审批、核准、备案.

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1、精心整理立项及环评程序关系“是该核准还是备案呢？”、“这个工程该到哪级主管部门批？”、“该先做环评呢还是先去备案？”之类的问题。鉴于此，本文作者试图从投资工程审批/核准/备案制度概述、投资工程管理一般流程、外商投资工程管理相关规定、环境影响评价文件的分级审批制度、地方政府部门对投资工程管理的规定等方面对目前中国的投资工程管理体制作简洁的分析，以期能较为清楚地答复前述几个问题。一、投资工程审批制、核准制与备案制概述2004年7月，国务院公布了“国发200420号”国务院关于投资体制改革的确定以下称“确定”，对原有的投资体制进展了一系列改革，并确定了对不运用政府投资建立的工程，一律不再实行审批制，

2、区分不同状况实行核准制和备案制。其中，出于维护社会公共利益的目的，政府仅对重大工程和限制类工程进展核准，其他工程无论规模大小，均改为备案制。确定明确了中国目前投资工程的审核体制主要分为三类：审批制、核准制、备案制。下面就该三类制度做简洁的分析。一审批制在实际操作中，政府投资建立的工程往往关乎国家平安和社会公众利益，且该等工程还时时涉及到不能由市场自发主动的进展有效配置的经济和社会领域。因此，确定并未完全废除审批制，在政府投资建立工程中仍保存了该项制度。对于政府干脆投资或以资本金注入方式投资的工程，需报送审批工程建议书和可行性探究报告。对于投资补贴、贷款贴息、转贷的工程，只审批资金申请报告。二核

3、准制确定的附件政府核准的投资工程书目2004年本以下称“投资书目”中对核准制的适用范围做了说明，即核准制适用于不运用政府性资金投资建立的重大和限制类固定资产投资工程。投资书目中规定“由国务院投资主管部门核准”的工程，由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准，其中重要工程报国务院核准；“由地方政府投资主管部门核准”的工程，由地方政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准。省级政府可依据当地状况和工程性质，详细划分各级地方政府投资主管部门的核准权限，但投资书目明确规定“由省级政府投资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。投资书目将需经核准的工程分为农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造

4、、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资共十三个类别。由于外商投资工程和境外投资工程的特殊性，一般分别立法规定投资工程核准方法不含外商投资工程及境外投资工程、外商投资工程核准方法、境外投资工程核准方法等三类。省级人民政府均参照该种体例制定了适用于本行政区域范围内的工程核准方法及书目。外商投资工程管理将于下文单列阐述。对于实行核准制的工程，企业仅需向政府提交工程申请报告即可，不再经过批准工程建议书、可行性探究报告和开工报告的程序。工程申请报告主要是对该工程“外部性”和“公共性”作出评价，是可行性探究报告的简化版，申请报告已不再包括投资工程市场前景、经济效益、产品技术方案等须

5、要由企业自主判定决策的内容，仅把原可行性探究报告的内容中“需政府决策”局部留在了工程申请报告中，即要求政府从投资工程的合法性、环境和生态影响、经济和社会效果、资源利用和能源耗用等方面对其进展分析。三备案制除国家法律法规和国务院特地规定制止投资的工程以外，不运用政府性资金投资建立投资书目以外的工程适用备案制。对于实行备案制的工程，企业仅需按属地原那么向地方主管部门备案即可。表：投资工程审核根本要素表 投资工程类型资金投入方式工程申请文件行政许可方式政府投资工程干脆投资工程建议书可行性探究报告审批资本金注入投资补贴资金申请报告转贷贷款贴息企业投资工程企业自筹资金工程申请报告核准工程备案手续备案二、

6、投资工程管理一般流程国务院办公厅公布实施的“国办发200764号”国务院办公厅关于加强和标准新开工工程管理的通知以下称“通知”分别对实行审批制、核准制及备案制的工程管理流程做了规定，强调了投资工程管理适用由开展和改革部门、城乡规划部门、国土资源部门、环境爱护部门、建立部门、统计部门等各单位亲密协作的管理机制。特殊要留意的是，境外投资工程及外商投资工程核准流程中还涉及商务部门和外汇管理部门。以下就审批制、核准制及备案制三种制度下的投资工程管理流程做简洁说明。一 适用审批制的投资工程管理流程图 依据企业投资工程核准暂行方法的规定，在开展和改革部门等工程核准机关受理核准申请后，即在上图其次步中，开展

