科技基础与实务第17章

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1、第一章科技行政管理体系与工具科技行政管理体系与工具既是结识和研究一种国家或区域科技管理活动的组织前提，也是影响科技活动效果的重要因素。尽管科技行政管理体系与工具在不同国家和不同历史时期具有阶段性和差别性，但是，这种外在制度设计必然与科技活动的内在张力之间产生极大的压制与增进的矛盾关系，这也是增进制度创新和科技发展的内在动力。第一节科技行政管理体系概述科技行政管理体系是一种复杂的概念集合，在具体管理活动中，涉及多重原则和方式。科技行政管理体系构成一种国家或区域静态化的科技管理系统和关系，是决策、组织和控制科技活动，协调科技系统和其他系统间的基本原则和框架。同步，科技行政管理体系也是一种动态调节的

2、组织和要素集合体，与科技活动之间互相增进、互相依赖。一、科技行政管理体制(一)科技科技是科学和技术的总称。科学是有关自然、社会和思维的知识体系，是反映客观事实和规律的知识体系。技术则是通过改造环境以实现特定目的的特定措施。科学的任务是结识世界，技术的任务是改造世界，技术是从科学到生产的中间环节，是把科学理论转化为生产力的桥梁，技术来源于实验经验的总结和科学原理的指引。毛泽东从哲学角度对科学技术的双重基本功能做了精辟分析，她觉得，人们在“改造世界中去结识世界，又从结识世界中去改造世界”，就是说，科学和技术都具有结识自然和改造自然的双重功能。科学技术尚有更广泛的多种社会功能，其中，最突出、最重要、

3、最现实的功能是生产力增进功能。邓小平同志指出“科学技术是第毕生产力”，是对马克思主义的重大发展。江泽民同志指出“科学技术是第毕生产力，并且是先进生产力的集中体现和重要标志。科学技术的突飞猛进，给世界生产力和人类经济发展带来了极大的推动。将来的科学发展还将产生新的重大奔腾”。在知识经济时代，以最新科学技术为核心的知识是最为重要的战略性基本资源，是决定生产力水平的首要因素，科学自身是推动技术进步，进而推动经济和社会发展的引擎，高新技术创新及其产业化将不断为经济持续发展提供新的增长点。(二)管理长期以来，许多中外学者从不同的研究角度出发，对管理作出了不同的解释，直到目前为止，管理还没有一种统一的定义

4、。但是，任何一种管理活动都必须由如下四个基本要素构成，即：管理主体，回答由谁管的问题；管理客体，回答管什么的问题；组织目的，回答为何而管的问题；组织环境或条件，回答在什么状况下管的问题。因此，管理可以基本定义为：管理者为了实现组织目的，在一定环境和条件下，通过筹划、组织、领导和控制等方式，高效率地实现资源的优化过程和成果。管理是科学性和艺术性的统一。(三)体制管理学中的体制是指国家机关、企事业单位的机构设立和管理权限划分及其相应关系的制度。它是国家基本制度的重要体现形式，为基本制度服务。制度可分为三个层次：主线制度、体制制度和具体制度，体制为制度的中间层次。主线制度属宏观层次，是指人类社会在一

5、定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系，如封建宗法制度、资本主义制度、社会主义制度等；体制制度属中观层次，可以是某些社会分系统方面的制度，如政治体制、经济体制、文化体制等，也可以是国家机关、公司、事业单位整体意义上的组织制度，如领导体制、学校体制等；具体制度属微观层次，是指规定人们共同遵守的办事规程或行动准则，如财务制度、工作制度等。(四)科技行政管理体制有关科技行政管理体制的概念，目前尚没有原则的或权威的表述。例如有的学者觉得：科技行政管理体制，从其核心内容来讲，重要是设定参与科技活动的行为主体之间的关系，如政府与公司、高校与研究机构、消费者等行为主体之间的关系，政府职能部门之间在参

6、与科技宏观管理中的关系，以及与其她行为主体之间的关系，市场行为主体之间的关系等；尚有学者觉得科技行政管理体制是按照一定规则建立的制度体系或制度安排。它涉及科学技术领域的规划、管理、资源配备、市场交易、成果评价、产业化运营等方面的制度规则。涉及科技规划体制、资源分派体制、公司创新体制、产学研一体化体制、科技交易市场体制、科研机构管理体制、专利和知识产权保护体制、科技进步评估体制等。一般来说，科技行政管理体制重要涉及组织体系和运营制度两个方面。组织体系是指科技管理活动波及到的有关科技主体涉及科技主管部门、科技管理对象、科技中介机构等。以一种都市为例，科技主管部门即指市科技局及其下属区、县科技管理机

7、构，还涉及其她市厅局下设的与科技管理有关的机构；科技管理对象涉及都市所辖范畴内的科技公司、市属科研院所与大专院校以及从事科技事业的自然人；科技中介机构则涉及生产力增进中心、科技公司孵化器、科技征询与评估机构、技术交易机构、创业投资服务机构等。其中，科技主管部门是整个科技行政管理体制的主导者，是科技行政管理制度的制定者和实行者，科技中介机构则面向社会(涉及科技主管部门和科技行政管理对象)开展技术扩散、成果转化、科技评估、创新资源配备、创新决策与管理征询等专业化服务。事实上，大多数的科技中介机构也是政府管理的对象，只是在其功能上是为政府部门和科技行政管理对象服务的，因此把其单独划作一类。运营制度是

8、指科技行政管理体制的多种运营机制的总称，即各科技主体之间通过什么样的机制互相作用，重要涉及人事制度、科技事项管理制度、科技评价制度、科技监督制度、科技奖惩制度等。其中，科技事项管理制度是科技行政管理制度的主体与核心内容，涉及了科研项目管理、科技资金管理、科技成果及其产业化管理、民营科技公司管理、技术市场管理、科研机构管理、科技园区、孵化器管理等一系列科技事项管理措施；科技评价制度是科技行政管理制度的重要构成部分，是运用科学合理的评价原则、评价措施和指标对科技活动的科学性、可行性和有效性进行评价，是科技行政管理决策的重要根据，对科技环境和科技行为具有导向性作用；人事制度和科技奖惩制度也是科技行政

