“上有政策,下有对策”

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1、上有政策，下有对策”之动因与对策【内容摘要】本文从“上有政策，下有对策”的社会表现形式，即“替换性”执行、“选择性”执行、“附加性”执行、“象征性”执行、“欺骗性”执行五个方面，以众所听闻 的事实，针对性地准确的进行了剖析。又从“行政决策环节” “行政执行环节”、“行政监督 环节”等三个方面找到了“上有政策，下有对策”的最根本的成因。站在宏观的角度，从微 观出发，较为中肯地论述了“上有政策，下有对策”现象的治理对策。为我们的决策机构最 终杜绝“上有政策，下有对策”之不良作风提供了可行的思维方式和行为方法。关键词】：政策 动因 分析 对策目录一、什么叫“上有政策，下有对策” 3二、“上有政策，下

2、有对策”现象的表现31、“替换性”执行上级政策32、“选择性”执行上级政策33、“象征性”执行上级政策44、“附加性”执行上级政策45、“欺骗性”执行上级政策4三、“上有政策、下有对策”现象的成因分析4（一）行政决策环节41. 决策机制不科学，决策环节不规范42. 行政决策体制各系统职能未得到充分发挥4（二）行政执行环节51、行政指挥不得当，行政控制未真正起到作用52、行政沟通环节出现问题5（三）行政监督环节5四、“上有政策、下有对策”现象的治理对策3（一）树立适应社会科学发展观的正确政绩观是遏制“上有政策、下有对策”现象的基本前提5（二）健全科学民主的决策制度是遏制“上有政策、下有对策”现象

3、的关键所在6（三）完善科学的政绩考核机制是遏制“上有政策、下有对策”的核心内容6（四）完善政策执亍的监控系统是遏制“上有政策、下有对策现象的重要保证6五、 结语7参考文献7上有政策，下有对策”之动因与对策中国之大，政体庞杂。历届国家领导人为了致力推进政通人和，不断地推陈出新，一 个一个新的政策相应而出。以习近平同志为核心的新一届中国领导集体，一亮相便大刀阔斧 地进行从中央到地方的行政领导机关作风整顿、改革与转变。下决心带领中国人民实现富国 强民的“中国梦”，带领中国社会继续向科学发展的道路前进。在各地各部门不遗余力贯彻 落实“中国梦”理论体系和科学发展重大决策的同时，也有一些地方和部门存在一些

4、不和谐 的杂音，少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五 申于不顾，搞“上有政策、下有对策”破坏了政令的统一和畅通。基于这一现象，本论文 通过举例论证对“上有政策、下有对策”现象的表现、成因及对策进行分析，来阐述“上有 政策、下有对策”现象，以致通过全社会的共同努力，做到臻于至善。一、什么叫“上有政策，下有对策”“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实 现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背 离。二“上有政策，下有对策”现象的表现“上有政策，下有对策”是在政治、经济、文化等各个领域广泛存在的一种

5、社会现象， 随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。 我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的 产生提供了条件，其主要表现形式是多种多样的，在不同的领域、单位、行业有不同的表现 形式。具体表现为“替换性”执行、“选择性”执行、“附加性”执行、“象征性”执行、“欺 骗性”执行等五种情况。1、“替换性”执行上级政策一些地方表面上出台了贯彻上级政策的措施，实际上却实施相违背的方案，使上级政策 落空。比如，为控制房价过快上涨，国家多次推出各种举措，但面对频频亮起的红灯，一些 地方政府不是想着如何降温，而是采用多种手法，对

6、宏观调控政策“拆招卸力”，企图蒙混 过关。以至于到最后，宏观调控落实在一些地方成了会议对会议、政策对政策、文件对文件 的过程。2、“选择性”执行上级政策一些地方政府在执行上级政策时，着眼于为我所用，对政策精神和内容故意曲解，选择 政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行，断章取义，各取所需。比如， 一些地方政府在执行煤矿生产政策时，注重对煤矿开采带来的经济效益，注重煤矿经济带来 的政绩，注重煤矿经济对当地财政的贡献，对这部分政策的执行很到位。但同时，煤矿生产 政策中要求地方政府合理利用矿产资源，防止滥采滥挖，保护环境，注重对人员的安全培训 等方面由于经济效益不明显，就得不到执行者的

7、重视，一些地方甚至不管不问，致使资源枯 竭，矿难不止，影响了国家安宁、经济发展、社会和谐、人心稳定。3、“象征性”执行上级政策一些地方在执行上级政策过程中，“不求神似、只求形似”，少数领导干部为了部门和小 团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”， 破坏了政令的统一和畅通。4、“附加性”执行上级政策地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化国家相关政 策和法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。但一些地 方政府出台的“红头文件”却是与中央政策相违背的“土政策”，掺杂着一己之私。某市政 府曾发文规定，依

