应急指挥系统建设思路探讨

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1、应急指挥系统建设思路探讨应急指挥体系是针对自然灾害、事故劫难、公共卫生、社会安全等突发公共事件的抢险救援活动实行组织领导的一种科学、有效、运转良好的组织系统。 应急指挥体系一般涉及组织体制、运营机制、法制基本、保障系统四个方面。它们是衡量 指挥体系整体功能的重要指标，直接影响着系统的正常运营，具有不可替代的作用。应急指挥体系与否能高效发挥作用，是与这四个环节密不可分的，任何一部分的 缺失都会影响体系的高效运营。这就犹如围成木桶的木板，水桶的容量是由最短的那块板来决定的。 目前国内应急体系从“非典”事件开始建设以来，在上述四个方面从无到有，有了长足发展。本文探讨的是应急体系中最重要的应急保障系统

2、，即一般所描述的应急指挥（IT）系统或应急指挥平台在目前的建设趋势与展望。 一、国内的应急指挥体系 在国内政府及各部门行政管理体系构造下，国内的应急指挥是一种庞大的体系，它不仅在 国家、省、地市等层面上横向拉通各职能部门并做到上传下达，同步纵向上需要在各专业部门上下级组织之间建立起垂直的专业应急沟通网络，并且两者之间还会有 交叉。因此在国内应急指挥从应用建设模型上可以说是目前最复杂的IT系统。 图1国内政府应急指挥体系的纵横经纬为了保证科学有序的建设如此复杂的应急指挥系统，近年来国家发布了一系列有关规范及规定。并把应急指挥系统（平台）做了明确的分类定义：应急指挥场合系统、基本支撑系统与综合应用

3、系统等（每个系统中尚有诸多分系统子项），如图2。 图2应急指挥系统（平台）构成开始国内各类应急指挥系统（平台）建设方兴未艾，但我们也看到建设的最多的是应急指挥场合系统指挥中心、应急指挥车等，以及环绕这些场合系统建设的某些IT系统应急网络、视频会议等。建设的重心在场合上，装修是最佳的、大屏也是进口名牌。 而近年来，国内各类灾害事故和危害公共安全事件，如地震、冰灾、洪灾、交通、卫生、火灾等事故时有发生，特别是的南方冰雪灾害、“5.12”四川汶川大地震，给我们导致了严重损失。 例1：甲型H1N1流感进入中国的时候，应急指挥中心大屏上显示的信息是如此之少，我们应急的沟通方式还是点对点的单一沟通手段。应

4、急平台实战作用偏低，过度依赖老式处置手段（如手机、电话）！系统实效还落后于严峻卫生应急形势规定； 例2：汶川地震给中国西部部分地区的网络通信导致了极大破坏。在线缆中断、电力中断、网络拥 塞等因素的影响下，运营商位于灾区的互联网和通信链路所有中断。其中，四川省绵阳梓潼、汶川都江堰二级干线传播系统受地震影响，2条2.5G、1条 155M互联网链路中断。各省到四川长途话务拥塞，部分顾客上网困难。汶川G、C两网移动通信所有中断；阿坝地区G、C两网约200个基站瘫痪；由于网络 繁忙，成都G、C两网拥塞，短信通信缓慢。此外，甘肃甘南地区4个县通信中断。陕西接近四川地区约500个基站中断。据理解，在地震发生

5、后，北京、成都指 挥决策中心最迫切的需求是把劫难现场的图像传送回来，以便决策人员根据现场状况，下达指令，实行救援。最为珍贵的是开始的几种小时，它关系到救援的及时程 度、人民生命财产的保障力度，但是，成果很遗憾本地基于运营商线路而建立的各级应急指挥系统限于瘫痪！ 当意外事件发生时，应急指挥系统操作繁琐，信息匮乏，综合应用系统与基本支撑系统 脱节；系统易故障，缺少备份手段；各子系统七国八制，管理维护复杂；平时使用就保障率很低，应急时刻更是不堪使用初期建设的应急指挥系统在实际使用中 暴露出诸多问题，不好用甚至不能用，是目前各类应急指挥系统（平台）比较尴尬的现状。更多的时候还是靠老式手段解决问题。 有