9、管理制度的重要内容，是不可或缺的，以上具体关系见图11。二、科技行政管理(一)科技行政管理定义与部门关系科技行政管理是指国家行政机构对科学技术方面所进行的行政管理。国内科技行政管理的职能部门是中华人民共和国科学技术部，简称科技部。各级人民政府设科学技术管理机构，受同级政府的领导和上级科技部门的业务指引，具体负责组织和协调本地区的科技工作。科技部是国务院构成部门，管理全国科学技术工作，研究科学技术政策，会同有关部门提出重大的科技研究课题，组织协调科学技术力量进行攻关，具体设立部门和机构关系详见图12，重要职责是：(1)贯彻执行党中央有关科技工作的方针政策和国务院制定发布的行政法规、决策、命令、批

10、示和规章；。(2)对国内外科学技术发展趋势和方向，以及科技发展对社会经济发展的影响进行预测，并提出国内优先发展的领域和重大的研究课题；(3)参与制定科学技术的中长期筹划、年度筹划和重点攻关项目筹划，分派与管理国家科技经费；(4)组织力量对重大科技项目、成果及技术引进进行论证；(5)组织力量对重点项目协调攻关并督促检查；(6)组织协调重大自然科学基本研究；(7)研究科学技术的体制改革和管理工作；(8)组织协调科技条件的改善工作；(9)管理科研成果，执行科技奖励；(10)负责科技方面的外事工作。(二)科技行政管理的基本原则和方式1科技行政管理的基本原则，（1）“三尊重”原则。尊重知识、尊重人才、尊

11、重科技工作者的发明性劳动，是我们党和国家一贯倡导的社会风气，也是我们党和国家有关知识分子政策的核心内容。1993年年7月2日由第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过的中华人民共和国科学技术进步法(1993年10月1日起施行)第三条明确规定：“国家和全社会尊重知识、尊重人才、尊重科学技术工作者的发明性劳动，保护知识产权。”从而，“三尊重”原则被以法律的形式表述和固定下来。这是全社会看待知识、人才的准则，更是科技行政管理工作所必须遵从的基本原则。“三尊重”原则所含内容是一种互相联系的统一体，核心是尊重人才。科技行政管理工作的“三尊重”原则就是要在全国、全社会发明人才辈出、人才流动、人尽

12、其才、才尽其用的环境和条件，并为相应制度的制定、完善和实行提供根据和指引。同步，在管理工作中要把大力培养人才、积极发现人才、对的使用人才和大胆保护人才作为科技行政管理的重要职能去抓。（2）宏观管理与微观服务相结合原则。对国家各级科技主管部门而言，宏观管理就是制定政策法规，从战略上对所辖科技活动进行整体调控；对某一研究单位、高校或公司而言，就是制定政策及管理措施，站在本单位全局的高度，对本单位的科技活动实行管理和监控。一般来说，政府各级科技主管部门所进行的管理工作应坚持宏观管理原则，这是由其职能所决定的。而对基层科技管理而言，面对的是大量具体项目和其她具体的科技活动，直接接触科技人员。因此，基层

13、科技行政管理的重要任务是贯彻党和国家各项科技工作方针和政策，为广大科技人员从事科技活动提供服务和保障，也就是要把落脚点体目前“服务”和“保障”上。科技行政管理工作中坚持宏观管理与微观服务相结合的原则，既体现了处在不同管理能级上的管理措施原则和管理侧重点，又强调了基层科技行政管理以服务为主、把“管理”融于“服务”中去的思想。(3）导向与鼓励原则。科技发明是科技活动的核心，科技行政管理要环绕这一核心采用引导与鼓励相结合的原则去实行管理。所谓导向，就是在科技人员自由摸索基本上，科技行政管理部门根据当今世界科技发展和国家经济、社会发展的需要，对科技人员科研的方向进行引导的一种方式。这种方式一般是通过制

14、定科技发展规划父筹划)或政策，以发布项目指南，编制发展规划、筹划的形式浮现，以供科技人员面向社会需求选题。所谓鼓励，就是鼓励广大科技人员献身科技事业，调动她们进行科技发明的积极性。鼓励的最直接手段就是各种科技奖励政策和制度。“导向”是保证科技与社会经济的协调发展，而“鼓励”是在对的导向的基本上，对科技发明发明的助推剂。两者的有机结合必将有力地推动科技进步和社会发展。(4)坚持科学决策原则。在科技行政管理工作中有许多重大事项需要作出。决策，例如制定科学技术发展规划(筹划)和科技发展政策，选择和拟定科学技术项目，拟定重大项目的技术方案和技术路线等。近年来国内已在某些重大的科技项目和与之密切有关的工

15、程项目中采用了可行性研究措施，涉及对某些重大科技决策开始进行定量分析与测算，在系统分析与论证基本上评比优化方案，并在许多科技评价方面采用专家论证与同行评议法等。但是，国内至今尚未建立起一套适合国情的决策制度和决策程序，并且决策支持系统、征询系统、评价系统、监督系统和反馈系统也不完善。特别是对决策责任、决策的有效性进行检查、监督和评价尚缺少法律规定。（5)坚持科技体制改革原则。科技体制改革是国内改革开放总政策、总战略中的一环。党的十一届三中全会以来，国内贯彻执行“经济建设必须依托科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的基本方针，在改革经济体制的同步，科技体制的改革也进行了成功的实践。例如，通过

16、实行技术合同制，开放技术市场，初步建立起技术成果商品化的市场机制；通过改革科技拨款制度，转变了科研机构的运营机制，增强了科研机构面向经济建设的活力和自我发展能力等。科技体制的改革是一种随着社会主义市场经济的发展而不断进一步的过程，每一种科技管理工作者对此都必须有一种充足的结识，把科技体制改革的思想贯穿于整个科技管理工作中。在项目管理上，应当引进竞争机制；在成果应用上应建立健全市场机制，保护当事人的权益；在科技投入上应讲求投入产出之比，注重研究开发的经济效益和社会效益；在人事管理上，应健全人才市场，建立多种鼓励机制等。这一切都波及到科技行政管理的职能工作，因此，科技行政管理必须坚持科技体制改革的

