮入”的规定。评估小组认为，根据章节内部的逻辑关系，上述条款应当归入办法第四章“轮换”中。办法第三条第一款将“分级负责”与“分级储备、分级管理”并列不妥当。办法第三十六第二款规定的“除外条款”不应当单独列为一款，应当放在第一款之中。办法第四十七条规定“依法行使监督管理权的部门”中的“依法”两字较为累赘，应当删除。2. 文字和表述方面的立法技术问题根据立法技术规范，一个句子内部有多个并列词语的，各个词语之间用顿号，用“和”或者“以及”连接最后两个并列词

31、语。因此办法中的部分规定，如“收购、储存、轮换、动用地方储备粮油的”等相关表述应当进行修改。 根据立法技术规范，“作出”多与决定、解释等词语搭配使用，“做出”多与名词词语搭配使用。办法第十二条“在地方储备粮油管理工作中作出显著成绩的单位和个人”中“作出”应当改为“做出”。根据立法技术规范，“情形”用于表示事物所表现出来的外在形态和状况，“行为”用于表示人的活动，如果列举的内容既包括“情形”又包括“行为”时，统一用“情形”。因此办法第四十四条、第四十五条规定“承储企业有下列行为之一的”中的“行为”应当改为“情形”。根据立法技术规范，对于概念的使用前后应当前后表述一致，办法通篇使用“储备粮油”这一

32、概念，但在第八条第二款出现了“储粮”，第十五条第二款使用“粮食”，第十七条出现了“储备粮”、“粮食”、“新粮”、“陈粮”等概念。（六） 绩效性评估储备粮制度是保障国家粮食安全和粮食宏观调控的长期的战略举措，地方储备是国家粮食储备体系中一个不可缺少的重要组成部分，是地方政府用于调节粮食供求、稳定粮食市场、应对重大自然灾害和其他突发事件的物质基础。因此，管理好地方粮食储备、真正贯彻和落实办法，有效解决储备粮管理工作中存在的问题，实现办法立法的预期目的，是办法绩效性的重要表现。1. 办法实施后取得的成效办法出台后，各地粮食行政管理部门开展了各类宣传活动，对办法进行了大力的宣传，扩大了办法的社会影响，

33、积极营造了全社会关心、支持地方储备粮油建设的良好氛围，我市也因此被确定为全国唯一的国家粮安工程建设试点示范市。评估小组针对承储企业的问卷调查数据也反映了上述情况：87.9%的参与调查人员知道办法的具体规定，80.6%的参与调查人员认为其所在企业经常进行办法的宣传和培训。（1） 储备粮油管理制度得到建立 在办法出台之前，国家指导粮食管理工作的行政法规有两部，分别是2003年出台的中央储备粮管理条例和2004年出台的粮食流通管理条例，上述行政法规对地方储备粮管理并无太多可参照执行的管理制度。同样的，江苏省政府于2008年出台的旧省办法，其规定也过于原则，可操作性不强。办法的出台和实施，为我市储备粮

34、油的管理建立了必要的、可操作的制度，粮食主管部门根据办法的规定，出台了配套实施的相关规范性文件，提高了我市储备粮管理工作的能力和水平，我市的地方粮油储备工作有法可依，有章可循，有力地保障了我市的粮油安全。（2）储备粮源得到有效掌控办法第二条对于适用范围的规定，为我市实行跨区域收购和储存奠定了坚实的基础，使本市行政区域外的承储企业享受同等待遇。由于我市是粮食主销区，粮食对外依存度较高，需要从外地大量采购粮源。办法实施后，为节约成本、提高效率，我市在苏北、东北等地均建立了粮食生产基地，充分利用当地粮食承储企业，优先收购生产基地的粮食，充实粮食储备规模，使建立外地粮食基地得到了真正的落实，外地粮源得

35、到有效保障，也使在粮食主产区收储粮食更加便捷、更易操作。（3）应急保供能力得到显著提升办法第十三条建立了储备规模动态调整机制。上述机制的实施，使地方储备粮的规模变化具有一定的弹性，更加适应苏州地方经济社会快速发展的特点，提高了应对能力。上述机制的实施，与我市不断变化的人口数量相适应，有效保证了粮食的充分供给，发挥地方储备粮的调控作用。依据办法第十三条之规定，经人民政府批准，我市还在储备粮计划外设立了政府控制性周转库存大米和周转面粉，在储备规模不增的情况下，通过控制性库存有效的保障了粮食市场供应，保障了粮食市场的稳定。（4）储备粮油安全得到充分保障办法第三条明确了地方储备粮油的所有权归属问题，突

