农村综合改革的现状、问题与对策

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1、农村综合改革的现状、问题与对策徐元明 周春芳 刘 远环绕“全面达小康，建设新江苏”目的，江苏省把农村综合改革作为巩固和发展农村税费改革成果、增进社会主义新农村建设的重要抓手，以建立精干高效的农村行政管理体制和运营机制，增进农村经济社会全面发展。一、农村综合改革进呈现状江苏省于全面启动以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革和县乡财政管理体制改革为重点的农村综合配套改革试点。1、以转变政府职能为重点，推动乡镇机构改革江苏各地在撤并乡镇的同步，坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，认真推动乡镇机构改革。江苏省委、省政府选择常熟、泰兴、宿豫、新沂、启东5个县（市、区）91个乡镇，进行了第一批乡镇机

2、构改革试点。4月，省委、省政府下发了省政府有关深化农村综合改革的意见和有关扩大乡镇机构改革试点的实行方案，选择了23个县（市、区）303个乡镇进行乡镇机构改革扩大试点。通过改革，乡镇编制总数和领导职数较大幅度精简，乡镇党政机构和事业站所得到优化整合，乡镇政府的社会管理和公共服务职能得到加强，有效地增强了乡镇活力。在此基本上，我省于全面启动部署市县政府机构和乡镇机构改革工作。9月，江苏省政府召开的“全省市县政府机构暨乡镇机构改革”会议指出，新一轮地方政府机构改革全面推开，并将于12月31日基本完毕。本次改革，把转变政府职能作为改革的核心，力求在增进政府职能转变、解决职能交叉、理顺部门关系、明确强

3、化责任方面抓出成效；全面梳理政府部门行政职能，构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。2、以增强基层财政保障能力为重点，推动县乡财政管理体制改革江苏省将改革县乡财政管理体制作为推动农村综合改革的重要构成部分。在苏北、苏中地区选择5个县（市）进行了乡镇财政管理方式改革试点，扩大到34个县（市）。在苏北经济单薄县和苏中地区转移支付县履行“乡财乡用县监管”为重要内容的县乡财政管理方式改革，其目的是加强县对乡镇财政的监管，逐渐建立农村公共财政体制和运营机制。在苏南经济发达地区，推动乡镇财政国库集中收付制度改革。加强村级三项资金管理，保证村级组织正常运转。，苏南苏中地区乡镇国

4、库集中收付制度改革得到全面推动和深化，苏南地区实现覆盖100%的乡镇。1月1日起，江苏全面履行省直管县财政管理体制。改革的重要目的，是调节、规范省、市、县之间的财权、事权关系，扩大县级管理权限。，江苏省财政全面理顺省对市县、市对县预算外收入分派秩序，取消不符合财权与事权匹配规定的集中收入项目，规范预算外资金分派和管理关系；鼓励市级财政加强对县级财政的指引和协助，对省管县后，市对县专项拨款补贴增长进行奖励；全面推动乡镇财政管理体制改革，在苏北苏中经济欠发达地区总结推广灌南等县的经验，进一步完善“乡财县管乡用”管理体制，改善县级对乡镇的财政管理措施等。截至底，省直管县财政管理体制改革进展较为顺利，

5、在支持县域经济发展中发挥了积极作用。3、高度注重，完善农村义务教育经费保障机制3月江苏省政府下发了有关深化农村义务教育经费保障机制改革的告知，规定按照构建公共财政体制的规定和有助于推动农村义务教育健康发展的原则，从增强县级财政平衡能力出发，调节完善省对县、县对乡镇的财政体制，将农村义务教育经费全额纳入县本级财政预算，从体制上与乡镇脱钩。通过省级财政体制转移支付和专项资金补贴结合、县级财政依法统筹安排，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范畴。，江苏省提高义务教育阶段学校生均公用经费财政拨款水平，小学和初中的基准定额分别提高到350元、550元，均比提高了50元；制定了农村高中生均公用经费财政拨款