17、原则。(6)保障原则。一是对科技人员权益的保障，涉及从事科研的权力、科技发明自由的权力、接受培训和再学习的权力以及科技成果完毕者的精神权力和物质权力等。其中，最重要的是保障科技人员科技发明自由的权力和保护科技人员的知识产权。科技发明自由权利的内涵涉及师承学派或独创学派的自由，独创措施的自由，选择研究方向、研究课题的自由，尊重科技人员自由组合的意愿，保证科技人员公开刊登其科技创导致果的自由权力以及开展国际科技交流和国际科技合伙的权力等。对于知识产权的保护，国家建立了科学技术奖励制度和知识产权保护的法律体系，切实保障重大发明、科学发现和其她科技成果完毕者的精神权利和物质经济利益。二是科研条件的保障

18、，一般是指进行科研所必须的人、财、物的保障。这是科学技术得以发展的基本保障。2科技行政管理方式。科技行政管理方式普遍存在于科技管理系统中，是科技管理的重要措施和手段。行政管理具有较大的权威性、强制性和筹划统一性。从管理范畴和管理对象的宏观角度来看，国家各级(含各部门、行业、地方)科技综合管理部门、综合研究机构(例科学院)、高等院校、企、事业单位的科技综合管理部门一般都以行政管理为主，辅以学术(技术)管理和经济手段的管理模式。对科学技术研究活动实行的行政管理既有一般行政管理的强制性，同步又区别于一般的行政管理工作。第一，对科学研究的行政管理措施一方面要符合科学技术自身发展规律，不能搞违背其发展规

19、律的逼迫命令和瞎指挥；第二，要针对科学技术的不同特点和性质采用灵活的行政管理措施；第三，在管理上要根据国家发展科学技术的方针政策、法规来进行，要十分注意党的知识分子政策，尊重知识、尊重人才，为科学技术研究活动保驾护航。三、科技行政管理机构的性质、类型和设立原则在整个科学技术发展过程中，科技行政管理机构肩负着繁重的任务，履行着重要职责，起着举足轻重的作用。(一)科技行政管理机构的性质科技行政管理机构是对科学技术事业进行有效领导的多功能业务职能部门。这一性质是由科技行政管理工作的实质和科技行政管理工作的具体内容决定的。一方面，科技行政管理工作的实质依赖于科技行政管理的对象、核心、动力和主线目的。科

20、技行政管理的对象，同其她管理工作的对象基本上是相似的，涉及人力、物力、财力、时间、信息五大要素。这五大要素，是不可分割的整体，构成一种特定系统，而不是一种个孤立的要素。科技行政管理机构运用多种管理的基本功能，对诸因素进行充足运用，并使之与外界环境保持相对平衡，以达到预期目的，进行有效的管理。科技行政管理的核心和动力是人的积极性和发明性。科技行政管理工作的主线目的，就是在充足运用管理对象的基本上，充足发挥科技人员和管理人员的积极性，提高科技工作效率，最有效地发明更多更好的经济价值和社会价值。科技管理工作的实质，就是运用科学的措施和手段，去激发人、调动人的积极性、发挥人的潜力，加强系统控制，发明最

21、佳价值的活动过程。或者说，是对系统、人、价值三个方面实行的最优化整体控制过程。另一方面，科技行政管理涉及了三个方面管理的统一。一是对科学技术研究活动的组织管理二是对科学技术研究成果向生产过程转化和推广的组织管理；三是对科学技术同经济、社会协调发展的组织管理。这三个方面的管理是互相交错的。对科学技术研究活动的组织管理，涉及课题的选定，课题研究中的人才、经费、信息、设备等因素的组织分派和协调使用，研究过程的监督控制，研究成果的鉴定等；010-011对研究成果向生产过程转化和推广的组织管理，涉及研究成果的宣传简介，专利的获得，技术的转让或发售，建立科研生产联合体，技术的征询和服务，技术的交流和转移等

22、；对科学技术同经济、社会协调发展的组织管理，科学技术为经济、社会的需要服务，经济和社会力量对科学技术大力支持的管理。这种管理的重要重点在于把科学、技术、生产、经济、社会的发展纳入统一筹划、统一指挥、统一行动的轨道中去。总之，科技行政管理机构是对科技系统及其要素进行筹划、组织、指挥、协调、控制，增进科技进步，推动科技、经济、社会协调发展的职能部门。(二)科技行政管理机构的类型根据不同原则，科技行政管理机构可以划分为若干不同类型，从层次上划分，有国家级、省市级、地县级等不同级别的科技行政管理机构；从管理职能上划分，有综合型和专业型的科技行政管理机构；从单位性质上划分，有政府的、行业的、大学的、公司

23、的和科研院所的科技行政管理机构等。目前，国内自然科学的科技行政管理机构自成系统，比较健全。从中央到地方各级政府均有科技行政管理部门。省市科委内设有政策处、筹划处、成果处等若干专业管理机构，大学和科研院所内一般设有科技处作为科技管理的职能机构。社会科学研究机构的管理力量比较单薄，除了省以上成立的哲学社会科学的管理机构，目前，社会科学的管理只能是依托独立的科研机构各自设立的管理部门，如中国社会科学院设有科研局，省市设有哲学社会科学规划管理办公室，省市社会科学院设有科研处，文科及综合型大学一般设有文科科研处，公司中设有科技发展技术中心等。(三)科技行政管理机构的设立原则1职能原则。是指管理机构要根据

24、拟定的管理目的和任务设立。任何一种组织均有一定的目的，科技行政管理机构也不例外。目的不同，任务不同，管理机构的性质、规模、作用也就不同。职能原则规定管理机构的规模与其管理任务相适应。例如，承当宏观综合科技管理职能的科技管理部门同承当微观、专业管理职能的科技管理部门，在性质、规模、作用、工作规定与分工合伙方式上具有区别。2专业原则。科技工作是高智能劳动，科技分工是高难度专业分工。作为组织科技工作的管理机构，必须适应高难度专业化的规定。这一规定表目前管理职能上，其专业性比较强；表目前管理人员素质上，规定其专业素质比较高。3精干、高效、开拓创新原则。在保证完毕管理任务的前提下，机构要力求精简，人员力