6、了应急指挥室，有了应急指挥系统，当紧急事件发生的时候却是这样一番景象，问题究竟在那里？核心因素有二： 从管理的维度看，是应急指挥专业人员与应急指挥专业管理体系还不够成熟： 应急体系及人员组织框架刚刚明确或建立，缺少足够的事件驱动优化完善； 诸多行业应急预案还停留在框架总则等初期阶段，还没有得到具体事件的验证； 应急工作管理模式与既有的应急系统缺少磨合； 应急管理水平及人员专业素质有待提高； 从技术的维度看，是应急指挥IT系统的建设思路和措施有问题，没有把握住业务需求的核心。 因此在国内应急指挥建设近年后，特别是经历了近年来多种重大事件后，诸多政府应急指 挥主管领导及技术负责人在诸多场合重提应急

7、指挥系统（平台）该如何建设！其实有这样的呼声并不奇怪，由于目前国内还处在应急系统发展初期，在国内浮现才短 短6年（国外30年，如美国的FEMA）。 二、如何规划建设应急指挥系统（平台） 应急指挥要解决的核心问题集中在事件爆发后如何在最短的时间内做出对的而全面的反 应！最大的挑战是两个规定的同步实现！这才是应急事件相应急IT系统规定的本质!因此问题的核心并不在于要有多么高档的场合建设，真正重要的是可以满 足应急事件特性的IT系统的建设，涉及硬件平台和承载在其上的软件应用。这个本质抓住了，即便不用高档大屏，用一堆液晶屏幕凑到一起也可以较好的实行应急 指挥。 针相应急的本质特点，应急指挥系统需要具有

8、如下能力： 初期各类信息汇集、分析能力； 迅速反映能力； 水平信息整合和共享能力； 足够的信息汇集和指挥通讯能力； 系统具有冗余性和可靠性设计；（在具有以上四种能力前提下） 根据这些能力规定，我们可以将应急指挥IT系统做进一步拆解，如图3。 图3应急指挥方案构成可以看到，基本支撑系统在应急系统起着承上启下的核心作用，没有它应急指挥中心/指挥车只是 一种空壳，应急系统只是一种空中楼阁。在基本支撑系统中，下面三层是硬件部分，核心目的是使得应急有关的信息（涉及从下面采集来的信息和从上面下发的指令 信息两类）在整个支撑系统中安全、迅速、无障碍的流动；而管理中间件的设立则向上屏蔽了下面复杂的硬件细节，相

9、应用层开放一种原则、可编程的业务接口，使 得千变万化的应急应用可以有效调用下层的硬件资源，从而在系统层面将应急应用与应急支撑系统融为一体，为应急操作与处置提供最佳的支撑。 进一步细化，一种抱负的应急指挥基本支撑系统架构如图4所示。 图4应急指挥基本支撑系统架构它分四个平面： 第一平面 应急采集与通讯 涉及各类前端信息采集和各类通讯系统的终端，为应急指挥系统初期各类信息足够的汇集能力以及指挥通讯能力提供有力保障。 信息采集分为视频图像信息采集和数据库数据采集两大类，根据数据的涉密性，又可以分为内网涉密数据和一般数据。一种完整的信息采集系统就是由分布在前端的多种采集设备和后台的控制管理设备构成的。

10、 视频图像信息采集将各类厂家多种平台的视频监控图像做整合，统一接入做资源调度。目 前基于IP技术的视频监控方案已经比较成熟，对于应急视频接入这种跨域、跨系统、跨物理距离的需求而言，是最适合的解决方案。前端通过IP编码采集，后端 通过IP解码呈现，中间通过IP网络承载，IP存储实现数据寄存。整个系统控制管理是基于NGN架构的。 而对于数据库数据的采集上收，始终是困扰应急指挥的一种大问题。诸多专业业务系 统，如GIS、气象云图、车辆/人员GPS跟踪、医疗/手术/显微/影像等，有些是构造化数据，有些是非构造化数据。构造化数据在数据整合方面缺少统一标 准，实行难度大，难以基于数据层面在应急指挥中心做呈

11、现；非构造化数据质量高，老式视频接入不能满足规定。从长期来看，随着应急数据中心的建设以及配套的 管理规范实行，将逐渐实现与应急有关的信息上收、备份，数据库中间件方式或者存储虚拟化方式都是可以采用的技术方案，但就目前而言，反而可以考虑采用远程 呈现（TD，Tele-Display）的方式来解决问题。将构造化数据非构造化，把各类专业业务系统的显示成果实时截取过来呈目前应急指挥中心，大大减 少技术复杂度；对于非构造化数据，由于TD设备提供高质量的图像，因此能将气象云图、GIS、医疗手术/显微/影像等高质量呈目前各个指挥中心。 数据采集是应急系统运作的基本，目前最佳的实现方式就是基于IP的视频接入和远