7、和改革部门等工程核准机关有权托付有资格的询问机构对该投资工程进展评估，征求该投资工程涉及的其他行业主管部门的看法、征求公众看法、进展专家评议。三、外商投资工程管理相关规定外商投资工程由于其投资资金来源的特殊性，相较于一般投资工程，其投资管理部门除开展和改革部门外，还包括商务部门外经贸部门以及外汇管理部门。确定、外商投资工程核准暂行管理方法规定国务院、商务部及各级商务主管部门、各级开展和改革部门为有权对外商投资工程进展核准的部门。依据外商投资产业指导书目以下称“外资书目”商务部关于依法行政做好外商投资企业审批工作的通知商资函20053号、商务部关于下放外商投资股份有限公司、企业变更、审批事项的通

8、知商资函200850号，国务院、各级开展和改革部门及各级商务主管部门核准权限详细如下：有权核准部门核准范围国务院外资书目总投资5亿美元及以上的鼓舞类、允许类工程和总投资1亿美元及以上的限制类工程国家开展和改革委员会、商务部外资书目总投资包括增资额1亿美元及以上的鼓舞类、允许类工程和总投资5000万美元包括增资额及以上的限制类工程商务部涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项省级开展和改革委员会、省级商务主管部门外资书目总投资1亿美元以下的鼓舞类、允许类工程和总投资5000万美元以下的限制类工程省级商务主管部门由商务部原外经贸部批准的外商投资企业，如新增投资总额及新增注册资本属于外资

9、书目鼓舞类、允许类1亿美元，限制类5000万美元以下省级以下的地方开展和改革委员会外资书目总投资1亿美元以下的鼓舞类、允许类工程；大型外商投资工程的合同、章程及法律特殊规定的重大变更增资减资、转股、合并事项从上表看，商务部门及开展和改革部门在国家级别及省级核准范围较为相同，但两者在核准工程时审查的重点和内容有所不同。由于我国的外商投资工程通常表现为设立外商投资企业或向外商投资企业增资的方式，商务部门作为外商投资企业的主管部门，其审查的主要内容为外商投资企业的合同和章程，审查重点是合同、章程形式的有效性、出资比例和投资总额配比的合法性等等。而开展和改革部门审查外商投资工程的重点在于该工程的“外部

10、性”，即该投资工程对社会、环境的影响。四、环境影响评价文件的分级审批制度规划部门、国土资源部门、环境爱护部门是投资工程管理体系中重要的配套管理部门。下面以环境爱护部门为例，就建立工程环境影响评价文件分级审批制度、以及环境爱护部干脆审批环境影响评价文件的建立工程书目2009年本见附件一以下称“环保书目一”、环境爱护部托付省级环境爱护部门审批环境影响评价文件的建立工程书目2009年本见附件二以下称“环保书目二”与投资书目的比照分析两方面对工程投资配套管理制度做简洁说明。一环境影响评价文件按分级审批制度建立工程环境影响评价文件分级审批规定环境爱护部令第5号以下称“分级审批规定”对除有关海洋工程和军事

11、设施建立工程的环境影响评价文件外的其他全部建立工程环境影响文件分级审批权限做了统一规定。环境爱护部门对于建立工程环境影响评价文件的分级审批权限，原那么上遵照建立工程的审批、核准和备案权限及建立工程对环境的影响性质和程度确定。环境爱护部、省级及省级以下环境爱护部门的分级审批权限如下： 各级环保部门审批范围备注环境爱护部1、核设施、绝密工程等特殊性质的建立工程；2、跨省、自治区、直辖市行政区域的建立工程；3、由国务院审批或核准的建立工程，由国务院授权有关部门审批或核准的建立工程，由国务院有关部门备案的对环境可能造成重大影响的特殊性质的建立工程。省级环境爱护部门1、环保书目二中由环保部托付审批的工程