6、基准定额原则。提高了义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费的补贴原则：小学生每生每年500元、初中生750元。对一般高中家庭经济困难学生按10%的平均补贴比例和人均1000元的原则发放政府助学金。全省平均补贴面为寄宿学生总数的10%，其中：苏南8%、苏中10%、苏北15%。同步，实行了农村留守小朋友食宿条件改善和农村合格幼儿园建设工程，推动“千校万师”支持农村教育工程。制止农村义务教育学校新增债务，增进义务教育均衡发展、健康发展。4、化解乡村债务，建立村级组织运转经费保障机制省政府于转发了省财政厅等部门有关对农村义务教育债务化解工作进行考核验收的告知。告知规定：对于完毕化债责任书规定的化债任务且

7、没有产生农村义务教育新债的且得分较高的县（市、区），省财政将在教育专项资金分派时增长奖励性因素。没有完毕化债任务或产生新债的，实行“一票否决”即不能通过验收。逾期不整治或整治后仍未通过的，省财政将追回相应的化债补贴资金或在教育专项资金分派时扣回，向省政府报告，并予以通报。目前江苏已全面完毕农村义务教育债务化解任务。同步，借鉴化解农村义务教育债务的经验，我省继续对乡村债务进行清理核算，锁定债务并建立台账；完善制止新债的各项制度，对乡镇政府和村级组织举债实行严格的审批制度，建立健全乡村举债申报制度、债务归口管理制度、债务通报制度、干部政绩考核制度、领导责任追究制度，避免不良债务发生。江苏省积极增进

8、构建村级经费保障长效机制。将村级组织运转经费列入财政制度性安排，村级组织运转经费保障原则由村均局限性5万元提高到的10万元，省级财政对34个体制转移支付县（市）和黄茅老区安排2.5亿元专项资金补贴。建立村级经费正常增长机制，根据五保户经费划出后村级经费的实际状况，督促各地进一步健全经费保障机制，规范经费保障范畴和原则，保证村级组织运转需要。贯彻规范村级经费管理的“六项制度”，定期对经费支出特别是在乡镇一级列支的经费支出状况进行审查，并向村民公开收支状况，认真调查解决群众反映的问题，接受群众监督。5、完善“一事一议”财政奖补制度，强化对农民承当工作的监管，通州市、灌南县、宿豫区“一事一议”财政奖

9、补试点获得积极成效。试点地区对一事一议筹资筹劳兴建村内小型水利、村内道路、环卫设施、植树造林等村民直接受益的公益事业实行财政奖补。，我省在实行农村“一事一议”筹资筹劳的县市全面开展试点。对于村民通过规范的一事一议民主程序、筹资筹劳兴办的村内公益事业项目，省财政采用以奖代补、民办公助的方式，按一事一议筹资额50%以上的原则予以奖励和补贴。截至，我省纳入“一事一议”财政奖补试点的有58个县（市、区），中央和省财政共投入财政资金5.2亿元，估计带动农民筹资筹劳、社会捐助、村集体投入、县乡财政投入等达12.5亿元，估计建设财政奖补项目8769个，重要是村内道路桥涵建设、村内小型农田水利建设、村容村貌整

10、治、农村饮水安全和管网改造、村内河塘整治等。为保证试点县（市、区）一事一议财政奖补项目的顺利实行，尽早发挥奖补项目惠民效应，截至10月份，省财政已将70%的一事一议省财政奖补资金计3.6亿元预拨至试点县（市、区）。另一方面，强化对农业生产性费用的监管，重点监控农民反映强烈的农业灌溉收费、抗旱排涝收费；加强政策法规培训和加强对面向农民专业合伙经济组织和村级组织乱收费、乱摊派等问题的监管；同步，加强对农民补贴补偿和村级财政性补贴资金的监管，进一步加大检查、督查的工作力度，较好地完毕了各项工作任务。二、农村综合改革存在的矛盾与面临的新形势目前，江苏省经济社会发展已进入新阶段。工业化、城乡化迅速推动，

