房地产开发和上海城市人口再分布

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1、总第 103 期 都市问题 年第 5 期房地产开发和上海都市人口再分布张善余高向东都市特别是特大都市, 以其独特的区位优势和集聚效应, 在国家 社会经济发展中 占有重要地位。 都市发展的稀缺资源是土地, 根据级差地租原理, 有 偿集约化运用有限的土地资源, 不断优化产业构造 和产业布局, 针对都市人口和产业的高度密集状况, 哺育强大的房地产业, 并引导都市人口合理再分布, 对强化完善都市功能和实现可持续发展, 具有十分 重要的意义。房地产开发与都市人口再分布关系十 分密切, 前者对后者是强大的推动力, 后者则是不断 优化土地运用构造, 增进房地产业进一步发展的保 证。本文拟针对上海市的状况,

2、对房地产开发与城 市人口再分布进行某些研讨。一、上海市改革都市土地使用制度 获得的成效80 年代都市土地使用制度的改革, 赋予有偿获 得的土地使用权以可以进入市 场的特殊商品 的性 质, 为房地产业的 大发展奠定了 基本。1988 年, 上 海试点性的第一幅国有土地使用权出让成功。1992 年, 土地使用制度改革从试点转向全面展开, 在旧城 区特别是/ 危、棚、简0 地区的改造中引进了土地出让 制。为了体现级差地租, 上海市颁布了基准地价表, 把全市划分为 12 个土地级别, 对合理调节土地运用 起了较好的指引作用。从 1997 年以来, 上海市又开 始试行土地租赁制度和建立土地储藏新机制,

3、从而 进一步完善了土地有偿使用的措施。10 余 年的实 践充足表白, 以上措施对上海市社会经济的大发展产生了非常良好的效果:11 增长了政府收入, 都市建设的财力大大增强 从 1988 年到 1997 年终, 上海市共 批租外资外销地块 1533 幅, 107 平方公里, 从中收入 91 亿美元,人民币 101 亿元。从 1995 年起, 对内 资公司 的商业、旅游、娱乐、金融、服务和商品房 6 类用地实行土 地使用权出让, 至 1997 年终共出让 1039 幅, 839 公 顷, 获得了巨大的级差收益。以上巨额资金为基本 设施建设特别是老城区改造做出了极大奉献。1987 年, 都市基本设施

4、建设投资 32 亿元, 住房投资 22 亿 元, 至 1997 年已分别猛 增到 413 亿元和 433 亿元;1992 ) 1998 年间, 年均拆旧房 3 百多万平方米, 与前42 年年均拆旧房 41 万平方米相比, 增长了 7 倍。城市面貌在不长的时间内, 发生了惊人的巨变。21 都市土地运用构造得到了明显的改善突出的是工业用地比重下降。仅在 1992 ) 1995 年的短短几年内, 尽管上海市的市区面积由 168 平 方公里增长到 249 平方公里, 工业用地的比重仍然 从 2316 % 减小至 2112% , 而其她用地比重均有所上 升。工业用地的相对减少, 是通过工业构造和布局 的

5、大调节实现的。到 年, 已有 1 千多家工厂和 生产点从市区迁出, 尚有一部分工厂关停并转, 从而 大幅度提高了都市土地的运用效益( 1995 年上海市 单位土地面积上的产出, 工业仅为商业饮食服务业 的 33% , 与金融保险业相比, 更仅为 4% ) , 减少了经 济增长对资源的依赖度( 1991 ) 1998 年的 8 年间, 上 海市 GDP 增长 11 4 倍, 而生产性能源消费量和用水 量分别仅增长了 01 17 倍和 0104 倍) 。都市污染大# 22 #都市建设与发展房地产开发和上海城 市人口再分布大减轻, 绿化增多, 环境质量明显改善。31 房地产业得到大发展在上海市社会固