12、；2、有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工、电石、铁合金、焦炭、垃圾燃烧及发电、制浆等对环境可能造成重大影响的建立工程。建立工程可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境爱护部门对该工程的环境影响评价结论有争议的，由共同的上一级环境爱护部门审批。省级或地级环境爱护部门化工、造纸、电镀、印染、酿造、味精、柠檬酸、酶制剂、酵母等污染较重的建立工程。二环保书目一、环保书目二与投资书目的比照信息表比照环保书目一、环保书目二与投资书目各工程的核准机关级别，由于投资工程主管部门和环境爱护部门对工程审查重点不同，环境爱护部已经把局部虽由国务院投资主管部门核准但对环境影响相对较小的投资工程托付省级环境和爱护部门以

13、环境爱护部的名义核准，以增加环境影响文件审查的效率。比照信息表详细如下： 工程细分工程国务院投资主管部门核准省级投资主管部门核准环保部核准省级环保部门核准农林水利农业涉及开荒的工程水库国际河流和跨省区、市河流上的水库工程其他水事工程需中心政府协调的国际河流、涉及跨省区、市水资源配置调整的工程能源电力在主要河流上建立的工程和总装机容量25万千瓦及以上水电站工程抽水蓄能电站火电站热电站燃煤工程背压机工程除外(采纳背压机组风电站总装机容量5万千瓦及以上工程核电站国务院核准330千伏及以上电压等级的电网工程电网工程：750千伏及以上交、直流工程和500千伏直流工程；跨境、跨省区、市330和500千伏沟

14、通工程电网工程：不跨省区、市的330、500千伏沟通工程煤炭国家规划矿区内的煤炭开发工程国家规划矿区内年产150万吨及以上的煤炭开发工程国家规划矿区内年产150万吨以下的煤炭开发工程年产50万吨及以上煤炭液化工程石油、自然气年产100万吨及以上的新油田开发工程其他原油工程备案年产20亿立方米及以上新气田开发工程其他自然气工程备案液化石油气接收、存储设施不含油气田、炼油厂的配套工程进口液化自然气接收、储运设施。国家原油储存措施跨省区、市干线管网输油管网工程不含油田集输管网跨省区、市或年输气实力5亿立方米及以上的输气管网不含油气田集输管网交通运输铁道铁路跨省区、市或100公里及以上工程其他新建含增

15、建铁路马路国道主干线、西部开发马路干线、国家高速马路网、跨省区、市的工程跨境、跨海湾、跨大江大河通航段的独立马路桥梁、隧道工程西部开发马路干线的马路工程水运新建港区和年吞吐实力200万吨及以上的煤炭、矿石、油气专用泊位工程前项以外的其他工程集装箱专用码头千吨级以上通航建筑物内河航运工程。民航新建机场扩建军民合用机场会同军队有关部门总投资10亿元及以上扩建机场工程信息产业电信国内干线传输网含播送电视网、国际电信传输电路、国际关口站、专用电信网的国际通信设施及其他涉及信息平安的电信根底设施工程邮政国际关口站及其他涉及信息平安的邮政根底设施工程电子信息产品制造卫星电视接收机及关键件工程国家特殊规定的

16、移动通信系统及终端等生产工程原材料冶金有色已探明工业储量5000万吨及以上规模的铁矿开发工程；新建含搬迁、扩建含技术改造增加产能的炼铁包括烧结、球团、焦化、干脆复原、熔融复原、炼钢工程轧钢工程其他铁矿开发工程总投资5亿元及以上的矿山开发工程新增生产实力的电解铝、氧化铝工程其他矿山开发工程新建和扩建铜、铅、锌冶炼工程矿山开发、冶炼分别和总投资1亿元及以上稀土深加工工程其余稀土深加工工程日采选矿石500吨及以上工程黄金其他采选矿工程黄金化工石化新建炼油及扩建一次炼油工程、新建乙烯及改扩建新增实力超过年产20万吨乙烯工程铬盐、氰化物生产工程；新建精对苯二甲酸PTA、对二甲苯PX、二苯基甲烷二异氰酸酯