25、求干练。机构越庞杂，越难于指挥协调，容易产生内耗，导致精力分散。机构的庞杂也是官僚主义产生的温床和土壤，容易导致机构的松弛状态。机构越精简，机动性越大，管理效率越高。因此在完毕管理任务中，总结经验，在实践中摸索创新，可以提高管理人员的业务素质和管理水平，理J帧工作关系，改善工作措施，提高工作效率，建立起一种人员少、能量大的科技行政管理机构。四、科技行政管理机构的职责任务现代科技行政管理机构的基本职责任务重要有：决策、筹划、组织、指挥、控制。1决策。决策是人类社会的一项重要活动，它波及到人类生活的各个领域，诸如军事上的指挥、创作上的构思、医疗上的诊断、公司里的经营管理、科技活动中的发明、工艺技术

26、上的革新等等。就其决策的本质来说是一种从思维到作出决定的过程，这个决策过程集中体现了人们在对客观事物全面而又本质的结识基本上所体现的准备驾驭事物发展的思维能力。科技行政管理中的决策贯穿于管理活动的全过程，是科技行政管理系统中的中心环节。对的的科研决策是推动科技进步的核心环节。科研决策普遍存在于科研管理的各个方面，从宏观科技战略的制定到课题组的选题，从目的选择到成果的评价推广，不同层次、不同领域、不同研究阶段，都存在着有待决策的对象和目的。因此，决策作为一种社会活动和科学实践，对科学技术的发展具有深刻的影响。2筹划。012-013筹划是指人们对将来事业的发展所做的部署和安排。筹划职能是把组织的多

27、种活动与将来的目的加以统一，进而对活动的过程做出具体规定的职能。现代科学技术分工复杂，并且各个环节有着严密的协作关系，要把这样一种复杂的有机整体科学地组织起来，使各个部门、各个环节协调有序的运营就必须有一种统一的严密的筹划，从而保证人力、物力、财力和信息资源得到合理有效的运用。如果把科技决策视为科技发展的核心，那么科技规划与筹划则是实现科技决策的必经阶段。科技规划与筹划的重要性在于：只有通过它，才干把为实现决策目的而安排的科研项目同多种各样的条件互相衔接，从而使其成为唯一的把决策变为现实的有效手段。同步，科学研究管理工作，只有以科技规划和筹划为核心才干构成一种严密的科学的管理体系。3组织。组织

28、是为了完毕特定的工作，按照一定的宗旨，把分散的人和物按一定的关系组合在一起，使其具有一定的整体性和系统性。它是发挥管理的职能，达到管理目的的重要形式。各级组织机构除了全力以赴搞好自己的本职工作外，还要注意与上级和同级的信息沟通，协调平衡，这样才干有效地完毕单位的总体目的。一种良好的机构应当表目前：第一，在保证完毕任务、有助于提高管理效率的前提下，机构合理，人员精干。第二，分工明确，权责一致，既无悲观怠工，又无推诿现象。第三，能以可靠和有效的方式引进情报，具有迅速地解决信息的能力，高质量、高效率地完毕组织所肩负的任务。第四，富有弹性，适应环境，不断创新。第五，组织内的成员具有较强的协作意愿，为完

29、毕组织的目的而共同努力。第六，组织内具有良好的人际关系。4指挥。所谓指挥就是指引和引导个人或组织在一定条件下实现一定目的的行为过程。管理机构在管理过程中，起着领导指挥作用。管理机构根据管理的原则和方针，运用组织的权责，通过下达指令、命令等方式，实行领导系统对管理系统的领导、指引和服务，使被管理系统运转起来，同心合力、高效率完毕组织所赋予的任务。5控制。控制就是在实行筹划、指令的过程中，通过预先提示、检查、考核、评比、总结等多种形式和手段，及时掌握被管理系统的进展状况，并衡量工作成绩，发现问题和解决问题，清除影响正常运营的不良因素以保证各项工作向预定的目的迈进。控制是管理的重要职能，它是保证管理

30、有效性的重要手段。如果只有布置而没有控制，那么这种管理则称为放任管理，而放任管理则不能有效率地达到预定目的。第二节科技行政管理工具科技行政管理工具类型多样，发挥着调节社会科研资源和政府科研资金投入的功能，研究科技行政管理工具是对的开展科技管理的必要手段。一、科研经费科技经费是指国家用于发展科学技术事业的费用，是国家财政支出预算的构成部分。既涉及农业、工业、商业、交通部门事业费中的科学研究费，又涉及文教科学卫生事业费中的科学研究经费。由于科学研究在整个科学技术工作中占有很大的比重，科研经费也大部分用于安排科研项目，因此习惯上也常把科技经费称为科研经费。科研经费涉及如下几方面：科研业务费：测试、计

31、算、分析费，动力、能源费，差旅费，调研和学术会议费，资料、论文版面费和印刷费，文献检索、入网等信息通讯费，学术刊物订阅费。实验材料费：原材料、试剂、药物等消耗品购买费，实验动物、植物的购买、种植、养殖费，标本、样品的采集加工费和包装运送费。仪器设备费：专用仪器设备购买、运送、安装费和修理费，自制专用仪器设备的材料、配件购买费和加工费。实验室改装费：为改善资助项目研究的实验条件，对实验室进行改装所开支的费用。不得用于实验室扩建、土建、房屋维修等费用的协作费：外单位协作承当自然科学基金项目部分研究实验工作的费用。随着科技体制改革的进一步和科技事业的发展，各级财政部门都不同限度地增长了对科学技术的投

32、入。科研单位积极承当与经济建设密切有关的课题，广泛进行横向联合，实现技术成果商品化，大力开展技术征询和技术服务，从多方面、多渠道逐渐扩大科技经费的来源。具体来讲，科研经费来源大体涉及如下几种方面：国家和地方财政拨款：这是科技经费的重要来源，列入了国家支出预算，由国家和省级财政部门拨给科技主管部门，实行免费、部分有偿或所有有偿使用。自筹资金：在科技体制改革的实践中，科研机构通过技术合伙、技术成果的有偿转让、科研生产联合等方式，签订技术合同，并按合同获得收入。银行科技贷款：即由国家和地方各银行每年安排一部分贷款，用于科学研究与开发，用于转移科技成果、开发新产品等。专项借款：如在实行“星火筹划”过程