6、定资产投资总量中的比重不断 增大, 1996 年已达到 33% , 并直接带动了建筑、建筑 材料、装潢、家具等许多有关产业, 成为国民经济强 大的新的增长点。1978 年, 房地产业在上海市 GDP 中, 仅占了微局限性道的 011% , 而到 1999 年该比重已 迅速上升到 512% , 地处市中心的几种区, 更已达到12% 17% 。估计到 年, 房地产业的比重将进 一步增至 10% , 从而大大缩小了与国外特大都市的 差距。41 住房建设空前繁华市区和近郊区年均增长的住房面积由 80 年代的 450 万平方米, 猛增至 90 年代的将近 1200 万平方 米。人均居住面积, 年已达到

7、11 平方米, 估计 年将进一步增至 15 平方米。二、上海都市房地产业的开发与人 口再分布随着着房地产业的大开发, 上海发生了引人注 目的都市人口再分布, 其规模是以往任何时期都难 以比拟的。解放初, 上海市区面积仅 84 平方公里, 人口 419 万, 人口密度高达每平方公里 51 1 万人, 位于都市核 心部分的老城区, 面积不到 20 平方公里, 人口密度 更达到每平方公里 9 16 万人。市内重房叠屋, 功 能布局十分紊乱, 广大劳动人民居住条件恶劣, 特别 是占地 11 平方公里的危房窝棚区, 呈宽约 1 公里的 椭圆环带状环绕在市区的周边。在极端恶劣的环境 下, 人口密度居然也高

8、达每平方公里 10 万人。解放后, 随着都市建设涉及工业区和住宅建设 的发展, 上海的市区范畴逐渐有所扩大, 都市人口也 发生了一定规模的再分布, 但直到 80 年代, 其速度 都是相对缓慢的。自土地使用制度改革后, 房地产 业开始勃兴起来, 都市人口再分布进入了高速发展 的新时期。特别是 1992 年以来, 以/ 南巡发言0 为契机, 上 海市基本设施建设和房地产开发浮现了前所未见的 热潮。仅 1992 ) 1999 年 8 年中, 即建成住宅 9300 万 平方米, 年均 达 1320 万平 方米, 比前 15 年增长 了215 倍。其分布重心, 逐渐由边沿市区向近郊 区推进, 从表 1

9、和表 2 可见, 1993 ) 1999 年间, 各类建筑 涉及居住房屋的增长速度, 边沿市区都大大超过中心市区, 而近郊区又大大超过边沿市区。表 1 1993 ) 1999 年上海市三类地区* 各类房屋 面积的增长幅度( % )类 别中心市区边沿市区近郊区各类房屋合计 居住房屋 工厂仓库1219- 144268- 7831404* 中心市区指黄浦、南 市、卢湾、静 安、虹口 5 区, 它 们基本上 都 位于内环线( 距市中心点 4 7 公里) 以内; 边沿市区涉及普陀、闸 北、 徐汇、杨浦、长宁 5 区, 它们大部分处在内外环线之间; 近郊区涉及 闵 行、宝山、嘉定、浦东 4 区, 它们大部

10、分位于外 环线( 距市中 心点 1018 公里) 以外。资料来源: 5 上海市记录年鉴6 , 表 2 同此。表 2上海市三类地区占各类房 屋 面积* 比重的变动( % )类 别中心市区边沿市区近郊区各类房屋, 19931999居住房屋, 19931999231 8201 2251 6171 447104512471145122912341627133714* 合计数仅指三类地区, 非全上海市的总数。上述强劲的非中心化态势, 是通过大规模的土 地批租、产业调节、市政建设、老城区改造和新住宅 基地的辟建实现的。由此带动的物质资料和人口的 重新分 布, 其强 度远 远超过 以往 任何 时期。仅从19

11、91 年到 1998 年 9 月底, 上海市区就动迁 40 万户 家庭, 11 2 万个 单位, 拆房 3 千万 平方 米, 相 当于1990 年全市住宅总面积的 25% 。这种大搬迁的基本方向始终是由中心市区指向边沿市区和近郊区。 仅在 1999 年, 边沿市区和近郊区的人口净迁移率即 分别 达到 11 15% 和 2175% , 均远 远超过 上海 全市01 72 % 的平均数。这一变动格局, 使中心市区自 80年代开始的人口绝对减少的态势, 进一步得到增强。1999 年合计户籍人口数比 1993 年下降了 1114% , 地处核心地段的黄浦区降幅达 231 7% , 几种原先人口 密度极

