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1、广州律师陈琦法律实务文选之六：行政诉讼法修正案的六大突破（.11.01）行政诉讼法修正案历经三次审议，三次修改，于11月1日由人大常委会会议表决通过，将于5月1日生效实行。行政诉讼法的条文通过本次修正案后将扩大到102条，而现行行政诉讼法但是才75条，加上对原条文的修改，行政诉讼法的变化可谓是“脱胎换骨”。我们在行政诉讼法修正案带来的诸多变化中梳理出行政诉讼法修改的六大突破。一、 对行政诉讼争议解决功能的强调和保障行政诉讼法修正案对行政诉讼的功能进行了重新的定位，甚至可以戏称之为“拨乱反正”。行政诉讼法修正案特别强调了通过行政诉讼解决行政争议的功能，并为该功能的实现进行了立法上的保障。一方面，
2、行政诉讼法修正案通过修改第一条对立法目的进行了修改。一是将“对的”改成“公正”，意味着不强调行政诉讼不需要彻底查清客观事实再进行判断，只需要做到法律意义上的“公正”即可；二是增长了“解决行政争议”，这强调了行政诉讼的任务在于解决行政争议，明确了行政诉讼的任务；三是删掉了“维护”字眼，表白行政诉讼的基本立场是以第三方的角度对行政机关进行监督，使行政诉讼彻底转变成行政相对人谋求司法救济的途径。另一方面，行政诉讼法修正案修改了受案范畴，使行政诉讼的受案范畴不再局限于“具体行政行为”，从而使过去同样会侵犯公民权利却不可诉的抽象行政行为变成了行政诉讼可审查的对象，大大地扩大了司法权对行政权力的监督，也使
3、民众的权利可以得到更全面、更充足的救济。再次，增长了相应条文规定人民法院必须保障公民、法人和社会组织的起诉权利，使法院必须认真审慎看待的起诉，不再能随便回绝备案。结合十八届四中全会作出的中共中央有关全国推动依法治国若干重大问题的决定提出“改革法院案件受理制度，变备案审查制为备案登记制；对人民法院依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”，可以发现行政诉讼法修正案对公民诉权的高度关注，但愿可以破解过往行政诉讼备案难的问题。二、 修改行政诉讼的被告以保证行政行为可以得到全面的审查行政诉讼法规定行政复议决定维持原具体行政行为的由作出原具体行政行为的行政机关作被告，而目前行政复议往往
4、流于形式，行政复议机关不乐意变化原具体行政行为一方面是不想让下级行政机关难看，另一方面也是避免成为行政诉讼的被告。这种心态下作出的行政复议决定往往错漏百出。例如我们代理过的一起行政诉讼，行政复议机关居然能漏掉几名行政复议申请人，但犯下如此严重程序错误，忽视行政相对人权利的行政复议机关却不是被告，实在让人啼笑皆非。行政诉讼法修正案为了使行政复议可以起到实效，规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”，从而使复议机关必须认真审查原具体行政行为的合理性与合法性，如果不能做到有理有据地维持原具体行政行为，自己同样要承当行政诉讼败诉的风险。此外，当维
5、持原具体行政行为的复议机关作为共同被告被诉至法院后，其作出的行政复议行为同样是法院审查的范畴。也就是说，像我们遇到的行政复议程序严重违法的状况将不再面临无法救济的窘境了。三、 摸索建立跨行政区域管辖制度以保证行政诉讼的公正行政诉讼过去被人诟病的地方在于绝对的地区管辖制度使行政诉讼的司法权难免受到行政权的干预，特别是在人民法院的财政收支需要通过政府财政部门划拨的状况下人民法院更难做到客观中立地解决行政诉讼案件。行政诉讼的被告不乏省部级的政府部门，比进行案件一审的基层法院、中级法院级别更高，这些状况也影响了最后判决的作出。行政诉讼法修正案规定：“高档人民法院可以拟定若干基层人民法院跨行政区域管辖第
6、一审行政案件”，这意味着行政诉讼成为国内摸索建立跨行政区域管辖制度的“先行者”，与中共中央有关全国推动依法治国若干重大问题的决定规定避免领导干部干预司法活动的精神相切合。行政诉讼法修正案生效实行后，行政诉讼方面在跨行政区域管辖获得的经验将成为此后民事诉讼法和刑事诉讼法修改的借鉴。四、 加强行政诉讼对行政机关的约束力过去民众与行政机关产生行政争议后往往不肯求诸于司法诉讼，形成“信访不信法”的尴尬局面，导致如此现象的因素在于民众上访找到的是直接领导行政机关的“上级”，其“批示”对行政机关更有威慑力，而法院但是是“平级”甚至是“下级”另一方面则由于行政诉讼法对行政机关不自觉遵守判决没有太多追究有关人