33、中，国家对地方有一定数量的借款，地方也拿出同样多的资金与之匹配，均不计利息，按合同规定还款。规定提留资金：根据国家有关规定和科技体制改革的精神，可从国家重点建设项目总投资中提取1作为该项目的前期研究经费；从各部门、各地方和公司分管的各级技术改造更新基金中，提取3左右的经费，用于新产品试制、新技术开发及推广；从公司销售总额中提取1作为新产品开发经费。这一工作还在试行之中。引入外资：即科研单位通过扩大与国外科技交流合伙，引入国外投资；接受国际合伙组织和友人的捐赠等。科研机构经费支出是有具体内容构成和严格比例控制的，科研经费支出审计和检核对经费使用产生强烈约束力，成为科研经费工具作用的典型体现。图1

34、3是科研机构获得经费后的多种支出项目。科研经费管理是党和国家发展科技事业的一项重要工作，是科研管理的一项常常性工作。做好此项工作，必须认真执行党和国家的科技发展方针、政策、筹划，纳入国家的全盘工作中来。它通过对科研经费的集中、分派、使用三个环节进行管理，做到合理有效地使用科研经费，发挥其更大的经济效益。二、科技项目科技项目是指以科学研究和技术开发为内容而单独立项的项目。其目的在于解决科学和社会生产中浮现的科学技术问题。不同的科技项目，根据其项目的性质、实用范畴、运作特点有不同的分类O。以项目研究所产生的成果层次来分，把科技项目分为基本研究项目、应用基本研究项目、技术开发项目和产业化实行项目四类

35、。从项目的投资部门的性质来分有政府投资项目、行业部门投资项目、公司技术开发立项项目和可以群体自筹项目四类。其中，政府投资的科技项目有代表国家投资的科技项目和地方政府、部门立项的项目。在国内代表国家进行科技项目的立项和投资的部门重要是国家科技部、国家自然科学基金委员会以及中国人民解放军三总部(总装备部、总参谋部和总政治部)。国家自然科学基金委员会是管理国家自然科学基金的国务院直属事业单位，其重要任务是面向全国支持基本研究和应用基本研究。其重要职责是：根据国家发展科学技术的方针、政策和规划，按照与社会主义市场经济体制相适应的自然科学基金制运作方式，运用国家财政投入的自然科学基金，资助自然科学基本研

36、究和部分应用研究，发挥自然科学基金的导向和协调作用，增进科学技术进步和经济、社会发展。国家自然科学基金项目涉及面上项目、重点项目、重大项目、联合基金项目、国际合伙与交流项目等。面上项目是国家自然科学基金资助项目数最多、学科覆盖面最广的一类项目资助类型，面上项目经费占各类项目资助总经费的45以上。面上项目支持科技工作者在国家自然科学基金资助范畴内自由选题，开展创新性的科学研究。自然科学基金委每年发布国家自然科学基金项目指南(简称指南)，提出资助范畴及申请注意事项等引导申请。重点项目支持科技工作者结合国家需求，把握世界科学前沿，针对国内已有较好基本和积累的重要研究领域或新学科生长点开展进一步、系统

37、的创新性研究工作。重点项目体既有限目的、有限规模和重点突出的原则，予以较高强度的支持。每年拟定受理申请的研究领域、发布指南申请。重大项目针对国民经济和社会发展中亟待解决的重大科学问题，开展学科交叉和综合性研究，一般由45个研究课题构成。重大项目按统一规划，分批立项，指南引导，定向申请，同行评议，逐项论证，动态管理，专家验收的方式组织实行。为增进知识创新与技术创新的衔接，引导多元投入，推动资源共享，增进多方合伙，自然科学基金委与其她政府部门、公司、研究机构共同出资设立联合基金或联合资助项目，资助某些特定领域的基本研究。联合资助按自然科学基金项目管理方式，面向全国，向社会发布指南，引导申请。为鼓励

38、广大科学家广泛参与国际合伙与竞争，提高科技创新水平，自然科学基金委积极支持双方共同投资进行的实质性合伙研究，建立了多层次、多渠道、全方位的国际合伙格局。鼓励和支持科学家组织与实行重大的国际合伙研究，有选择地参与国际大型研究筹划和重大科学工程的合伙，努力加强双边和多边合同下的合伙研究，注重通过合伙加快国内人才的培养和国外智力资源的运用，以增进基金项目的高质量完毕，提高国内基本研究的水平和在国际科技领域的显示度。国家科技部科技筹划项目体系重要涉及：国家科学技术部研究发展项目筹划(863筹划)；国家科技攻关筹划；基本研究筹划重点基本研究发展规划项目筹划(973筹划)、基本研究重大项目前期研究专项；研

39、究开发条件建设筹划国家重点实验室建设项目筹划、国家重大科学工程、国家工程技术研究中心筹划；国际科技合伙筹划；软科学筹划；科普筹划；科技产业化环境建设筹划星火筹划、火炬筹划、科技成果重点推广筹划、国家重点新产品筹划、科技型中小公司科技创新基金、科技兴贸行动筹划、国家级高新技术开发区、生产力增进中心、大学科技园等。国家通过每年发布科研筹划，调节社会研究资源和增进本国科研成果涌现，进而达到科技管理工具的效果。三、重大科技项目招标科技管理部门为了更有效、更精确地选题与立项，合理使用科研经费，提高投入效果和科技水平，引入竞争机制，打破条块分割及封闭式的管理措施，逐渐实行项目与课题招标，择优支持。重大科技

40、项目招标一般分为四步：第一步，由招标单位拟定招标书。其内容一般涉及项目名称、研究开发内容、达到的目的及技术经济指标、筹划完毕时间、经费数额、承当单位应具有的条件、投标迄止日期等。第二步，乐意承当课题的单位投标。投标书内容一般涉及研究开发内容、目的、进度和预期效果；已具有的条件；课题负责人及重要参与人员业务简历；达到目的的具体方案、措施；采用的技术及开发措施和技术路线；申请经费预算表；投标方式等。018-019第三步，发布中标。由招标单位组织评审小组，对各投标申请方案进行评审，按优取劣汰选定中标者，发布招标成果，发中标告知书。第四步，签约。根据中标告知书，由招标单位与中标单位签定承包合同。四、科