12、高的街道降幅更大; 而同期内边沿市区人口 增长了 131 4% , 中心市区与边沿市区的人口密度差 由 219B1 减至 21 5B1, 与近郊区的人口密度差更由 27 倍减至 21 倍。同期内, 上海的外来流动人口也浮现 了类似的出内向外的再分布。据调查, 1986 年分布 在市区的外来流动人口中, 中心街道占 25% , 而到1997 年, 该比重已下降至局限性 10% 。所有这些都充都市建设与发展# 23 #都市问题 年第 5 期分阐明, 上海在 90 年代浮现了都市功能再分布和城市人口再分布的/ 主升浪0 。90 年代上海都市房地产开发在布局上 可以分 为三大圈层:第一, 中心市区和内

13、环线两侧, 通过土地置换兴 建了 2300 多幢高层建筑( 8 层以上) , 比 1990 年增长 了 3 倍, 而其面积更猛增了 417 倍。其中居住楼占大部分; 越是接近市中心或黄金地段, 楼房就越高越 大, 它们保证了中心市区在大量拆除旧房屋的状况 下, 房屋涉及住房仍然有所增长, 但由于使用面积折 扣率大、商品房多等因素, 实际居住的人口比置换前 明显减少。第二, 内外环线之间及外环线两侧, 大部分属边缘市区, 一部分伸入近郊区, 是住宅建设和居民动迁 的/ 主战场0。新建了数以百计的居住社区, 其中有一 些规模极大( 建筑面积达 200 300 万平方米) 。它们 基本上都沿着都市建

14、成区的边沿逐级向外蔓延, 八九 年间将市区向各个方向推动了 4 10 公里, 其中沿重 要交通线推动的距离比较远一点。如果说 70 年代上 海的都市建成区大体上是一种 13 16 公里的椭圆 形, 80 年代扩大至 16 20 公里, 而到 90 年代已达到20 32 公里。始建于 50 年代末的几种卫星城都得到 了大规模的扩建, 有的已与市区连成一片。第三, 远郊区, 接受中心都市功能的强烈辐射,房地产开发也非常兴旺, 已对都市人口分布产生不 小的牵引力。如松江镇, 过去只是一种几万人的县 城, 近年建设了很大的工业区和大学城, 云集了近百 家房地产公司, 每年竣工商品房几十万平方米, 现人

15、 口已近 20 万。又如通向浙江的 318 国道上海段, 长50 公里的沿线, 10 年前基本上还都是农田, 近年依 靠交通和区位优势, 迅速崛起为/ 黄金房产带0 , 几十 个已完毕的中外房地产项目, 吸引了数以万计在市 区工作的外商和中上收入家庭入住, 房地产业已成 为沿线最具活力的经济增长点。三、房地产开发与都市人口再分布 之间存在着非常密切的互动关系一方面, 对于上海这样的把将来的发展定位于国 际性的经济、金融、贸易中心的特大都市而言, 土地 运用构造必须能充足适应这一功能定位, 并能充足 体现自身独特的区位优势。而在过去一段时期内, 上海形成了以工业和一般商业占绝对优势的产业结 构,

16、 以及极其拥挤凌乱的产业布局和都市人口分布特性。直到 80 年代早中期, 在 141 平方公里的市区范畴内, 仍然密集着 6 百多万居民, 近 5 千家工厂, 3 万多家商店, 7 千多种科教文卫单位, 最拥挤的地段 每平方公里竟居住着 26 万人口。很显然, 这种状况 与国际性大都市差距极大。近年来, 上海在都市的改造做了许多工作, 扩大 市区范畴, 按照新的都市功能定位和市场经济原则 调节土地运用构造和产业构造, 实行都市人口再分 布, 在其中无疑具有核心性的意义。不这样, 中央商 务区和中央商业区的建设将无从谈起, 完善都市功 能, 转变增长方式以及实现可持续发展均将面临难 以克服的困难