36、出强调了地方储备粮油的所有权属于本级人民政府，切实维护了地方储备粮油的安全。由于地方储备粮油储存于承储企业，与该企业自主经营的商品粮油在外观上并无区别，如地方储备粮油所有权属不清，则有可能发生储备粮油被该承储企业用于对外担保、清偿债务的情形，或发生被查封、扣押等风险，从而妨碍地方储备粮油应急保供功能的发挥。办法明确了地方储备粮油的使用权、收益权以及处分权都属于本级人民政府，对承储企业守法的自觉性起到了警示作用。此外，根据办法的上述规定，作为代表人民政府行使管理职能的粮食行政管理部门，在储备粮油的规范管理上变得更加便捷、顺畅，在储备轮换上更加适时、高效，在依法行政中有法可依，这也降低了地方储备粮

37、运作和管理的风险。（5）承储企业利益得到切实保证办法第三十六条明确了储备粮油费用的补贴，第三十七条规定了地方储备粮油收购、保管、轮换等费用标准的适时调整机制，上述规定降低了承储企业的经营风险，减少管理方与承储企业的矛盾。办法第三十八条明确了地方储备粮油采用委托收购或者采购并实行公开竞价销售，产生轮换价差收益的，可以将价差收益的一定比例作为承储企业的合理利润予以返还。上述规定一定程度上提高了承储企业的积极性和主动性，使得承储企业更加注重储备粮油的质量和管理，实现了社会效益与经济效益的双赢。根据办法的规定，在保障承储企业利益的基础上，我市在储备粮管理工作中基本形成了由政府部门、购销公司、承储库点组

38、成的政策明确、职责明确、操作规范明确、运转顺畅高效的运作体系。2. 办法实施中存在的问题（1）部分规定没有执行到位首先，办法第十条规定了粮食行政管理部门应当建立地方储备粮油信息管理系统，及时、准确、全面掌握地方储备粮油动态变化。我市粮食主管部门根据办法的上述规定，建立了“应急保供与决策监管系统”，该系统以提高效率、保障供应为出发点，充分利用当前信息化和自动化技术的成果，开发了无线数字粮情测控功能，具有较好的可操作性。但是评估小组通过调研了解到，上述系统并未实际投入使用，目前我市储备粮管理工作暂时还不能达到办法要求的“及时、准确、全面掌握地方储备粮油动态变化”。其次，办法第二十一条规定了承储企业

39、应当按照规定定期向粮食行政管理部门报告地方储备粮油的品种、数量、质量和储存安全等情况。评估小组通过调研了解到，多数地区承储企业按照办法的要求定期（每月或每季度）向粮食主管部门进行汇报，但是也存在部门地区承储企业从未或很少向粮食主管部门进行报告。因此，上述规定并未完全落实到位。最后，办法第三十八条对轮换丰歉调节资金制度进行了明确。为降低地方储备粮油轮换风险，减轻财政负担，办法中提出了建立粮食风险基金和奖励制度，但是在执行过程中，由于各地区储备粮油价差管理等方式的不同，加上国企改革造成的负担不均衡，给落实规定产生了一定的阻力。（2）收购、管理费用标准偏低办法第三十六条至第三十八条的规定对承储企业的

40、利益进行了保障，但是需要考虑的情况是，我市地处我国经济发达地区，企业运作、经营管理等各方面成本普遍较高。据部分承储企业反映，目前我市地方储备粮收购费用、管理费用仍按照国家于六年前规定的标准执行，而从基层实际操作情况来看，由于公司人员、耗材等企业成本的增加，承储企业收购费用、保管费用标准与当前的经济发展不相适应，这也直接导致了地方储备粮承储企业的积极性不高，一定程度上影响了办法的绩效性。三、评估结论和立法建议（一）评估结论对办法“六性”评估的结果：在合法性方面，办法制定主体、制定程序合法，制定依据充分；在合理性方面，办法的主要制度较为合理、必要，但部分规定也存在不合理之处；在协调性方面，办法与部