41、技成果奖励为了贯彻贯彻党的科技政策，调动广大科技工作者的积极性、发明性，党的十一届三中全会后来，恢复了对优秀科学研究成果予以奖励的制度。科学研究成果的奖励，关系到科技研究人员的名誉和切身经济利益，关系到科技政策的贯彻执行。这项工作搞好了能调动科研人员的积极性、发明性，增进出人才，出成果；搞不好，则要引起思想混乱，产生悲观情绪，导致不良后果。因此，在申报各项奖励的时候，要持积极谨慎的态度，实事求是，坚持原则。呈报奖励的各项科研成果，一定要通过正式鉴定或评审，并完备了有关登记和上报手续。目前，国内在科学技术方面，设立了自然科学奖、发明奖、技术进步奖；中国科学院亦面向全国广大科学工作者设立了科学奖金

42、。此外，国家各部、委，各地方政府，各有关的科研、学校和厂矿公司，根据各自的状况，设立了重大或优秀科技成果奖。五、科研成果评价科研成果评价是多样的，原则和形式也是有差别的，但基本上是通过一定形式和程序，对科学技术研究的成果和也许产生的社会价值进行严格的科学的审查和评价，实事求是地对科研成果具有的科学价值、技术水平、成熟限度、实用意义和应用范畴作出相应结论。科研成果评价可以限制某项科研成果的社会应用，进而对科研人员和技术社会价值产生极大的导向作用，对社会科研资源起到鼓励作用。目前，最基本的科研成果评价方式是科研成果鉴定。如国内原国家科委于1987年颁发的中华人民共和国国家科学技术委员会科学技术研究

43、成果鉴定措施。对不同专业领域、不同类型及不同体现形式的成果，如需鉴定，可选用会议鉴定、现场验收、通信评审、检测鉴定等，只要按规定程序和规定行事，几种鉴定形式其效力相似。对于需要鉴定的科技成果，组织鉴定单位应聘任同行专家构成鉴定委员会，根据科技成果不同类型和性质，决定合适的鉴定形式，并作出结论。鉴定委员会在技术鉴定期独立工作，不受其她任何组织和个人的干扰。鉴定委员会全体成员应对所鉴定的科技成果承当保密义务，并对鉴定报告负责。一般来说，在对科研成果评价中应遵循如下几点原则：成果应在公开出版物上刊登(或发布于世)；成果刊登后，须通过一段过程(视成果具体状况而定)，才干组织评议；由科学界同行专家评议；

44、对大部提成果不必专门组织评议，而由科学界自由评议，最后达到共识。对需要进行评议的成果，其评议形式可考虑如下几种：专家通信评议(函鉴)(由科技主管部门组织)；委托专业学术机构、全国性学术团队评审；在专业学术会及国际或全国性学术会议上进行评议；与自然科学奖或各级理论成果奖的评审合并进行。六、科技成果市场准入市场准人制度是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度，涉及市场主体资格的实体条件和获得主体资格的程序条件。其体现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及获得程序，并通过审批和登记程序执行。科技成果市场准人就是通过国家的政策和法规约束，限制某些科研成果进入市场，进而发挥出管理科研成果市场的

45、工具。如各个国家严禁克隆技术在某些方面的应用，或者不容许此类产品进入商业领域等等。相反的是，各个国家鼓励低碳技术在国民经济生活中的应用，为这些技术和产品研发、进入商业环节提供积极的准人协助，增进此类技术的科学研究。第三节科技立法与科技政策科技立法与政策是科技管理活动的基本大纲和遵循原则。尽管法律和政策在级别和限度上有差别，但是，彼此各有自己的活动优势。两者间具有内在的关联性和互相支持，科技立法可以解决科技管理活动缺少权威性、严肃性问题；科技政策则具有灵活性和见效快特点，两者互相配合，可以增进一种国家或区域更好实现科技活动健康发展。一、科技立法的概念和原则(一)科技立法的概念科技立法指由国家法律

46、所授权的人或机关在法定职权范畴内，依托法定程序制定、修改或废除规范性科技法律文献的活动和过程。立法是国家的重要活动和职能之一。在国内的法学著作中，一般对立法”一词作狭义与广义两种解释。国内的科技立法也是如此。狭义上，科技立法是指全国人大及其常委会制定的地方性科技法规的活动、民族自治地方的自治机关制定的科技方面的自治法规和单行条例的活动等。事实上，科技立法除了指制定科技方面的规范法律文献的活动以外，还涉及对这些规范性法律文献进行的修改、补充或废止活动。(二)科技立法的原则法律体现国家的意志，严格规范从事多种活动的行为，具有较大的强制性。但是科技法律不仅有调节、规范人们在科技活动中的多种社会关系的

47、职能，并且还具有保护、增进科技事业健康发展的重要职能。科技立法的重要原则有四点：(1)实事求是，符合客观规律的原则。一方面，科技立法应当符合国内国情，特别是要适应社会主义市场经济建立初期的国情；另一方面，科技立法要符合国内科技事业自身发展的客观规律，还要注意吸取和借鉴国外科技立法方面的经验。(2)协调一致的原则。第一，所有的科技立法都必须与国家的宪法原则保持协调统一；第二，行政科技立法和地方科技立法不能与国家科技立法相冲突，即下位立法与上位立法要保持协调统一；第三，科技立法要与国家其她立法和国家现行的法律协调一致；第四，科技立法应与国内所承认的国际公约国际惯例相衔接和协调。(3)控制科学技术不

48、当运用的原则。是指并无伤害她人的故意，并且从技术操作方面来看行为自身也不存在过错的状况下，产生了有害后果的行为；它与故意运用科学技术伤害她人和社会的行为是有本质区别的，重要是指也许产生的超过人类控制能力或为人们的伦理观念无法接受的人工自然浮现的有害行为。在科技立法中控制科学技术不当运用的原则的应用，是指法律要有对上述浮现的有害后果的避免条款，而非对既成侵害行为的惩罚。(4)全面与合适相结合的原则。由于科技法律调节的范畴一般比较广泛，波及到方方面面，因此在科技立法中既要考虑全面，又要合适，作到两者有机的结合。这就要在立法实践中解决好某些基本问题，重要有：第一，从国家立法高度出发，解决好立法的全面