17、。另一方面, 上海过去在市政建设上欠帐甚多, 公用基 础设施单薄陈旧和都市生态环境质量差的矛盾尤为 突出。近 10 余年上海下决心以大手笔搞了不少大 工程, 如新火车站、/ 申0 字形高架道路、两条地铁、多 座大桥和越江隧道等以及许多公用建筑, 还大规模 拆房建绿, 在市区涉及市中心区辟建了多处公园和 绿地。所有这些对于改善投资环境, 建成现代化大 都市以及增进房地产业的繁华和增值均是非常必要 的( 例如, 距离地铁、高架道路和公园绿地的远近已成为决定商品房价格的一种重要因素) 。而这些建设无一不以相称规模的人口搬迁为前提。此外, 通 过土地批租发 展房地产业获得丰厚的 级差地租收 入, 已成

18、 为市政 工程重 要的 资金来 源, 不/ 以 地生财0 , 如此大规模的建设是难以想象的。第三, 长期以来上海居民住房局限性的矛盾始终 非常突出。从解放初到 80 年代初全市人均居住面 积始终波动在略多于 4 平方米的极低水平上, 几代 人同居一室的状况比比皆是, 且大部分房屋陈旧简 陋, 棚户简屋始终占相称比重。住房条件长期得不 到明显改善的因素, 很重要的就是资金匮乏。70 年 代末每年的住宅投资仅 2 亿多元, 与当年全市职工 工资总额比, 仅为其十几分之一。近年来, 土地级差 收入的源源注入, 极大地增长 了住宅投资, 每年达400 多亿 , 竟达到甚至超 过了全市职工工 资总额。

19、年上海人均居住面积已达 11 平方米, 比 20 年 前猛增了 115 倍。增长部分中有某些事实上是用区 位级差换来的, 即原先住在中心市区的小房屋里, 通 过置换搬迁, 目前住在边沿市区的大房屋里, 以再分 布换来了面积。第四, 1998 年颁布的基准地价表中, 把上海市 划分为 12 个土地级别, 中心市区基本处在 1 4 级 范畴内, 边沿市区为 5 6 级, 近郊区为 7 9 级。以# 24 #都市建设与发展房地产开发和上海城 市人口再分布2 级与 7 级相比, 住宅用熟地的基准地价相差 4 倍。这一差额不仅诱导了人口再分布, 并且对它的方向 具有明显的牵引作用。都市中直接反映级差地租

20、的 房产价格一般均有从市中心向外围递减呈同心圆分布的规律, 与本来的人口密度有很高的同步性。上海市 1998 年终内销房开盘基价的平均数如以市中 心区为 100, 则距离市中心 5 公里处降至 70 75, 10 公里处降至 55 60, 15 公里处降至 35 40, 20 公里 降至 25 30, 30 公里则仅为 10 15。居民在购买房 屋时, 要对多种因素进行综合权衡, 如区位、交通、环 境、社区、房屋构造和质量等, 但更重要的考虑因素 还是价格和房屋面积。对目前上海的大多数市民而 言, 中心市区每平方米 6 千 113 万元的商品房价 格是无法承受的, 这一点决定了近期都市人口再分

21、 布的基本方向是边沿市区和交通条件较好的一部分 近郊区, 这在表 3 中可以看得很清晰。5 解放日报6( 年 5 月 7 日第一版) 即指出: / 大部分市民接受 的商品房单价在 3 千 5 千元之间, 居住区 域重要分布在内环线以内和内外环线之间0。而更外围的 地区, 虽然房屋价格低廉, 环境质量也较好, 但通勤 成本太高, 只有等迅速交通建成后, 才也许成为下一轮人口再分布的方向。表 3 上海市内销房批准预售量的分布 单位: 万平方米地区1995%1999%平方米/ 人*中心市区 内: 黄浦区 边沿市区 近郊区内: 闵行区 浦东新区12917701 96305101500166127109

22、23019213190113216531513162417111138)315135651100234114260140101 3)291 3601 4211 7241 20150)0177118831791162* 为预售量与总人口的比率。资料来源: 5 上海市房地产年鉴6 。 事实上虽然不考虑土地级差因素, 仅从开发空 间而言, 要改善住房条件也必须实行大规模的人口再分布。按/ 十五0筹划, 上海市至 年人均居住 面积要达到 15 平方米, 折建筑面积 30 平方米, 而住 宅建筑面积的毛密度一般为每公顷 1 万平方米, 再 以住宅用地占市区总土地面积 25% 计算, 则届时上海市区 65

