浅析当代中国公共政策执行偏差及其矫正

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1、Four short words sum up what has lifted most successful individuals above the crowd: a little bit more.-author-date浅析当代中国公共政策执行偏差及其矫正浅析当代中国公共政策执行偏差及其矫正一、什么是政策执行偏差（一）政策执行偏差的含义 所谓政策执行偏差是指执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。 政策目标的偏离和不良后果的出现是统一不可分的。政策是否偏离了政策目标，是根据政策执行当中出现的不良后果来确定的。也就是说，政策目

2、标的偏离是执行偏差的本质属性，不良后果是执行偏差的表象特征。（二）政策执行偏差的表现形式 主要有下列几种： 1 象征式政策执行。主要指在实施政策过程中，执行主体仅做表面文章，或只做政策宣传而不务实际，或“阳奉阴违”，或前紧后松，或敷衍塞责。其总的特点是政策最终成了一纸空文，根本谈不上解决什么具体的政策问题。 2 附加式政策执行。主要是指政策在执行过程中被附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求，特别是执行者在现行政策的目标的基础上再自行增添了若干个新目标。“土政策”往往是附加式政策执行的一种典型表现形式。“土政策”是指打着贯彻上级政策要结合实际的旗号而自行附加

3、额外目标的政策，它另搞一套，使政策执行复杂化，影响政策目标的实现。 3 残缺式政策执行。主要是指一项完整的政策在执行中只有部分被贯彻落实，其余则被弃置不顾，使政策内容残损不全，不能有效地、完全地实现既定的政策目标。其典型表现就是“断章取义，为我所用”。 4 替代式政策执行。主要是指在政策执行过程中被换上与现行政策表面上一致而事实上背离的内容。这是一种极为严重的执行偏差，其政策内容、目标、性质已发生了根本的改变。它的特点是执行者在政策实施过程中“挂羊头，卖狗肉”。这种情况往往发生在政策与执行主体之间出现极为激烈的利益差异和冲突的时候。“上有政策，下有对策”就是一种典型的替代式政策执行。“有利的就

4、执行，不利的就变形”。这就严重地损害了政策的严肃性、权威性和公共利益。 5 观望式政策执行。主要是指在政策实施过程中，执行主体总是被动观望：观上面的招数，等新政策出台，观上面的态度，看是否来硬的；观左右行动，看是否动真的。它的特点是执行者采取一种“软拖”的手法，能拖的就拖，实在不能拖的只得勉强执行。 6 照搬式政策执行。主要是指在政策实施过程中，执行主体机械地照搬照抄，“原原本本传达，不折不扣落实”。这样呆板地执行政策往往不能真正地解决问题、实现政策目标。它的特点是执行者把政策的原则性和灵活性严重地分离。二、政策执行偏差产生的原因 1 、政策问题本身的复杂性。政策实施的成功与失败，与政策所要解

5、决的问题的复杂程度密切相关。就一般的情况来看，敏感的政治性政策、直接涉及人们利益分配和调整的经济政策、竞争性和敌对性的外交政策及军事政策、涉及领域众多的综合性政策（如环境保护政策），创新性较强的政策等，大部分都属于比较复杂的政策。如果执行者对相关政策问题的复杂性没有充分认识，对相关政策的执行难度缺乏足够的思想准备，有可能产生各种形式的政策偏差。 2 、政策质量低劣。主要包括以下几种情况：政策目标错误或者模糊不清。政策目标的正确与否是衡量政策实施好坏的标准，进而成为政策实施效率的标准。政策目标错误，实施效率越高则失误越大。政策目标模糊不清是指：目标不切实际、难以达到；目标难以比较和衡量；目标没有