8、法注册且固定资产投资在5000万元以上的法定代表人或年纳税500万元以 上企业的法定代表人，就可以享受“超国民待遇”：车辆违规不用受罚、子女上学可自由择 校、娱乐场所消费不受公安机关等等附加“政策”，独断专行。5、“欺骗性”执行上级政策一些地方政府打着发展保护支柱产业的旗号，表面上口口声声要加大监管力度，暗地里 却为不法矿主和环评不达标企业“开绿灯”发放“通行证”充当代理人，纵容不法煤矿和 污染企业生产经营，导致国家政令“严不起来、落实不下去”，出现“肠梗阻”现象。尽管 近些年来党和政府付出很大努力，三令五申要求关闭不合要求的小煤矿，但有些地方干部的 阳奉阴违使这一计划的执行大打折扣。2006

9、年11月25日，发生在云南省曲靖市富源县昌源煤 矿的瓦斯爆炸就暴露了地方政府的监督问题。这是一个已经被煤矿监察局和云南省政府发布 公告予以关闭的矿井，却被偷梁换柱，以置换名义保留下来，并且继续生产，以致酿成特别 重大事故。三、“上有政策、下有对策”现象的成因分析“上有政策，下有对策”现象已经长期存在于行政政策执行的过程之中，几乎成为了一 种“顽疾”，随着时代的变化，造成该现象出现的原因也变得日益复杂化，很多学者和专家 也都对其从多个方面进行了讨论，现在本文主要从行政决策、行政执行和行政监督三个环节 进行成因分析。（一）行政决策环节所谓行政决策，是行政机关和行政领导者在处理政务时，从公共利益和公

10、平公正的 原则出发，依照法律和相关规定所作出的决定性的行政行为。在这个环节中，行政决策自身 的问题是导致“上有政策，下有对策”的源头，主要表现在以下几个方面。1. 决策机制不科学，决策环节不规范各级政府及其职能部门是决策的中枢机构，也就是领导决策系统，但在实践中各级党委、 政府与人大的权责划分并不十分清晰，易导致政出多门，政策多变、缺乏科学性和完整性。 例如，今天某个部门在自己管辖范围制定一个政策，时过不久，情况发生变化，又由另外部 门匆忙出台一个政策，这些政策之间往往缺乏稳定性和连续性，头痛医头，脚痛医脚，无法 建立起政策的权威性和可信性，造成政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为。2、行政

11、决策体制各系统职能未得到充分发挥首先是行政决策信息子系统对于信息收集、处理和应用上没有足够重视，使信息的真实性和完全性得不到保证；此外，各级党政机构决策研究部门，也即参谋子系统， 地位尴尬，名为辅助决策机构，但实际很难履行职能，例如在泰安市的“胡建学案”中，在 行政决策时独断专行，搞一言堂，很难保证决策的合理与科学。最后，科学决策的责任制并 未得到真正的落实，也即监控子系统也未发挥其职能，导致决策失误后责任不明确，即使对 决策负责人的追究也不严格。（二）行政执行环节行政执行，是指行政执行机关及行政人员依法实施行政决策，以实现预期行政目标的 过程。要求必须坚持决策目标和决策标准，迅速、灵活和合法

12、性的原则。行政执行者是出现“上有政策，下有对策”的主体，在这个环节主要有以下几方面因素：1、行政指挥不得当，行政控制未真正起到作用行政指挥是高效贯彻执行行政决策的根本保证。行政指挥者是行政权力的拥有者，是政策和目标的掌握者，行政指挥角色扮演的好坏，决定了行政执行的效率和质 量。而行政控制又贯穿于整个执行过程，起到对行政执行及时纠正和调节的作用。但各级行 政单位往往谋求私利，对于政策往往阳奉阴违，行政控制如同虚设，因此为“上有政策，下 有对策”大开方便之门。2、行政沟通环节出现问题行政沟通是行政管理活动中，在政府各个部门和层级之间所进行的政务信息交流与传递它作为行政检查和监督的依据之一具有十分重

13、要的作用。而在现实的行政执 行中，各层级更部门之间的行政沟通往往只是走过场，或者更多的是“报喜不报忧”，对 政策执行部分隐瞒不报或夸大粉饰。致使决策者和执行者之间的沟通和信息交流出现隔阂， 既不利于实现科学决策，也不利于对行政执行者进行监督与评估。（三）行政监督环节行政监督是一种权力制衡，是权力对权力的制衡。指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论及行政系统内部等对行政行为的合法性、公平性和有效性 进行监督和督促行为。而政策执行的监控不力是“上有政策、下有对策”的又一重要原因。 例如，我国频发的煤矿安全事故中，煤矿安全生产的监控部门往往面临权威、资金、技术、 人力、信息资源严重不足的现状