23、0 万人口需要相应的市区面积为 780 平方公里, 不仅与 80 年代相比要增长 2 倍, 与目前实际 的都市建成区相比, 也还需要再扩展半倍以上。很 显然, 不进行如此规模的都市建设和人口再分布, 要 实现/ 三个中心0 / 国际性大都市0 的功能规定, 就缺 乏必要的物质空间。四、上海市房地产开发中存在的问 题11 目前上海房地产业的水平还不高1999 年只占 GDP512% , 而国际经济中心都市一 般均达 20% 左右。上 海市民的平均住房面积现仅 为发达国家大都市的 33% , 虽然与国内其她大都市 相比, 也明显偏低。应当说这种状况与上海在国内 相对的高收入是不相称的。国际上一般觉

24、得, 人均 GDP 达到 3 千美元是扩大住宅消费的核心时期, 而 上海在 1999 年 已达 3720 美 元, 年预 计 将达7000 美元; 但是在上海 市民的家庭总支出 中, 住房 的比重尚不到 10% , 与国外大都市的 30% 甚至 50% 相差很远。虽然中外之间有一定的不可比性, 但通 过房地产业扩大内需, 使之成为更重要的经济增长 点, 确是大有可为的。21 房地产业发展和人口再分布产生的新问题 第一, 土地级差减少。不久此前, 边沿市区和近郊区与中心市区相比, 城乡差别还很大, 市民中普遍 存在着/ 宁要市区一张床, 不要郊区两间房0 的观念,由此形成了悬殊的土地级差。而近年

25、随着边沿区的完全都市化和近郊区的准都市化, 以及交通条件的 大改善, 上述级差已大为缩小, 这一点会不会削弱对 土地置换和人口再分布的推动力, 很值得引起注重。第二, 投资带动优势削弱。前一时期在市区进 行了大规模的基本设施建设, 由此产生大量的市政 动迁, 此后此类建设和动迁将趋于减少。第三, 开发成本上升。上一轮都市旧区改造主要是在人口密度较低、级差效益较大的地区, 剩余来 待改造的旧房屋不仅量大( 年市区仍有 1600 万 平方米旧式里弄房屋和简屋, 其人均居住面积仅为 平均数的 6 成) , 且多为难啃的/ 骨头0 , 致使拆迁成 本上升。在中心市区每平方米现已达 1 万元, 边沿 市

26、区也达到 8 千元左右。此外, 通过持续的批租开 发, 市区存量土地不仅数量减少, 且多属于分散、碎 小、区位不佳的/ 边角料0 。以上这些状况, 搞得不好 都会影响房地产开发商们的积极性。第四, 中心市区面临某种限度的/ 空心化0 。如 财政收入减少、商业服务业人 气不旺、空置房增多 等, 这些固然有某种必然性, 但也应当针对其负面影 响采用合适的措施, 重要的是要将侧重点从前期的/ 异地免费安顿0改为/ 原地有偿安顿0 。( 下转第 52 页)都市建设与发展# 25 #都市问题 年第 5 期是对民政工作的科学概括。城区民政工作量大, 社会影响范畴广, 对于城区社会稳定的保持势必起着 举足轻

27、重、不可估计的作用。( 1) 加强社区居民委员会建设使其成为解决群众矛盾冲突的重要依托对象和 途径。推动社区基层民主建设, 保证社区居民可以 有畅通的渠道参与社会事务, 依法自治。但凡波及社区全体居民的事项和政务都要定期公开, 增长透明度。要加强对社区居民的教育, 注重提高社区居 民素质, 这是稳定社区的治本之策。( 2) 建立和完善与城区经济发展水平相适应的社会保障体系增强城区人民对于社会生活的安全感 和满意 感。通过社会保障制度, 保证社会经济秩序和生活秩序的稳定, 调节社会收入的再分本, 解决人民群众的疾苦, 避免贫富两极分化。通过社会保险, 实行社 会效率优先, 兼顾社会公平, 协助有