17、MDI、甲苯二异氰酸酯TDI工程 年产50万吨及以上钾矿肥工程。PTA、PX改造实力超过年产10万吨的工程水泥除制止类工程外煤制甲醇、二甲醚、烯烃、油及自然气工程机械制造汽车注1新建汽车整车工程除新建汽车整车以外的需由国家核准的工程船舶新建10万吨级以上造船设施船台、船坞工程。民用船舶中、低速柴油机生产工程城市轨道交通城市轨道交通车辆、信号系统和牵引传动限制系统制造工程轻工烟草轻工纺织纸浆年产10万吨及以上纸浆工程年产3.4含万吨10不含万吨纸浆工程变性燃料乙醇聚酯日产300吨及以上工程制盐制盐含自备热电的除外糖日处理糖料1500吨及以上工程烟草卷烟、烟用二醋酸纤维素及丝束工程玉米玉米深加工新

18、建及扩建工程高新技术民用航空航天民用飞机含直升机制造、民用卫星制造、民用遥感卫星地面站建立工程城建城市快速轨道交通城市供水跨省区、市日调水50万吨及以上工程城市道路桥梁跨越大江大河通航段的桥梁、隧道工程跨越重要海湾的桥梁、隧道工程社会事业教育文化大学城、医学城及其他园区性建立工程旅游国家重点风景名胜区、国家自然爱护区、国家重点文物爱护单位区域内总投资5000万元及以上旅游开发和资源爱护设施，世界自然、文化遗产爱护区内总投资3000万元及以上工程体育F1赛车场消遣大型主题公园其他涉及三级、四级生物平安试验室的建立工程金融印钞、造币、钞票纸工程外商投资外商投资产业指导书目中总投资包括增资1亿美元及

19、以上鼓舞类、允许类工程外商投资产业指导书目中总投资包括增资5000万美元及以上限制类工程涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项；大型外商投资工程的合同、章程及法律特殊规定的重大变更增资减资、转股、合并事项境外投资注2中方投资3000万美元及以上资源开发类境外投资工程中方投资用汇额1000万美元及以上的非资源类境外投资工程国内企业对外投资开办企业金融企业除外其他核与辐射全部核设施包括与核设施有关的科研试验室铀钍矿及由国务院或国务院有关部门审批的伴生放射性矿开发利用工程由国务院或国务院有关部门审批的电磁辐射设施及工程全部绝密工程列入国务院全国危急废物和医疗废物处置设施建立规划的危急废

20、物处置设施建立工程除环境爱护部托付省级环保部门审批环境影响评价文件的建立工程书目2009年本外的其他遵照中华人民共和国环境影响评价法规定应由环境爱护部审批环评文件的建立工程注：本表工程及细分工程的表述主要以投资书目为准，并参考环保书目一及环保书目二。五、地方政府部门对投资工程管理的规定地方政府投资主管部门依据中华人民共和国行政许可法、确定及其附件投资书目的规定，纷纷制定了适用本行政区域范围内的投资工程核准或备案规定。各地核准及备案的流程管理根本类似，一般来说，适用核准制的投资工程报开展和改革部门或其他投资主管部门核准前，需由城市规划部门、国土资源部门、环境爱护部门、市交通部门等部门对该投资工程

21、出具看法。该投资工程在获开展和改革部门核准后，工程申报单位依据工程核准文件，依法办理土地运用、资源利用、城市规划、平安生产、设备进口和减免税确认等手续。而适用备案制的投资工程那么一般遵照属地原那么，到建立工程所在地区县开展和改革部门办理立项备案手续，然后依据工程备案通知书，办理规划、土地、施工、环保、消防、市政、质量技术监视、设备进口和减免税确认等后续手续。由于经济水平的差异、地方政府机关设置不同，投资工程核准职能在政府部门间安排有所不同。现主要就北京市、上海市、广东省、江苏省、浙江省等经济兴旺地区的投资工程管理相关规定作简洁的介绍。一北京市关于投资工程管理的规定北京市关于投资工程管理体制的根

22、本原那么是，对于投资书目规定由省级政府投资主管部门核准的工程，由北京市政府投资主管部门核准。由地方政府投资主管部门核准的工程，其中涉及跨区县的工程，由市政府投资主管部门核准；其他企业投资工程，遵照北京市政府核准的投资工程书目细那么2004年本的规定分别由市及区县政府投资主管部门核准。关于北京市投资工程管理的详细规定可查考：北京市政府核准的投资工程书目细那么2004年本、北京市企业投资工程管理书目2005年本、北京市外商投资工程核准书目京发改20052598号、北京市境外投资工程核准暂行实施方法京发改20052667号等、北京市企业投资工程备案管理试行方法京政办发200543号、北京市开展改革委