14、，甚至在煤矿事故的处理中，监察部门只有建议权，权威性 不足，社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质制约性，且容易受权力干扰，导致一些政府和大 型企业在政策的执行中大搞“对策”行为。四、“上有政策、下有对策”现象的治理对策对于“上有政策、下有对策”这个问题，尽管造成这种现象的根源在于人们贪婪的本性 和对利益最大化的追逐，但只要尽力使该现象发生的几率降低，并经过长期的过程和不懈的 努力，是可以最终杜绝的。对于“上有政策、下有对策”现象的治理对策建议如下：（一）树立适应社会科学发展观的正确政绩观是遏制“上有政策、下有对策”现象的基 本前提树立正确政绩观，首先要解决好“政绩为谁创”的问题，始终把群众的情绪作

15、为第一信 号，把群众的需要作为第一选择，切实解决农民增收、劳动就业、征地拆迁以及教育、医疗 等群众关注的热点问题,用解决关系群众切身利益问题的实际成效创政绩。其次要解决好“创 什么样政绩”的问题，始终坚持以人为本，用全面、协调、可持续发展来创造政绩。再次要 解决好“靠什么创政绩”的问题，想问题、做决策、办事情，必须实事求是，一切从实际出 发，在科学把握本地区本单位发展基础、优势条件和制约因素的基础上，形成切实可行的 发展思路，并在具体工作中加以贯彻。（二）健全科学民主的决策制度是遏制“上有政策、下有对策”现象的关键所在合理的公共政策需要科学民主的决策制度来保证，而民主决策和科学政策评估是保证政

16、 策科学性的前提条件。民主化决策要求在政策制定过程中，既要发挥学术性团体、专业性咨 询机构的作用，更要整合政府不同机构内部各种“智囊团”的作用，使不同部门制定的政策 通过“智囊团”这一桥梁得到相互协调、配套，增加政策执行的预期性和稳定性。完善决策 信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规 和公共政策原则上要公开听取意见。只有通过科学决策形成合理完备的公共政策，减少政策 执行主体投机行为的可能性，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和 被发现几率，才能使“上有政策、下有对策”所获得的净收益趋向为零，甚至为负，消除“对 策行为”产生的收益动机

17、。（三）完善科学的政绩考核机制是遏制“上有政策、下有对策”的核心内容探索建立干部政绩的科学考核机制，是推动各地方、各部门落实科学发展观的重要抓手。 要抓紧建立内涵更丰富、指标更科学、设计更完善的政绩考核体系，包括劳动就业、社会保 障、教育卫生、环境保护等内容都要纳入考核体系。对干部考核评价不仅要关注经济增长的 速度，财政收入的多寡，还要注重党的路线、方针、政策的执行力度以及国家有关法律法规 的遵守程度。要在政绩考核中增加群众评价的比重，改变自上而下的单一政绩评价体系，融 入企业、社会团体特别是人民群众的评价意见，使政绩评价主体多元化，彰显企业、社会团 体和群众意见在官员政绩评价当中的重要作用，

18、使地方官员在注重政绩和升迁的同时，更加 注重可持续发展，更多考虑公众需要和公众利益。（四）完善政策执行的监控系统是遏制“上有政策、下有对策”现象的重要保证政策执行者之所以敢于挑战上级政策的权威性，一个重要原因就是政策执行监控机构法 律地位低，权威性不够。有的监控机构隶属于地方政府，受权力干扰大，独立性不强，造 成下级监控上级、部门监控政府的问题，机构设计的先天缺陷致使监控效率递减，监控行为 流于形式。要通过立法，以法律保障监控部门的独立地位，赋予其更大的监控权力，增强权 威性，使监控做到“有法可依”、“有权可依”；要利用现代信息技术建立政策执行的监控系 统，收集处理政策执行的完整信息，建立信息

19、控制系统；要加大对监控部门的资金、技术设 备、人员编制方面的政策倾斜，资金、技术设备、人员是监控行动得以开展的前提条件，必 须改变现在监控部门资源不足的情况，使政策执行得到充分的资源支持，避免由于资源不足 而导致“下有对策”现象泛滥。五、结语然而，监督不是一个人的事，我们一直在强调人民群众是我们监督的主体，是监督的主 力军，作为人民群众的一员一定要能够充分的行使手中的权利，不要个人自扫门前雪，更不 要事不关己高高挂起，一定要有一种责任感和使命感，行使自身参与公共事务管理的权利, 让我们的政策得到更加有效的贯彻和落实、让我们的人民群众能更加切身的感受到党和政府 对自己的关心、得到实惠，这才是我们

20、制定政策的初衷。“初衷不改，唯有监管”，希望通过全社会上下的一致努力，可以使我们彻底走出“上有 政策，下有对策”的怪圈。参考文献1毋蕾公共政策角度看“上有政策、下有对策”问题J.焦作师范高等专科学校 学 报，2008,24 (4) :5051.2周安生，周小华“上有政策、下有对策”现象之研究J. 山东行政学院山东省经济 管理干部学院学报,2007,(3):2123.3吴道珍防治“上有政策、下有对策”要有良策J.领导方法,2004(13):1415.4齐明山.行政学导论M.北京：中国人民大学出版社,2006:157213.5郑宗仁，王子献：我国行政监督机制缺失及其改革路径江西社会科学，2008 年第11期.