12、程呈现配合使用，完毕各类数据远程呈现的目的，实现应急决策支撑；而将来的建设目的则应针对构造化数据和非构造化数据均具有完整的远程调取能力。 指挥通讯系统则由多种不同的通讯接入手段共同构成，如集群语音、一般语音接入、移动 电话、卫星电话、视频会议等，其核心是整合和协同。由于应急事件先天的不拟定性，我们无法预测在某个时刻、某个地点采用哪种通讯手段是最适合的。因此应急 指挥通讯系统最核心的规定就是互通，并且是设备层面和业务层面均需互通。由此在应急系统中就形成了应急联系中心+各类接入终端的一体化通讯系统的概念。从 技术的角度讲，基于IP技术的通讯控制，是最佳实践。 数据采集和指挥通讯终端位于整个应急支撑

13、平台的最外围，犹如应急系统的手脚，在四个平面中负责着最基本的工作。老式的应急系统建设往往忽视了这个平面的重要性，事实上由于物理分散导致的复杂性，这个平面是最需要系统架构设计和整体规划的。 第二平面 应急传播网络 涉及目前所有的通信手段：城域/广域高质量的有线网络、WiFi/WiMAX/3G三种全新高带宽无线接入、紧急状况下的卫星通讯系统、以及作为应急重要指挥手段的集群系统；重要作用为信息的汇集、水平信息的整合和共享、指挥通讯的平台，有充足冗余及可靠性设计。 3G/WiMAX/卫星是应急指挥系统重要的构成部分，作为光纤、电缆等有线通信冗 余手段，可以提供适合不同场景、多种带宽、可靠性、多种成本的

14、无线通信链路保障。例如，汶川地震中运营商的网络所有瘫痪，汶川一度成为信息孤岛。通过空投 卫星电话和搭建小型卫星基站，灾区通信业务和数据传播的恢复得到保障。而WiMAX系统则合用在油田等对无线带宽规定较高的行业，以及森林防火、岛屿通信 等人口分布少、地区跨度广的场合。 在有条件的状况下，应急系统应尽量在专网上运营，且应当采用类似RPR等的链路 保护技术；在无法提供专网的状况下，则应尽量采用专线类的运营链路。卫星链路和无线通讯方式作为有线链路必备的备份传送手段，要尽量的作用于每一种网 络节点。多种不同制式之间的切换与保护也是应急网络平台管理最具挑战性的需求。一句话，应急网络的核心规定就是“高可靠”

15、。 第三平面 应急数据中心 广义的应急数据中心是所有应急系统业务的物理载体，我们常用的应急指挥大厅其实也是应急数据中心另一种体现形式。 一切的决策均来源于数据，一切的预案均来自于积累。在整个应急支撑系统中，应急数据 中心是最接近决策中枢的环节，也是最直接支撑上层软件应用的环节。说它是整个应急支撑系统核心中的核心，一点都不为过。之前的建设习惯过多关注了应急指挥 大屏和大厅的装修，缺少根据应急本质业务需求的系统考虑，因此把应急指挥系统中心大厅弄成一种高档会议室也是必然的成果。在将来的应急支撑系统的规划中， 不仅应当把应急数据中心作为一种独立的规划课题来进行实行，更应当将老式数据中心的建设实行经验、

16、技术方案与应急系统对数据的规定结合在一起，从而实现一 个以应急业务为目的的数据中心方案。 应急数据中心和老式数据中心相比，存在两个新的特性，一是数据类型更为多样，特别是多媒体类数据占有大量比重；二是涉及了集中通讯控制和集中显示控制两个功能，需充足考虑这两个控制单元在数据中心的集成。 在目前各类数据中心架构技术中，基于以太网的统一互换架构数据中心对于满足应急数据 中心的两个新特性最为适合。一方面统一的以太网底层通道为集中控制、集中通讯、集中显示提供了物理上的通道技术基本，只要在需要的环节和位置引入相应的控 制设备即可，甚至于还可以做到设备级的多种集成；另一方面，统一互换架构数据中心打通了数据中心