23、转发国家开展改革委关于进一步加强和标准外商投资工程管理文件的通知京发改20082052号。二上海市关于投资工程管理的规定上海市开展改革委、上海市经济委员会、区(县)投资主管部门以及上海市政府确定的机构为上海市企业投资工程主管机关。其中，上海市经济委员会主管工商领域投资工程，上海市政府确定的机构包括外高桥保税区管委会、张江高科技园区管委会、化学工业区管委会、临港新城管委会、洋山保税港区管委会、长兴岛开发建立管委会办公室、国务院批准在上海设立的出口加工区管委会及浦东区投资主管部门主管其所属区域内投资工程，上海市开展和改革委员会主管前述投资工程以外的投资工程。关于上海市投资工程管理的详细规定可查考：

24、上海市企业投资工程核准暂行方法沪府发200833号及上海市政府核准的投资工程书目细那么、上海市企业投资工程备案暂行方法沪府发200833号及上海市政府备案的投资工程书目、上海市外商投资工程核准暂行管理方法沪府发200833号、上海市境外投资工程核准暂行管理方法沪府发200833号、上海市开展和改革委员会关于审批政府投资工程有关规定暂行沪发改投2008169号、上海市技术改造投资工程登记备案管理试行方法沪经技200247号等。三江苏省和浙江省关于投资工程管理的规定江苏省和浙江省关于投资工程管理权限的安排相像，其投资工程主管部门为开展和改革部门和具有技术改造投资管理职能的经贸部门，其中，开展和改革

25、部门负责核准根本建立类工程、经贸部门负责核准技术改造类工程。关于江苏省投资工程管理的详细规定可查考：江苏省企业投资工程核准暂行方法苏政发200538号及江苏省政府核准的投资工程书目2004年本、关于过渡时期外商投资工业固定资产投资工程管理的假设干看法苏发改工业发2005188号、江苏省企业投资工程备案暂行方法苏政发200538号、开展改革委关于进一步做好工业类外商投资工程核准工作的通知苏发改工业发2006196号、江苏省开展改革委转发国家开展改革委关于进一步加强和标准外商投资工程管理的通知的通知苏发改外经发2008962号等。关于浙江省投资工程管理的详细规定可查考：浙江省企业投资工程核准和备案

26、暂行方法浙政办发200573号及浙江省企业投资工程核准书目等。 四广东省关于投资工程管理的规定广东省投资工程主管部门包括开展和改革部门和经贸部门两类，其中，根本建立投资工程和非工业、交通、商业领域技术改造投资工程由各级开展和改革部门核准，工业、交通、商业领域技术改造投资工程由各级经贸部门核准。关于广东省投资工程管理的详细规定可查考：广东省企业投资工程核准暂行方法(粤府2005119号)、广东省政府核准的投资工程书目(2004年本)、广东省开展和改革委员会外商投资工程核准暂行管理方法、广东省企业投资工程备案方法粤府2005120号)、广东省开展和改革委员会外商投资工程核准暂行管理方法、关于进一步

27、优化投资环境做好招商引资工作的假设干看法粤府2004126号等。注释：注1确定规定汽车行业投资工程管理遵照国务院批准的专项规定执行。依据现行有效的汽车产业开展政策国家开展和改革委员会第8号第十章的规定，目前对汽车生产企业投资工程实行备案和核准两种方式。其中实行核准的投资工程有两种：1、新建汽车、农用运输车、车用发动机生产企业，包括现有汽车生产企业异地建立新的独立法人生产企业；2、现有汽车生产企业跨产品类别生产其它类别汽车整车产品。实行核准的投资工程由省级政府投资管理部门或打算单列企业集团报国家开展改革委审查，其中投资生产专用汽车的工程由省级政府投资管理部门核准后报国家开展改革委备案，新建中外合资轿车工程由国家开展改革委报国务院核准。注2商务部于2009年3月16日发布境外投资管理方法商务部令2009年第5号，该方法规定，商务部仅保存对少数重大、敏感的境外投资的核准权限，包括1亿美元以上的境外投资、特定国别的对外投资、设立境外特殊目的公司等