6、所期望的明确结果；目标的完成超出政策执行者的职权范围；目标没有规定完成的期限。在这种情况下，执行者在实施政策的过程中往往会显得无所适从。政策内容混乱。无论是对于同一项政策的目标还是多项政策的目标，如目标之间不一致，相互之间发生冲突，那就意味着政策的内容也是相互矛盾的。在执行这样的政策时，执行者要么犹豫不定、裹足不前，要么自相冲突、产生内耗，影响政策效果，发生执行偏差。政策标准不合理。决策者在制定政策时，须注意政策标准要切合实际，要指出政策标准的未来可能变化，以便为实施活动的发展提供遵循的方向。否则，政策执行就可能发生偏差。4、政策环境的变化。政策环境具有复杂性、多样性、变异性等特点，这些特点给

7、政策执行增加复杂性和困难；在执行政策时，政策环境会出现这样或那样的新情况、新变化、新问题，从而对政策的顺利执行形成挑战。如果执行者对这种挑战应对措施不当，政策执行偏差就有发生的可能。 4 、利益集团的压力。任何政策，势必涉及利益的调整，因而各利益集团必然千方百计地影响公共政策，这不但表现在公共政策制定的时候，同时也表现在公共政策执行的时候。利益集团对公共政策的影响在西方资本主义国家表现得尤为突出。现阶段我国也存在着国家利益、集体利益、个人利益三者之间的矛盾，也还存在着各地区、各行业、各部门之间进行利益分配的问题，因此也存在着“利益集团”对公共政策的影响。许多政策执行偏差往往是由于执行者受到利益

8、集闭的压力而扭曲或擅自改变政策内容造成的。 5 、政策资源的不足。缺乏必要的政策资源，那么执行的过程肯定是不会顺利的，执行的结果也难以达到预期的目标，甚至会出现偏离政策目标的情况。 6 、缺乏健全的监督机制。监督体制和方法的不当，监督机构的权力过小或过大，监督制度的不健全，都会对政策执行机构和人员的行为产生重要影响，有可能导致或助长执行偏差的产生与扩大。( 三 ) 我国政策执行偏差的原因分析 由于我国的特殊国情，政策执行偏差的形成原因又有着不同的重点。这可以从以下几点来认识：1 、转型时期的政策环境 目前，我国正处于体制转型时期，社会主义市场经济体制尚在形成的过程中，各个领域都在进行着制度变革

9、和制度创新，新旧观念，新旧制度相互激荡，社会中有许多不确定的因素。这对于政策执行者来讲，就增加了正确地把握和分析环境诸因素的难度。2 、领导体制方面的原因 在领导体制方面，党政之间的权限在许多方面并没有完全理清，导致了党对政府的原则指导和实际干预之间度的把握上的困难，造成政府不能真正地表现出自主性、灵活性。3 、民主、法制意识淡薄 在我国，无论是政策的执行者还是普通的人民群众，他们的民主、法制意识都还是比较薄弱的。不少执行者难以做到集思广益，凡事往往个人说了算；人民群众参与政策讨论的主动性、自觉性不够，对执行者违反政策的行为往往缺乏有效监督，从而为政策执行偏差的造成提供了条件。三、政策执行偏差

10、的矫正 政策执行偏差的矫正是指政策主体采取一定的纠正措施，使政策执行回到正确的方向并且消除不良后果的过程。( 一 ) 矫正的对象 1 、政策本身。包括政策的内容、目标、范围、执行方式、程序等的调整。 2 、政策执行组织。包括执行组织的结构、领导者、领导方式、思想与工作作风、规模及管理方式等的调整。 3 、政策目标群体。包括政策目标群体的范围、具体对象、强度的调整。（二）矫正的途径 以既定的政策为参考对象，执行偏差矫正的途径主要有： 1 、政策修正。指对既定政策的具体内容、适用范围、有关限定等具体规定做某些改正、整治，使之趋向正确、完善、符合实际。 2 、政策增删。指在政策对象不变的情况下，对现