28、困难的特殊人群, 协助公司解除沉重的社会承当, 减少市场竞争的负面 效应, 保障人民群众的基本生活权益。通过社会救 济, 掌握好城区最低收入控制线, 关怀群众生活, 扶贫 济困助残。通过社会服务, 哺育好未成年人, 鼓励好 中青年人, 安顿好老年人, 稳定全社区人群。( 3) 加强行政管理协调社会关系, 缓和社会矛盾, 增进社会治安。 以/ 依法治区, 以德治区0 为方针, 通过人民调解工作, 协调多种社会关系, 调节人际关系, 增强群众之间团结, 使基层社区浮现祥和稳定的局面。通过社会治安 综合治理, 打击敌对势力和犯罪活动, 消除多种不安 定因素。通过安顿优抚等工作, 发展社会服务业, 解

29、 除居民的后顾之忧, 把社会问题消化在基层。( 4) 引导约束驻区单位和市民行为要引导驻区单位的行为, 不能把矛盾激化或者把包袱随意地转嫁给社会。城区社会稳定与居民群 众的民风有密切的关系, 要加强街规民约的制定、宣 传、监督和贯彻, 把社会稳定任务列入安全文明社区 职责范畴。要根据本社区居民的言行特点, 凡有利 于社区稳定的要予以奖励, 凡不利于社区稳定的要 予以制止; 引导社区居民在依法保护自己权益的同 时, 积极维护社区组织的权威性和稳定性。41 加强社会治安综合治理打击和防备两手都要硬, 要坚持/ 打防并举, 标 本兼治, 重在治本0 , 把治安防备工作摆到突出位置 上。公安部门可以勤

30、务制度改革为突破口, 着眼于 全面提高社会治安的总体防控能力, 调动群防群治 力量, 组织严密的社会治安责任网, 形成点、线、面三 级防备机制, 重点打击地区性、季节性、系列性的犯 罪活动; 对于区域内治安重点地区、复杂场合, 要发 动社会力量, 集中时间进行区域性整治, 解决群众反 映强烈的/ 热点0 和/ 难点0 问题, 使刑事案件发案率 明显下降, 使城区群众的安全感明显增长。我市各城区发展实践表白, 使城区一方致富, 就 能赢得城区一方人心, 把城区一方人维系起来, 达到 稳定城区一方的目的。稳定群众的情绪, 最佳的办 法之一就是把群众的注意力引导到发展经济方面上 来, 通过发展区域经

31、济, 提高就业率, 引导驻区单位 和群众走向共同富裕。搞好城区建设与管理这一区 域经济发展的硬环境和软环境, 城区社会稳定机制 的形成就有了坚实的基本, 城区长治久安目的的实 现就有了可靠的保证。( 作者单位: 中共杭州市上城区委 本文编辑: 魏巍)( 上接第 25 页)31 都市建成区/ 摊大饼0 式地向四周八 方扩展 的问题比较严重有必要在房地产开发和人口再分布的布局方向上引入新的思路。目前在国际上都市发展已由向心 放射状的单核心构造向平行放射状的都市轴构造演 化。后者是一种开放构造, 体现了都市组织构造的 开放、高效和发展, 可以适应现代都市功能拓展、交 通方式更新以及都市布局宽阔、繁华

32、与符合生态原 则并存的规定。而形成都市轴构造的先决条件, 无 疑是交通事业的大发展, 正如国际经验所表白的: 要 改造大都市构造缺陷, 必须抓住大容量迅速轨道交通这个核心。只有这样才干缩社区位差, 扩大都市核心的引力场, 远距离地进行房地产业和人口再分 布的布局, 这样既能获得级差地租效益, 又符合生态 原则, 有助于大都市的可持续发展。此后 20 年内, 上海市将建设 总长度达几百公里的快 速轨道交通 线, 将为都市轴构造的形成提供良好条件。上海如 能在远郊区建设一批/ 卧城0 , 将对都市构造改善产 生明显的效果。( 本文为国家自然科学基金项目 49871030 的部提成果)( 作者单位: 华东师范大学人口所 本文编辑: 魏巍)# 52 #经社问题