49、性和突出重点的问题。所谓全面性，就是指科技立法要以宪法和科技基本法律为根据，坚持从国家的整体利益出发，设计法律框架。所谓重点问题，往往又是科技立法过程中某些具体的难点、热点问题。只有注意解决这些难点、热点问题，才干达到突出重点的目的。一种法律不对重点问题作出明确的规定，这样的法律就是缺少力度的法律。第二，要解决好法律的大纲性和可操作性的兼顾问题。大纲性，是指法律条文所作出的原则性规定；可操作性，就是说法律规定的重要内容要明确具体。法律条文的内容要明确具体规定，就往往波及到某些数量、税率、行为主体的具体规定等内容。一旦有这方面的规定，审议时意见分歧就较大，很难统一。因此，解决好法律的大纲性和可操

50、作性的问题十分重要。我们要善于掌握两者之间的“度”，做到法律条文尽量有操作性。第三，要解决好立法的巩固性和超前性的问题。国家的科技立法对科技、经济发展有重大的影响作用。巩固性是指对通过实践证明是成功的政策，应通过立法进行规范使之稳定下来。而某些具有明确前瞻性问题，则应以改革的精神作出原则性的规定，以体现法律的超前性。立法的巩固性和超前性是相对统一的，在科技立法中我们不仅要巩固已获得的成果，并且要大胆突破对发挥科技生产力要素的束缚，以体现科技法律对科技发展前沿领域的一定的指引作用。二、科技法的基本功能科技法作为一种部门法，是由不同部门、不同步期指定的许多法律、法规构成的。多种具体的科技法律、法规

51、或具体的科技法律制度，各有其特定的使命和独特的功能。目前，国内科技界和法学界的专家、学者一般将科技法的基本功能概括为规范功能和社会功能两类。前者是从科技法作为一种法律规范所可以或应当对人们行为发生哪些影响的角度来分析其功能的。后者则是从科技立法的社会目的的角度来分析其功能，就这两类功能的关系来说，前者是手段，后者是目的。(一)科技法的规范功能1.指引功能。即科技法可以指引人们的行为。法对人们行为的指引都是一种规范性的指引，具有持续、稳定、高效的特点。例如，不准侵犯她人专利权、签订和履行技术合同不得有欺诈行为、不得逃税或抗税等。科技法的指引有时以拟定性的指引浮现，即指引人们一定要这样做或一定不要

52、这样做。有时也以不拟定的指引浮现，指引人们可以这样行为或不行为。例如，除了法律的特别规定外，当事人可以选择将自己一方面使用的商标注册或不注册。2预测功能。“方面，行为人可以根据法律、法规和规章，预测到相对人也许采用的行为；另一方面，行为人可以根据法律、法规和规章，预测到自己的行为在法律上是有效还是无效，是受法律的肯定还与否认，即预测到自己的行为在法律上的意义和后果。例如科技进步法对高科技研发的鼓励使得更多人预测到自己若获得较好的研发成果会获得国家的奖励，而社会也预测到会有更多的人才将投入到科研行列中去。3评价功能。即法对于人们已经做出的行为进行客观判断，是有效还是无效，是合法还是违法，属于何种

53、违法，限度轻重如何，该予以何种惩罚等。如果说指引功能在人们行为之前，评价功能就在人们行为之后。例如对一件技术转让纠纷做出裁判，令违约者做出补偿。科技法的评价功能不仅及于人的行为，有时还及于技术自身，如技术评估法。4鼓励功能。科技法的鼓励功能，是其规范功能的重要体现之一。由于表扬或奖励的科技法律规范的存在，对于激发人们从事科学研究和技术开发、科技成果的合理运用和推广的热情，鼓励人们积极从事增进科技进步、造福人类的事业，具有重大的意义。5强制功能。科技法的强制功能不仅是外在的，而是内在的。违背科技法的行为，不仅招致法律的制裁，也往往由于这种行为同步违背了自然规律，而招致来自自然规律的惩罚。因此，科

54、技法的强制往往是双重性质的强制，其实行往往受到双重保障。人们对科技法的遵守，不仅需要较高的法律意识，也要有较高的科技意识。(二)科技法的社会功能科技法的社会功能，是指科技法应当或者可以对社会发挥的影响，总体来看，涉及如下内容：1保障和增进科技进步。古今中外，科技法的发展历史表白，法律注重和保护科技发展的时代，总是有较大的科技奔腾，人类享有到科技带来的利益，向前飞快发展；反之，法律禁锢科技发展的时代，学术发展迟滞、科学家遭迫害，人们生活在黑暗中。当今世界各国均注重科技，通过法律鼓励科技进步成为基本原则，具体体目前：确立了科技发展的优先地位，制定了科技发展的战略目的；增进科技体制改革，确立最有助于

55、科技进步的体制；确认科技组织和科研人员的法律地位、权利和义务，充足调动起积极性；建立科技决策的法律程序，保障科技决策的科学化、民主化和制度化。2避免科技发展的悲观后果，保护环境和生态平衡。在环保和生态问题上，道德手段、经济手段、行政手段均有各自的缺陷。而科技法的手段，既能发挥法的强制效用，又辅以科技的专门知识，还能以教育、宣传防患与未然。例如，可以通过技术评估法预测新技术的环境危害，在使用过程中以环境监测法随时监督，在导致了危害后还可以用多种环保法规来制裁。因科技导致的问题还要由科技来解决，事实证明，科技法已经在该领域发挥了巨大作用。3建立和保障稳定的科技秩序。涉及科研成果的应用和转化秩序，特

56、别是在科技市场上既要遵循市场原则又要照顾到国家科技秘密，保持一种国家的技术领先；科技教学与推广秩序；科学研究秩序；国际科技交流秩序等等。三、科技政策与科技法的关系科技政策与科技法不同。从制定来看，科技政策是由党和各级政府制定的，科技法是由各级立法机构制定的，涉及各级人大及其常委会、各级行政机关，政府机关在行使科技法的立法权时，必须在法定范畴内，依法定程序进行；从内容来看，科技政策内容比较抽象、比较原则，而科技法的内容则具体、很具操作性；从体现形式来看，科技政策常体现为建议、倡导、决定、命令、领导发言等，科技法则有法律规定的固定形式，如法律、法规、条例、规章等；从实行方式来看，科技政策通过号召、