11、需要农业、农村加快发展；农民规定公平分享社会发展成果，也需要加快农村改革。但城乡二元构造导致的深层次矛盾给进一步的农村综合改革带来了挑战。1、农村的市场经济体制尚未确立城乡要素市场配备不均等，农民权益得不到有效保障。农村农业疏离于现代市场经济，农村资源和农民财产的所有权、使用权、收益权和处置权不够完善，农民拥有房屋和土地，涉及耕地、林地和宅基地等财产的产权都不够完整和明晰。从而使她们不具有完整的市场主体资格，无法进入市场经济之中与其她产业的生产经营者平等地开展生产经营活动。同步，农村劳动力转移存在制度性障碍，城乡户籍制度分割，就业市场不统一，农民工与市民在上学、医保、低保、养老保险以及住房等方

12、面，存在着明显的不同待遇；农民集体土地、农民宅基地的市场化资本化举步维艰，土地流转缓慢；被征地农民得不到合理补偿，在就业、住房、社会保障等方面难以获得公平待遇。2、农业综合生产率不高在城乡化、工业化和市场化迅速推动过程中，随着耕地资源短缺、农业基本设施老化、财政支农投入局限性、农业科技成果转化较慢等问题日益突出，农业综合生产能力的提高速度赶不上社会对农产品数量和质量需求的增长。特别是近几年，农业生产成本迅速上升，比较效益明显下降，已对粮食安全和重要农产品供应增长带来了威胁。3、农村公共服务供应局限性长期以来，由于财政支出重都市、轻农村，导致农业、农村基本设施建设滞后，农民行路难、用电难、饮水难

13、；由于教育、公共卫生、社会保障和社会救济等资源在城乡配备上存在明显差距，农民在上学、看病、养老和贫困救济等方面存在的问题仍然没有得到主线解决。近几年来，尽管国家强农惠农政策不断加强，农民收入增长幅度持续近年在6%以上，但城乡居民收入增长幅度更高。由此，城乡居民收入相对差距仍呈现扩大趋势。4、农村金融制度不健全农民生产、生活贷款难。近年来，在中央和有关部门的注重下，农民贷款难有所缓和。但是，农村金融制度改革还处在试点起步阶段，覆盖范畴小、进入限制多，农民贷款难还没有得到主线解决。目前，农村金融制度供应局限性，重要体现是政策性金融严重缺位，商业性金融退出农村领域，合伙性金融发育缓慢。此外，某些地方

14、农村基层组织软弱松散，民主法制建设和社会管理落后，影响着农村经济社会发展。三、深化农村综合改革的重点领域与核心环节目前，农村改革越来越波及到某些深层次的体制和制度问题，需要从主线上变化这种城乡分割的二元经济构造，这是现阶段农村改革的核心问题。1、按照统筹城乡发展的规定，建立有助于变化城乡二元构造的体制机制要把破除城乡二元构造作为改革的突破口，加快构建新型城乡、工农关系，形成统筹城乡发展的体制机制。全面推动城乡建设规划、产业布局、基本设施、公共服务、劳动就业一体化。大力推动工业反哺农业都市支持农村，有效整合城乡资源，引导生产要素向农村流动，基本设施向农村覆盖，现代文明向农村传播，加快形成城乡经济

15、社会发展一体化的新格局。逐渐建立城乡通开的户籍制度，加速推动农民市民化。放宽户口迁移政策，实行以具有稳定就业和住所为基本条件的户口迁移准入制。率先把城郊失地农民和城中村农民转为都市居民，在逐渐加大进城就业农民工落户的力度。中小都市和小城乡可以率先放开农民工落户条件，鼓励符合条件的农民稳定有序进入城乡。大中都市要为进城就业农民工建设廉租房。同步也应当支持和鼓励都市居民到农村小城乡居住落户，把都市文明带到农村。进一步剥离附着在户口上的不公平福利制度，逐渐将农民工统一纳入本地各项社会管理，增进住房租购、医疗卫生、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。加快建立城乡一体化的就业制度。建立和完善以就业准

16、入、登记管理、就业服务、技能培训、社会保险和政策扶持为重要内容的城乡劳动者平等就业制度。完善覆盖城乡的公共就业服务体系，实现劳动者同工同酬。流入地要把农民工作为都市居民的一部分，消除对流动人口的歧视性政策，创新流动人口服务和管理体制，有筹划地扩大农民工与本地居民享有同等公共服务的项目和范畴。建立城乡一体的社会保障体系。调节、充实和完善“个人缴费为主、集体补贴为辅、国家政策扶持”农村养老保险筹资方式。做好农保与城保互相衔接、互相转保的工作。努力推动以大病统筹为主的新型农村合伙医疗制度的建设。提高农村居民特别是务农农民的社会保障水平，缩小城乡保障方面的差别。要扩大城乡的社会保障制度覆盖面。一方面要