17、中前后端的网络平面，统一了LAN、SAN和服务器互联 网，服务器、存储及各类设备之间的互联没有了先后顺序的限制，这就为不同类型数据（如媒体类数据）的不同管理方式带来了最大的灵活性。此外，统一互换架构 数据中心在容灾方面的实现手段多样化、易于部署，对于应急数据中心的高可靠性也是一种很大的支撑。 第四平面 应急管理平面 实现应急指挥系统设备管理、网络管理、业务管理（通讯、会议、图像、数据等）、顾客管理等多种管理功能，为所有应急业务提供高效的资源管理，并且它的持续优化整合最后体目前应急系统的易用性上。 同步也为综合应用系统提供良好业务接口（软件）。综合应用系统的效能最后体目前接口丰富性和管理平面对下

18、面各个平面管理的紧密度。 以上四个部分，互相之间有非常紧密的衔接和相应，每个部分自成体系，组合在一起又构成系统。这种规划方式，有助于从主线上变化目前应急指挥平台建设松散耦合、七国八制的不利局面。 三、应急指挥系统（平台）建设展望 应急指挥系统（平台）建设应当根据应急业务特点及发展规律做总体合理规划，分层分模块实行，逐渐推动建设，模块交付。 在政府信息化建设中，就始终强调“整体规划、分步实行”的原则。政府应急指挥联动系 统建设作为一种时间长、范畴广、应用复杂的大工程，必然也必须遵循这一原则。但就目前状况来看，由于之前没有一种成功的参照，许多地方、部门对整个应急联 动系统究竟要建设成什么样子并没有

19、一种很清晰的结识，在建设过程中也只能想到哪里做到哪里。对她们来说，需要明确的是，采用如何的规划以及如何的环节来完 成才干事半功倍。 1.总体规划 一方面要考虑到应急指挥的应用环境，它是需要能应对极端状况的系统，也就是说在重大事 件（重大自然灾害）发生后也可以正常工作，或者说能迅速恢复功能，同步它也应当能做到平战结合。另一方面要考虑承载各类业务需求，如数字集群、视频会议、电话 会议、各类视频健康图像的接入、各部门各类数据容灾备份、卫星链路的平滑接入等等都是应急系统的核心业务。此外，还要考虑如何保障这些业务在多种状况的稳 定运营。 2.分层分模块实行 所谓分层分模块实行，是考虑到系统建设有周期、资

20、金投入、技术能力等多方面的因素，在建设模式上逐渐分层建设，特别是在基本部件系统上更要结合应急指挥的业务特点，综合考虑各类技术要素。例如： 传播网既有电子政务网能否满足应急业务的需求？多种链路备份技术如何部署实行？业务带宽如何规划？ 传播网络安全应急平台的安全威胁如何评估？全网安全如何规划？ 存储系统流媒体数据和应用业务数据如何统一存储？如何为各委办局提供统一的容灾保护？ 系统运营维护庞大复杂的应急平台如何统一管理？如何减少运维成本？如何减少对使用人员的技术门槛？ 综合应用系统建设顾客与专家特别关怀其中的应急预案或应急应用软件建设与规划。 而通过这几年有关应用建设与发展我们也可以看到：预案是根据

21、具体事件来确立的；预案更多是行政措施和解决流程（预案不能过度的觉得是联动软件）；预案将会 持续增长与优化（组织优化，流程优化）；应急指挥系统是协助人实现预案的；应急联动应用软件是应急指挥经验的IT总结，也需要通过实践，结合组织体制、运 行机制、法制基本的发展与完善不断总结优化；先基本后应用，基本应用先行，智能应用逐渐完善。 由于应急IT系统波及的技术广度和复杂性，在现行的操作模式下，我们看到的绝大多数 应急平台的建设，对于硬件平台该怎么规划、怎么建设、怎么运营管理缺少必要的系统性思考和设计，而更多的是以老式的松散集成模式，拼凑而成。典型的观点是 原则系统堆砌在一起就可以了，更重要的是软件部分。这其实是很大的一种问题，也是之因此浮现上文中提到的尴尬场面的症结。事实上真正能有效投入使用的应急 平台，绝不应当是原则视频会议、原则监控、原则服务器等等的一种堆砌，而应当是按照层次架构、按照业务特性的规定，有序的加以耦合的。客观的讲，应急指挥 最需要的是一种带有整合性的硬件平台方案。惟其如此，整个系统才干气血畅通、有效运营。解决之道，就是按照本文中提到的四层模式，来搭建原则、融合、开 放、智能的统一平台。