41、门规章、规范性文件相互补充配合，协调性较高，但是部分条款与新省办法不完全一致；在可操作性方面，办法总体具备可操作性，但是也存在部分制度因缺乏细化和具体规定而导致实践中操作性不强；在立法技术性方面，办法总体上用语较为规范、结构基本合理，但是也存在一些立法技术方面的瑕疵；在绩效性方面，办法的出台实施，对于加强我市储备粮油的管理、发挥储备粮油的调控作用、维护粮油市场稳定、保证粮油安全具有重要而深远的意义，取得了较为瞩目的成绩，但是随着形势的发展和粮食行政管理实际工作的变化，办法在实施过程中也遇到了一些问题。需要说明的是，虽然办法制定时具有充分的制定依据，但是新省办法的出台取消了对设区的市人民政府制定

42、储备粮具体办法的授权，立法法修改后也规定了设区的市人民政府制定地方政府规章仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，但同时规定已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的继续有效。因此，目前的办法根据立法法的规定仍继续有效，但是因为缺少了立法授权，且不符合立法法对于地方政府新制定规章内容事项的限定性规定，因而办法目前不具备重新修订出台的条件。根据以上评估结果和实际情况，评估小组认为：办法目前不宜修改或修订，应继续保留适用，对于当前办法中与新省办法不一致的规定，相关行政主体可以参照新省办法执行。（二）立法建议1.适时提升办法的立法位阶2018年9月7日，十三届全国人大常委会公布

43、立法规划，其中中华人民共和国粮食安全保障法位于第一类项目，其立法条件比较成熟，出台后将成为办法的上位法。地方储备粮作为粮食安全的重要组成部分，应当按照贯彻上位法的法律精神并严格执行，届时新省办法可能也会作出相应的修改。因此，评估小组建议在粮食安全保障法制定出台后，根据上位法的规定，结合我市实际，将办法主要制度和规定保留、细化原则性规定、修改技术性表达之后制定出台地方性法规，提升办法的立法位阶，一方面可以解决办法目前不能修改或修订的困境，另一方也可以切实贯彻上位法的法律原则和精神，落实上位法的各项制度和规定。2.实施制度创新在下一步立法工作中，评估小组建议一是对轮换架空期增设灵活性规定，在办法中

44、增加“特殊情况下，报经本级人民政府批准，可以适当延长架空期，延长期内不扣除相关费用补贴”的规定，同时，充分利用我市大购大销的粮食流通优势，在确保成品粮储备充实到位基础上，促活市场交易，以流通保安全；二是优化储备粮产业链，在办法中制定对于储备粮购销产业链的相关规定，以期达到在产业链前端，对接新型农业经营主体，推进品种优质化、基地规模化、生产标准化；在产业链中端，加快基础设施建设，配备烘干、检测设备，拓展收购服务，通过价格杠杆引导农民种植优质品种；在产业链后端，以深加工、品牌建设和“互联网+”等新型流通业态提升增值空间之目的。三是推进储备粮管理的信息化和现代化，在办法中增设推动储备粮管理工作信息化

45、和现代化的相关制度，内容包括推进储备粮远程监管系统的应用，对在库粮食实行定库、定仓、定货位严格管理，逐步实施对我市储备粮的品种、数量、质量和出入库的远程监管；以信息化推动网上拍卖，引导市场预期；大力推广电脑客户端、手机APP，让农民实现满意卖粮，让承储企业对接市场，引导生产和消费，改变坐库收粮的陈旧观念。附件一：苏州市人民政府令第 127 号苏州市地方储备粮油管理办法已于2012年9月26日经市政府第5次常务会议讨论通过，现予发布，自2012年11月1日起施行。市长周乃翔二一二年九月二十九日苏州市地方储备粮油管理办法第一章总则第一条 为了加强地方储备粮油管理，有效发挥地方储备粮油的调控作用，维

46、护本市粮油市场稳定，确保粮油安全，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。第二条 从事或者参与地方储备粮油经营管理与监督活动的单位和个人，应当遵守本办法。本办法所称地方储备粮油，是指市、县级市（区）人民政府储备的用于调节本市行政区域内粮油供求总量，稳定粮油市场以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况的粮食和食用油。地方储备粮油品种包括稻谷、小麦及其成品粮，以及食用植物油。第三条 地方储备粮油实行市级和县级两级储备制度，按照分级储备、分级管理、分级负责的原则进行管理。地方储备粮油的所有权属于本级人民政府。第四条 地方储备粮油的管理应当按照储得进、管得好、调得动、用得上的要求，建立严格的管