17、将农民工和失地农民纳入城乡社会保障体系。在扩大社会保险覆盖面的过程中将失地农民和农民工连同非公有制公司职工、个体工商户等一起，直接纳入社会保险体系；改革城乡社会保险制度，对失地农民和农民工实行“低门槛进入、低原则享有”的措施。另一方面要完善农村的社会保障制度，全面履行“新农保”，着力提高农村居民特别是务农农民的社会保障水平，缩小城乡保障方面的差别；再次要逐渐发明条件，建立涉及城乡居民的所有人口的社会保障制度实行城乡一体化的社会救济体系。以最低生活保障制度为突破口，农村五保供养可以纳入城乡低保制度内进行整合。高度注重和解决好农民工的社会保障和子女就业问题，尽快使农民工融入都市居民。2、以维护农民

18、权益为出发点，深化土地制度改革深化农村改革的核心是土地制度创新，核心是农民集体土地产权的明晰化。要在科学界定农民集体土地边界和范畴的基本上，借鉴社区集体资产股份合伙制改革的经验，通过试点，逐渐推动农民集体土地的股份合伙制改革，明晰集体土地产权，确立农民对集体土地的所有权。全面推动集体林权制度改革。根据人均林地资源较少，山林的权属变动较多的现状，因地制宜选择“均山到户、均股到人、均利到组”的改革模式。在明晰产权的基本上，通过成立林地股份合伙社，建立董事会、监事会、股东大会制度，实现规模经营，保障农民的权益。深化农村宅基地使用制度改革，逐渐实现农民住房商品化。宅基地改革的思路，一方面，在城乡建成区

19、规划范畴内，通过撤村建居、建设公寓式集中住宅社区等方式，将农民住房的集体性质土地转为国有土地，既盘活土地存量，扩大土地增量，又给农民完整合法的土地、房屋财产权，增长农民的财产性收入。另一方面，农民以原有住房和宅基地换商品性住房，承包权搞流转，农民向城乡转移、转业。再次，对于宅基地面积比较大，农户居住分散的地区，通过规划建设新村，实行统一集中居住，复垦原有的宅基地，盘活存量土地。实现集体经营性土地的市场化流转。要统筹城乡建设用地“两个市场”，逐渐建立城乡统一的建设用地市场。制定政策，容许“经营性”集体非农用地直接入市，通过多种集体土地开发运用模式，形成新的土地开发理念和新的利益关系。在符合规划前

20、提下，农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益，在出让、出租时，应与国有土地实行同质同价。应当容许农民集体自主开发非农建设用地，使农民凭借集体土地的开发和经营迅速致富。改革土地征用制度，严格界定公益性与经营性建设“两种用地”，缩小政府征地范畴和征地规模；征收集体土地按照同地同价原则及时足额予以补偿。健全规范征地程序，完善被征地农民再就业和基本生活保障制度，切实保护农民利益。3、以符合农民意愿为前提，建立承包地市场化流转机制建立符合农民意愿的承包地流转制度。农民承包地的流转机制要从重要依托行政推动向市场驱动和政策拉动转变，要赋予农民充足而有保障自主选择流转土地的权利 。坚持“优化组合、因地制

21、宜、自愿互利、市场与政府结合、保护农民利益”的原则，鼓励和支持农民以转包、出租、互换、股份合伙等形式流转土地承包经营权。按照产权明晰、形式多样、管理严格、流转顺畅的规定，加快哺育土地承包经营权流转市场。一是在县级全面建立土地流转网络服务平台；乡镇一级全面建立土地流转有形市场或服务中心；村级建立土地流转服务站或配备土地流转信息员。二是建立农村土地“预流转”制度。三是增长农村土地流转扶持资金，加大对土地规模经营的奖励。四是加强土地承包经营权流转管理和服务。全面实行土地流转合同制和备案制，搞好土地流转信息监测，开展土地流转价格评估，制定分区域土地流转综合指引价和最低保护价。五是摸索开展农村土地流转和