11、行政策的具体条文做某些必要的补充和删减，或者扩大其内容、适用范围和延长其适用期限；或者缩小其内容、适用范围和缩短其适用期限等。 3 、政策更新。指在现行政策基础上做出的革新、除旧布新。它是政策在不改变控制对象的基础上，对现行规范的整体性进行调整。（三）矫正的方法 对政策执行偏差的矫正，应采取综合治理的系统方法。 1 、完善管理体制。 2 、提高执行人员素质。 3 、科学诊断问题。 4 、及时跟踪评估。 5 、强化监督控制。 6 、加强舆论宣传。 7 、采取相应强制措施。 8 、采取防范和矫正相结合的方法浅析当代中国公共政策执行偏差及其矫正张岩岩(天津工业大学管理学院, 天津300387)【摘要

12、】公共政策执行在整个政策系统中具有至关重要的地位和作用。然而,由于各种主客观因素的影响,公共政策在执行过程中往往容易出现偏差,严重影响了政策目标的有效实现。因而,应提高政策执行人员的素质,建立政策监督体系,健全信息反馈系统,加强公共政策执行的制度创新。【关键词】公共政策;执行偏差;原因;防治对策江泽民同志说:“政策的制定与执行是相互联系的统一过程,制定政策只是事情的一半,更重要的一半在于执行政策,执行得不好,再好的政策也会落空,而且会损害党的声誉。”我国在社会主义法律体系不断完善的情况下,必须加强公共政策的执行,并对其实行有效的监督,防止执行偏差。1 公共政策执行偏差概括1. 1 公共政策执行

13、偏差的内涵所谓政策执行偏差,是指执行者在实施过程中,由于主客观因素的作用,其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。1. 2 公共政策执行偏差的表现形式 作为一种妨碍政策目标有效实现的不良情形,公共政策执行偏差的表现形式大致可以概括为以下几种: (1) 政策替换:即政策在实施过程中的实质内容与政策原意相背离,但表面相似。尤其在所执行的政策对执行者的既得利益构成威胁时,他们往往会偷梁换柱,制定表面相似但实质相背的政策,替代原有政策加以执行,使上级政策难以得到贯彻实。(2) 政策附加：即政策之外附加了不恰当的内容,使政策的调控对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求,从而影响了原有政策目

14、标的实现。“土政策”就是这种政策附加式政策执行的典型形式。(3) 政策观望：即政策执行主体或因疲于应付具体事务,或担心目标群体的抵抗,或因自身私利受损等原因,导致行动迟缓、思想犹豫、心理矛盾,对政策执行被动消极,左顾右盼,观望中央是否还有政策变动,观望中央是否可以软拖硬抗。这种观望式的政策执行大大降低了政策的执行效率,损害了政府在目标群体中的形象。2 公共政策执行偏差产生的原因公共政策执行偏差表现形式多样,其产生的原因也是复杂的,具体分析起来分为两大方面:2. 1 主观原因2. 1. 1 政策执行者因素政策执行者导致公共政策执行偏差可以从以下三个方面来认识:(1) 政策执行人员的个人文化素质偏

15、低导致对政策认知的偏差。对所执行政策的价值、功能或作用缺乏正确的认知,特别是对那些具有长远利益的政策的价值没有充分的认识。(2) 政策执行人员由于利益驱使导致角色错位。作为现实的人,政府官员不可能都完全成为行政道德和行政规范的完美化身,他们往往会处在角色冲突之中。( 3) 政策执行人员的方法欠妥导致执行偏差。在现实政策执行过程中,有的政策执行人员简单粗暴、武断专行,结果影响了作为目标团体的广大民众的情绪,破坏了干群关系,妨碍了政策的有效执行;有的只讲原则性,不讲灵活性,执行政策时无视差异,千篇一律,使政策难以有效地实现其价值,违背了政策制定的初衷;有的则不重视政策宣传,不能为目标团体提供充分的