57、宣传得到人民群众的信任拥护而得以实行，科技法则有国家强制力保障实行，不遵守的会受到法律的制裁；从特性上说，科技政策由于没有严格的制定、修改程序，因此不太稳定，但它可以灵活、迅速地变动以适应迅速发展变化的科技状况，而科技法则相反，有时它由于制定、修改程序严格而滞后于科技发展，但它一旦形成就相对稳定，有助于人们熟悉、理解和预测自己行为的法律后果。科技政策与科技法各有特点，也各有利弊，她们共同指引、规范一种国家和地区的科技发展，分别发挥自己的作用，因此哪一方都不可忽视。一般来说，科技政策由于反映速度快，往往充当了增进科技发展的先导，而科技法由于严格、稳定，又往往扮演了科技发展的保障者的角色。科技政策

58、只要被证明是对的、适应的，其精神就会被反映在科技法中，甚至指引科技立法；而科技政策的内容虽然领先于法律法规，却不能超越法律的基本原则，例如鼓励发展高科技的各项政策也不能危害到国家的安全和秘密。四、国内科技立法回忆与展望加强科技立法，建立具有中国特色的科技法律体系，是增进科学技术工作面向经济建设和社会发展、实现科教兴国和可持续发展战略的客观规定。(一)国内科技法制建设发展沿革第一阶段：党的十一届三中全会至中华人民共和国专利法(简称专利法)实行前。1978年前，中国的科技立法工作处在初始状态，其特点是数量少、层次低，并且内容分散。中国共产党第十一届三中全会后，科技法制建设步人准备期。从1978年一

59、1984年的6年多时间，中国国务院颁行的科技法规和国务院各部门发布的科技规章合计近百件。其中重要的科技法规有：有关科技成果奖励方面的发明奖励条例、自然科学奖励条例、合理化建议和技术改善奖励条例、科学技术进步奖励条例；有关科技成果管理方面的科学技术档案工作条例、科学技术保密条例、有关科学技术研究成果的规定(试行)；有关科技人员管理方面的科学技术干部管理工作试行条例、聘任科学技术人员兼职的暂行措施、实行科学技术人员交流的暂行措施、有关科技人员合理流动的若干规定等。这一时期，中国科技法制建设的重要特性：一是立法数量激增，二是偏重科技管理的法规较多；但占全国同期颁行的法律和法规总数的比例仍偏低，只有总

60、数的1。此外，科技立法工作缺少先行研究和整体设计，还没有考虑整个科技立法规划的制定。第二阶段：从专利法实行到中国科技进步法颁布前。1984年3月12日，第六届全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过了专利法，并于1985年4月1日正式实行。这部旨在保护发明发明专利权，以增进科学技术进步的法律是中华人民共和国建国以来第一部科技单行法律。专利法的制定与实行对于中国的法学理论、司法实践、社会观念、价值取向都产生了很大的影响。它为中国科技体制改革的突破口实现技术成果商品化，从理论到实践上都提供了一定的根据。为适应中国技术成果商品化和技术市场开拓的需要，中华人民共和国技术合同法(简称技术合同法)于1

61、987年6月23日经六届全国人大常委会第二十一次会议审议通过，并于同年11月1日起施行。这部法律是世界上第一部综合性的技术合同单行法律。随之，为了发展社会经济效益，维护国家和人民的利益，使原则化工作适应社会主义现代化建设和发展对外经济关系的需要，中华人民共和国原则化法(简称原则化法)于1989年4月1日施行。为保护文学、艺术和科学技术作品作者的著作权，中华人民共和国著作权法(简称著作权法)也于1991年6月1日开始施行。作为其配套行政法规的计算机软件保护条例于同年10月1日起施行，这标志着中国将计算机软件著作权正式列入中国科技法制和知识产权法制的保护范畴。据记录，在此期间颁布的科技法律、法规和

62、规章约200多种；除专利法、技术合同法、著作权法及其实行细则和计算机软件保护条例外，其她重要科技法规、规章有：有关技术转让的暂仃规定、有关科学技术拨款制度的暂行规定、有关增进科研、生产一体化的规定、有关进一步推动科研机构管理的暂行措施、有关实行专业技术职务聘任制度的规定、有关进一步推动科技体制改革的若干规定、有关推动科研设计单位进入大中型工业公司的规定、技术引进工作暂行措施、科学技术成果鉴定措施、技术合同管理措施、公司专利工作措施、专利代理条例等。这一时期，中国科技法制建设的重要特性为：一是加强了知识产权保护法制。中国的专利法、著作权法及其许多配套法规，以及1983年3月1日施行的中华人民共和

63、国商标法(简称商标法)(1993年2月第七届全国人大常委会三十次会议通过了修改的决定)，使中国的知识产权法律保护制度基本成型。二是健全了技术合同法制。中国的技术合同法及其配套法规技术合同法实行条例的颁行使中国的技术合同法律体系基本成熟，也标志着技术合同法制的具体化、系统化、科学化和可操作化；与此同步颁布的技术市场与技术合同的法规、规章，也进一步健全了中国的技术贸易法律制度。三是注重了科技立法规划工作。为了提高科技立法的积极性、预见性和科学性，在这个时期内中国立法机关注重了研究和制定科技立法规划的工作，特别是较多采用先组织力量立项，进行软科学研究、可行性分析，从整体设计和大系统考虑规划科技立法。

64、此外，还注重强调法律实行监督，广泛宣传与普及科技法律知识，做好科技法律、法规和规章的解释和阐明等工作。第三阶段：中华人民共和国科学技术进步法(简称科技进步法)施行之后。1990年在七届全国人大第三次大会上，许多全国人大代表联名提出了第127号提案，建议加快制定中国科技进步法，贯彻“科学技术是第毕生产力”的战略方针。这一提案，受到立法机关的充足注重；科技进步法法律草案迅速列入七届全国人大立法筹划。1990年6月开始起草的科技进步法法律草案，历时3年于1993年7月2日由第届人大常委会第二次会议审议通过，并于当年10月1日起施行。中华人民共和国科学技术进步法是一部兼具科技进步法和科技增进法作用的科技大法；它调节和规范了涉及科学技术活动的所有范畴，规定了科技工作的基本准则，为制定其她单项科技法律、法规提供了基本根据。这一阶段颁行的其她重要法律、法规重要有：中华人民共和国农业技术推广法(1993年7月2日施行八一中华人民共和国反不合法竞争法(1993年12月1日施行)、中华人民共和国增进科技成果转化法(1996年10月1日施行)、植物新品种保护条例(1997年1