47、理制度，确保地方储备粮油数量真实、质量良好、储存安全，并节约成本和费用。第五条 市、县级市（区）人民政府负责本级地方储备粮油工作，落实地方储备粮油计划，保障地方储备粮油管理所需的资金、人员和仓储设施设备等，动用地方储备粮油，保障供应，稳定市场。没有地方储备粮油储备任务的区人民政府（管理委员会）应当按照市人民政府的要求，履行地方储备粮油管理的相应职责。市人民政府应当加强对县级市（区）人民政府地方储备粮油工作的领导和监督。第六条 市、县级市（区）粮食行政管理部门负责本级地方储备粮油的行政管理，对地方储备粮油的数量、质量和储存安全实施监督检查。市、县级市（区）粮食行政管理部门所属的国有粮食购销公司具

48、体负责本级地方储备粮油的运作和日常管理工作。市粮食行政管理部门对县级储备粮油的经营管理进行指导和监督。财政部门负责安排地方储备粮油管理所需的财政补贴，并对地方储备粮油有关财务执行情况实施监督检查。发展和改革、物价、农业、工商、质监、交通运输等部门按照各自职责做好地方储备粮油管理相关工作。第七条 农业发展银行负责安排地方储备粮油所需的信贷资金，并实施信贷监督管理。第八条 储存地方储备粮油的企业（以下简称承储企业）应当执行国家、省、市有关地方储备粮油管理的规定和各项业务管理制度，并对地方储备粮油的数量、质量和储存安全负责。第九条 收购、储存、轮换、动用地方储备粮油的，应当按照规定进行质量和品质检测

49、。地方储备粮油的质量和品质检测，由具有资质的粮油质量检测机构承担。第十条 粮食行政管理部门应当建立地方储备粮油信息管理系统，及时、准确、全面掌握地方储备粮油动态变化。鼓励承储企业积极运用储粮新技术、新工艺、新设备，提高科学储粮水平。第十一条 任何单位和个人发现地方储备粮油经营管理中存在违法行为时，有权向粮食行政管理等有关部门举报。粮食行政管理等有关部门接到举报后，应当及时组织查处。第十二条 在地方储备粮油管理工作中作出显著成绩的单位和个人，由市、县级市（区）人民政府或者有关部门给予表彰和奖励。第二章 计划与收购第十三条 地方储备粮油规模、品种结构及总体布局方案，由市粮食行政管理部门根据国家和省

50、有关规定并结合本市经济社会发展实际拟订，报市人民政府批准后实施。地方储备粮油规模应当根据地方经济社会发展变化情况建立动态调整机制。经本级人民政府批准，可以在地方储备粮油计划外设立临时储备粮油和政府控制性周转库存粮油。第十四条 县级市（区）人民政府按照市人民政府下达的分地区、分品种地方储备粮油计划将实物充实到位。市、县级市（区）粮食行政管理部门应当将地方储备粮油计划执行情况及时报送上级粮食行政管理部门，同时抄送财政部门和农业发展银行备案。第十五条 地方储备粮油可以由粮食行政管理部门委托承储企业收购或者采购，也可以由粮食行政管理部门组织承储企业公开竞价采购。委托向本地粮食生产者收购的，应当优先收购

51、享受价外补贴政策的粮食；委托向市外收购或者采购的，应当优先收购或者采购享受粮食生产基地建设费用补贴的粮食。第十六条 地方储备粮油委托收购或者采购的入库价格由粮食行政管理部门根据市场行情和合理费用确定，并报财政部门、农业发展银行备案。财政部门可以对委托收购或者采购的入库价格予以核实。第十七条 承储企业入库的地方储备粮应当是当年（粮食年度）生产的新粮，并且达到国家和江苏省规定的质量标准。因自然灾害等因素影响，需要调整当年粮食收购等级标准或者收购陈粮的，由市粮食行政管理部门根据实际情况提出调整方案，报经市人民政府批准后执行。成品储备粮油应当达到国家规定的质量标准。第三章 储 存第十八条 粮食行政管理