16、认知机会,使他们心理上缺乏准备,这同样不利于政策的顺利实施。2. 1. 2 执行机构的管理缺陷也会导致执行偏差管理缺陷主要表现为:(1) 组织结构不合理。组织结构是一个组织的组成部分及其相互之间所确立的关系的形式,它决定组织的职权分配形式和功能机制。结构不合理主要表现为机构重叠,职能交叉;结构不当,功能不全;人员结构不合理,素质不高;中央与地方职责不清,机构设置层层对口。(2) 执行机构中沟通和协调困难。有效的沟通与协调,有利于统一组织内部各成员思想和行为,形成组织内聚力和政策执行力;减少组织内耗,实现组织结构的优化。如果执行机构中沟通和协调困难,就容易造成在政策执行中思想分歧,行动异步,“各

17、吹各的号,各唱各的调”,产生执行偏差。(3) 政策关系处理不当。政策执行是一项复杂的系统工程,某些关系处理不当,同样可能产生政策执行偏差。政策关系主要有政策的原则性和灵活性的关系; 政策执行中的进取性和可行性的关系;政策执行中鼓励性与督导性的关系等。2. 2 客观原因2. 2. 1 政策质量优劣导致执行偏差政策质量低劣是指政策制定不能准确地针对政策问题,不能及时有效地解决相应的社会问题。2. 2. 2 政策环境的变化,给政策执行增加了复杂性和困难政策制定时的环境和执行时的环境往往有区别,它们的区别有时还是相当大的。虽然在制定政策时对政策环境的复杂趋势会作些预测,但是这种预测在时间上的深度、空间

18、上的广度以及效果上的正确度确实是有限的。2. 2. 3 利益集团的压力利益集团(interest group) ,又称压力集团(pressure group) ,是指“那些有共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”。由于利益集团有共同的利益驱使,因此要使它们改变自己的利益方向,或使它们的利益受损,必然会导致集体的一致反对与抗争。这种抵抗的集体合力必然对政策执行产生巨大的压力,从而使政策执行发生偏差。3 公共政策执行偏差的矫正公共政策执行偏差的矫正是指政策执行主体采取一定的纠正措施,使政策执行回到正确的方向,并且消除或尽可能减少其负面效应和不良后果的过程。矫正政策执行偏差的对策有

19、:3. 1 提高政策执行人员的素质执行人员对政策理解的程度、态度和行为与执行效果有直接的关系。因此,要防止政策执行偏差,提高政策执行效率, 首先, 要重视对政策执行人员的选择和配备,严格按照公开、公平、公正的原则,择优选才,在择人上把好第一关,并适当配备安排好人员,尽量使得“ 人尽其才”。其次,要对地方政策执行者进行必要的培训,包括业务素质和道德上的培训,使达到优化政策执行者的效果。3. 2 加强政策监督体系的建设首先,要做到有法可依、有法必依,完善政策监督立法,确保监督工作的权威。其次,由于政策执行者与监督者之间存在着“利益关系”,在加强和完善上级对下级部门监督的同时,必须发展多层次、多功能

20、的监督网络,使其执行透明化。最后,切实落实听证制度,从基层选择听证人员,保证从政策落实到落实全过程的监督,这样才能使政策更能贴近民心、顺从民意。3. 3 健全以公民参与制度为基础的信息反馈系统政府要运用各种手段宣传解释政策让全体社会公众认知认同政策从而接受参与到政策执行活动中来在这一过程中要建立政策执行的反馈机制和评估机制在执行政策过程中的各种表现和执行后的具体反应需要通过反馈机制来进行科学的评估。这样,才能对在执行政策中出现的偏差进行及时的调整。3. 4 加强公共政策执行的制度创新加强政策执行的制度创新要求,一是从实际出发,全面规划,科学分析,彻底消除不合理的旧有制度;二是营造良好的政策环境,构建与时俱进的政策文化,加强制度的修订、补充和完善。制定科学合理的制度,用制度来保证和激励政策执行的权威性、主动性和创造性,从而最大程度地消除和矫正政策执行偏差,促进政策有效执行和政策目标的实现-