7、员法律责任的武器。这使得行政诉讼变成“无牙的纸老虎”，使行政诉讼虽然胜诉也难以实际执行。行政诉讼法修正案针对上述状况有两大修改措施：一是新增的第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，设定了行政机关负责人出庭应诉的法律义务，避免过往行政诉讼中“告官不见官”的怪现象再次发生。二是在新增追究被告违背行政诉讼义务法律责任的规定。行政诉讼法修正案规定，“被告经传票传唤无合法理由拒不到庭，或者未经法庭许可半途退庭的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元如下的罚款、十五日如下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，此外亦规定“行政机关回绝履行判决、裁定、调解书的，第一审
8、人民法院可以将行政机关回绝履行的状况予以公示，导致恶劣社会影响的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其她直接负责人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这些规定都使得行政机关的有关负责人必须认真看待行政诉讼，否则其个人将直接承当相应的法律责任，可以有效地克服过去行政机关人员“责任为公”的错误心态，保证行政诉讼的审理和裁决执行可以依法进行。五、 完善行政诉讼的证据规则由于原行政诉讼法规定在1989年，其间近25年时间没有进行立法上的修改，其对证据种类的规定远不能满足司法实践的需要。虽然最高院分别于、出台有关执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（简称为行政诉讼法解释）以及有
9、关行政诉讼证据若干问题的规定（简称为证据规定），但这些司法解释距离目前也已有十余年，更何况解释自身就存在许多难以解决司法实践的问题。因此，行政诉讼法修正案对行政诉讼的证据制度进行修改是意料之内的重点。行政诉讼法修正案吸取了证据规定中合理的内容，使之从司法解释成为立法，同步根据司法实践的需要新增了许多内容，新行政诉讼法证据制度由此变得更加细化以及有可操作性。行政诉讼法修正案对证据制度的修改重要涉及几种方面：一是举证责任与举证期限规定的完善，涉及容许被告补充证据的规定、原告举证不成不免除被告的举证责任、原告举证责任的分派等。二是对补充证据和调取证据制度的细化。原行政诉讼法仅有一条文概括地规定了人民
10、法院有规定补充证据或者调取证据的权力，缺少可操作性。行政诉讼法修正案根据证据规定的内容，对补充证据和调取证据的具体条件、方式等问题进行了细化，使证据的补充与调取有“法”可依。三是建立证据质证和审查制度，通过规定“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证”使证据真实性、合法性和关联性的认定过程，同步规定“对未采纳的证据应当在裁判文书中阐明理由”规定法院在作出判决时充足阐明，保证行政诉讼可以做到有理息讼而不是无理偏帮，使司法成为可以真实解决行政争议而不是形式主义的“把戏”。六、 使裁判成果更符合现实原行政诉讼法在第五十四条规定了行政诉讼的裁判成果可以有判决维持、判决撤销或部分撤销并可以规定被告重新
11、作出具体行政行为、判决在一定期限内履行作为义务以及判决变更共四种裁判成果，但是这四种裁判成果并不能完全适应司法实践的需要。例如某行政惩罚行为因程序违法而无效，相对人向人民法院提起行政诉讼，法院由于不能判决维持、一定期限内履行作为义务或变更，而只能判决撤销，但既然该行政惩罚行为因程序违法而从未生效，又何来撤销之说？因此行政诉讼法解释特别增长了确认具体行政行为违法或者无效的判决、驳回诉讼祈求的判决。行政诉讼法修正案吸取了行政诉讼法解释的内容，规定行政诉讼可以根据实际状况作出驳回诉讼祈求、撤销或者部分撤销并可以判决被告重新作出行政行为、被告在一定期限内履行作为义务、确认行政行为违法或无效、变更行政行为等五种判决，便行政诉讼的裁判成果可以满足司法实践的需要。本文上述的六大突破虽然是行政诉讼法修正案的重点，但也难以完整阐明该法脱胎换骨般的变化，行政诉讼法修正案作为十八届四中全会决定进一步推动依法治国后的首部重要法律修正案，并且修改的是关系干群关系、解决行政纠纷的基本程序法，在实践中具有巨大的“示范”意义。从事一线法律工作的我们，更有必要进一步学习和把握行政诉讼法修正案的内容与精神，使之成为我们推动法治、监督行政权力与维护民众利益的武器。
广州律师陈琦法律实务文选之六：《行政诉讼法修正案》的六大突破