22、住宅置换试点。重点加快推动股份合伙式、承包权置换式、委托流转式三种形式的农村土地承包经营权流转。4、以稳固税费改革成果为基本点，深度推动农村综合改革推动乡镇政府职能转变。在注重巩固精简乡镇机构和人员成果的同步，把改革的着力点切实放到转变乡镇政府职能上来，把乡镇职能转到改善民生、服务“三农”、优化环境、维护稳定上来，重点强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能，充足发挥政府在乡镇治理中的主导作用。要把健全农业公共服务机构作为乡镇机构改革的重要内容，普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产质量监管等公共服务机构，明确职责、健全队伍、完善机制、保障经费，切实增强农业公共服务能力。继续推动县

23、乡财政管理体制改革。进一步完善县乡财政管理体制，稳步推动“乡财县管乡用”财政管理方式改革，着力完善财政转移支付制度，对县乡的财政奖励补贴政策规范化、制度化，形成稳定的增长机制，建立覆盖城乡的公共财政制度，着力提高县乡财政保障能力，增强乡镇政府社会管理和公共服务能力；同步通过各级财政转移支付补贴、壮大村级集体经济等多种渠道，增强村级集体收入，逐渐解决某些行政村运转困难问题。加大农村义务教育管理体制改革力度，完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制。推动小城乡发展改革。制定镇的经济社会发展规划，不断完善小城乡规划体系，摸索建立以政府引导为主，充足发挥市场

24、机制积极作用、社会多方参与的多元化小城乡投融资体制。在户籍制度改革基本上，进一步减少进入门槛，保证外来人口与本地居民基本权利一致。提高小城乡居民素质，加强对进城农民培训，提高农村劳动力的劳动技能、就业水平和组织限度。积极推动农民增收，巩固农村税费改革成果，进一步完善对种粮农民的补贴政策。加快新型农村服务体系建设，建立财政资金持续稳定投向农村的增长机制。建立健全重大动植物疫病和疫情防控体系，完善农产品质量安全监控体系。鼓励多种形式的联合与合伙，更大力度地推动“三大合伙”（农民专业合伙组织、社区股份合伙制、土地股份合伙）的发展，提高农业的组织化限度，推动农业产业化经营，形成农民增收的长效机制。5、

25、以发展农村经济为目的，推动农村金融制度创新放宽农村金融市场准入，大力发展适合农村特点和需要的新型金融组织。进一步深化农村信用合伙社体制改革。大胆摸索地方商业银行与农村信用社联合发展的新路子。容许有条件的农民专业合伙社开展信用合伙。积极发展小额贷款公司、村镇银行和农民资金互助合伙社等新型金融机构。鼓励发展小额信贷和微型金融服务。加快建立健全农村信贷担保机制和保险制度。建立健全政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，鼓励县和有条件的乡镇组建或拟定农业贷款担保机构，省、市建立再担保体系。要重点摸索农村住房产权、农村土地承包经营权、林权抵押贷款业务。继续开展个性化金融服务体制改革，环绕中小公司

26、解困脱贫，要开发“量身定做”的小额信贷产品；环绕农民创新创业，要进一步扩大农户小额信用贷款和联保贷款；环绕政府重大投资项目，要积极开发银团贷款、联合贷款；环绕有效解决“三农”问题，要积极推动信顾客、信用村、信用乡镇的体制改革。加快发展政策性农业保险，扩大试点范畴、增长险种，鼓励在农村发展互助合伙保险和商业保险业务，努力规避农业生产经营风险，保障农民人身财产安全。继续支持开展政策性农村住房、农业保险业务，保护农民利益，稳定发展农业生产。积极引导商业银行为农服务。大力推动商业银行特别是地方性金融机构将经营网点向农村延伸，发展县域业务和为农服务。抓紧制定银行业金融机构新吸取存款重要用于本地发放贷款的实行措施，建立引导信贷资金和社会资金投向农村的鼓励机制。对涉农贷款定向予以税收减免和费用补贴，对县域内金融机构新吸取存款重要用于本地实行鼓励政策。