52、部门应当对地方储备粮油的储存地点进行合理布局，确保地方储备粮油调度便利、储存安全。地方储备粮油应当在本市行政区域内储存。确需在市外粮食生产基地储存的，应当经本级人民政府批准。第十九条 承储企业应当具备下列条件：（一）仓储条件符合国家和省规定的标准和技术规范；（二）具有与粮油储存功能、仓型、进出库方式、粮油品种、储存周期等相适应的仓储容量和设施设备；（三）具有符合国家标准的地方储备粮油质量等级检测仪器、场所和质量检测条件，具备检测地方储备粮油储存期间仓库内温度、水分和害虫密度的条件；（四）具有相应职业技能并取得相关资格证书的粮油保管、检验、防治等管理技术人员；（五）符合规范化粮（油）库管理要求，

53、经营管理和信誉良好，3年内无违法经营记录。承储企业的具体条件和认定办法由粮食行政管理部门制定。第二十条 粮食行政管理部门在选择承储企业承担储备任务时，应当根据市人民政府批准的地方储备粮油规模、品种结构及总体布局方案，在具备条件的企业中确定。具备条件的企业，采用粮情测控、机械通风、环流熏蒸和低温储存等新技术，具有实行储备粮油信息化管理基本条件，或者储存加工销售一体的，粮食行政管理部门应当优先选择。第二十一条 地方储备粮油承储企业应当遵守下列规定：（一）执行国家和省有关地方储备粮油管理的标准、技术规范以及有关业务管理规定；（二）实行专仓储存、专人保管、专账记载，保证地方储备粮油账账相符、账实相符；

54、（三）建立健全防火、防盗、防洪、防潮等安全管理制度，配备必要的安全防护设施；（四）在农业发展银行当地分支机构开立基本账户，接受信贷监管，执行农业发展银行结算方面的有关规定；（五）做好地方储备粮油的会计、统计工作，单独设立地方储备粮油台账，准确反映品种、库点、仓位、年限、数量和成本情况；（六）按照规定定期向粮食行政管理部门报告地方储备粮油的品种、数量、质量和储存安全等情况，出现问题时，应当立即处理并报告。第二十二条 地方储备粮油承储企业不得实施下列行为：（一）擅自动用地方储备粮油；（二）虚报、瞒报地方储备粮油的数量；（三）在地方储备粮油中掺杂掺假、以次充好；（四）擅自串换地方储备粮油的品种、变更

55、储存地点；（五）因延误轮换或者管理不善造成地方储备粮油陈化、变质；（六）将地方储备粮油业务与其他商业性业务混合经营；（七）以陈粮顶替新粮，骗取地方储备粮油贷款、贷款利息和收购、保管、轮换费用及轮换价差亏损等财政补贴；（八）以地方储备粮油对外进行担保或者清偿债务；（九）法律、法规、规章禁止的其他行为。第二十三条 承储企业被依法撤销、解散、破产，或者被取消储备计划时，其储存的地方储备粮油由负责该储备粮油管理的粮食行政管理部门按照本办法第二十条规定重新确定承储企业储存，同时核实库存数量、质量、品种，明确相关责任。第四章 轮 换第二十四条 地方储备粮油实行轮换制度。地方储备粮油轮换应当服从国家、地方粮

56、食调控政策，遵循有利于保质、保量、保值，优化地方储备粮油结构和布局，保证地方储备粮油安全，保持粮食市场基本稳定，节约成本、提高效率的原则。第二十五条 地方储备粮油应当及时推陈储新。储备粳稻、籼稻、小麦和食用植物油的储存年限分别不得超过1.5年、2年、3年和2年。采用低温储存等新技术的，在符合有关要求的情况下适当延长。成品粮的轮换时间由粮食行政管理部门根据品种、储存条件等情况确定。第二十六条 地方储备粮油轮换，应当按照入库的时间实行先进先出或者根据粮食的质量状况择机分批进行，避免集中轮换。每批的轮换架空期不得超过4个月。第二十七条 粮食行政管理部门应当根据粮油市场动态确定地方储备粮油轮换方案并组

57、织实施。粮油市场行情出现较大波动等特殊情况的，地方储备粮油轮换方案应当经本级人民政府批准，同时抄送农业发展银行备案。第二十八条 地方储备粮油轮换销售可以采用公开竞价销售、委托销售或者本级人民政府批准的其他方式进行。委托销售的，价格由粮食行政管理部门会同财政部门根据粮油市场行情确定。军粮供应可以列入地方储备粮油轮换方案，分月供应，按照粮食收获年度市场价格结算。地方储备粮油轮换采用公开竞价方式的，应当在本市大中型粮食批发市场进行。第二十九条 承储企业应当按照有关规定和要求进行地方储备粮油轮换。承储企业完成地方储备粮油轮换后，应当及时申请粮食行政管理部门确认。粮食行政管理部门应当将确认结果抄送财政部

58、门和农业发展银行备案。第五章 动 用第三十条 市、县级市（区）人民政府应当制定粮食应急预案，建立、完善地方储备粮油动用预警机制和工作程序。第三十一条 需要动用地方储备粮油时，粮食行政管理部门应当会同发展和改革、财政等部门和农业发展银行提出动用方案，报同级人民政府批准，并报上级粮食行政管理部门备案。动用方案中涉及的相关部门和单位应当根据各自职责履行相应义务。第三十二条 粮食行政管理部门应当根据本级人民政府批准的地方储备粮油动用方案下达动用命令并组织实施。任何单位和个人不得拒绝执行或者擅自改变地方储备粮油动用命令。第三十三条 动用地方储备粮油时，应当优先动用本级储备粮油。本级储备粮油不足时，由本级

59、人民政府申请动用上级储备粮油。第三十四条 动用地方储备粮油的价格，应当根据粮食信息预警系统和价格监测系统反映的粮油市场实际价格和调控需要，由粮食行政管理部门会同财政、物价等部门提出，报同级人民政府批准。第六章 费用管理第三十五条 农业发展银行按照国家和省有关规定，根据粮食行政管理部门下达给承储企业的地方储备粮油收购、采购计划或者轮换入库计划，为承储企业及时、足额安排储备贷款或者轮换贷款。第三十六条 地方储备粮油的贷款利息、保管、轮换等费用和轮换价差亏损，由本级财政负担，并及时、足额拨付到位。上述费用中，国家和省明确规定由省级以上财政负担的除外。地方储备粮油储存损耗按照国家有关规定执行，由本级财

60、政负担。第三十七条 地方储备粮油收购、保管、轮换等费用的标准，应当按照国家和省有关规定，结合本地实际，适时进行调整。调整方案由粮食行政管理部门会同财政、物价部门提出，报同级人民政府批准后执行，并抄送农业发展银行备案。第三十八条 实行地方储备粮油轮换丰歉调节资金制度。地方储备粮油轮换丰歉调节资金主要来源于地方储备粮油轮换产生的价差收益。地方储备粮油采用委托收购或者采购并实行公开竞价销售，产生轮换价差收益的，可以将价差收益的一定比例作为承储企业的合理利润予以返还，其余作为轮换丰歉调节资金。地方储备粮油轮换丰歉调节资金由国有粮食购销公司实行专户核算，专款专用。每批次轮换产生的价差收益，可以提取一定比

61、例的奖励资金。第三十九条 动用地方储备粮油所发生的价差亏损及相关费用，由本级财政按照批准的动用方案和动用价格核实并负担。第四十条 地方储备粮油因不可抗力造成损失的，粮食行政管理部门应当会同财政部门和农业发展银行核实，报同级人民政府批准后，由同级财政负担。第四十一条 地方储备粮油的收购、储存、销售、轮换和动用业务，按照国家规定享受税收优惠，免征地方规定的各种基金、收费。第四十二条 任何单位和个人不得骗取、挤占、截留、挪用地方储备粮油贷款、贷款利息和收购、保管、轮换等费用。第七章法律责任第四十三条 违反本办法规定，法律、法规、规章已有处罚规定的，从其规定。第四十四条 违反本办法规定，承储企业有下列行为之一的，由粮食行政管理部门给予警告，并责令改正；逾期不改的，处以1万元以上3万元以下罚款：（一）未执行储备粮油管理标准、技术规范以及有关业务管理规定的；（二）未建立健全防火、防盗、防洪、防潮等安全管理制度或者安全防护设施不健全的；（三）未单独设立地方储备粮油台账，准确反映品种、库点、仓位、年限、数量和成本情况的。第四十五条 违反本办法规定，承储企业有下列行为之一的，由粮食行政管理部门责令改正，并处以1万元以上3万元以下罚款；情节严重的，取消其储备计划。造成地方储备粮油损失的，应当赔偿损失。（一）未实行专仓储存、专人保管、专账记载，或者地方储备粮油账账、账实不相符的；