创新社会管理,化解社会矛盾(人大论坛)

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1、创新社会管理 化解社会矛盾南京大学 童 星 2011年始，中央高度重视加强和创新社会管理，并将其主导权由民政部门移至中央政法委，一时各级政法委“综治委”都更名为“社管委”。由此产生一系列问题：社会管理与社会建设是何关系？社会管理的内涵与重点在哪里？为什么社会管理主管部门要变动？社会管理还是管理社会？如何对待“公民社会”？一、社会管理的突破口和重点领域一、社会管理的突破口和重点领域 从一般意义上讲，社会管理包括：对“社”的管理，即社区管理；对“会”的管理，即民间组织管理；对“社会”事务的管理。各级人民政府特别是其中的民政系统多年来在这几个领域做了大量的工作，取得了相当的成绩。然而近年来党中央、国

2、务院强调加强和创新社会管理，似乎并非主要指加强和创新这几项工作。学界则普遍认为，加强和创新社会管理的主要任务是：加强社会建设，优化社会结构，发展社会组织，理顺社会关系，重建社会信任，最终形成与政府、市场既相协调、又相制衡的“公民社会”此乃学术性观点，操作性并不强 其实，我们只要认真考察：中国社会的发展正经历哪些新的变迁？受变迁所驱动，民众有哪些新的需求？面对新的需求，多年社会管理中既有的做法、经验和模式面临了怎样的挑战，其中有哪些已经不能再持续下去，因而严重影响了社会的和谐稳定？然后寻求这三者的交集，就很容易找到答案。以上三个问题的交集有以下四个，这些就是当前加强和创新社会管理的突破口和重点领

3、域：风险社会风险社会-安全需求安全需求-应急、减灾、维稳亟待创新应急、减灾、维稳亟待创新升级；升级；开放社会开放社会-融入需求融入需求-户籍制度、单位制度亟待改户籍制度、单位制度亟待改革；革；多元社会多元社会-公平需求公平需求-整齐划一要求和整齐划一要求和（一视同仁）（一视同仁）利益倾斜政策亟待更新；利益倾斜政策亟待更新；虚拟社会虚拟社会-表达需求表达需求-网络管理的思路和方法亟待网络管理的思路和方法亟待创新。创新。可见，社会风险与风险社会所带来的挑战，以及人民群众在基本解决了生存需要以后对于安全的渴求，迫切要求我们的应急、减灾、维稳体系创新升级，这是其一；其二，另三项也不同程度地与应急、减灾

4、、维稳有关联，开放社会和多元社会下民众的融入和公平需求，都要求我们正确处理与化解社会矛盾，虚拟社会与现实社会中的结构分化形成叠加关系，一方面为现实社会矛盾提供了虚拟的出口，另一方面也放大和强化了原有的矛盾。所以这里从社会风险防范、社会矛盾化解、社会稳定维护的视角予以进一步的讨论。由此可见，主导如此内涵的社会管理，各级党委政法委可能比各级民政部门更为适宜；但政法委要胜任如此重任，必须从观念、作风直到方法各方面都来一场脱胎换骨的变革，因为社会管理究其本质来说是多元合作治理，绝不同于传统的政法、综治工作。二、“风险灾害危机演化连续统”与全过程应对体系 本人及其所带领的团队，在多年研究社会预警和应急管

5、理的基础上，从社会学和公共管理学交叉的视角，针对中国的实际情况，独创性地提出了“风险灾害危机演化风险灾害危机演化连续统连续统”和“风险管理风险管理灾害（应急）管灾害（应急）管理理危机管理危机管理”全过程应对体系全过程应对体系。风 险危 机 突发事件（灾害）显性 隐性风险、突发事件（灾害）、危机之间的逻辑关系 就风险与危机之间的逻辑关联而言，在公共性的层面上，风险是指一种可以引发大规模损失的不确定性，其本质是一种未发生的可能性；危机则是指某种损失所引发的政治、社会后果，其本质是一种已发生的事实。因此，风险在前，风险在前，危机居后，二者之间存在着因果关系危机居后，二者之间存在着因果关系，造成危机后

6、果的根本原因是风险。然而这种前因后果的关系却是隐性的，只有专门对其进行研究的人们才有可能发现它，而一般的民众却不知晓，特别是在缺乏风险文化的民族以及担负一定领导责任的人们那里，甚至反对将这种因果关系公开挑明，其理由是以免引起民众恐慌。一旦作为导火索的一旦作为导火索的“突发事件突发事件”爆发，风险与危机之间这爆发，风险与危机之间这种隐性因果关系立即转变为显性，成了即使是普通的老百种隐性因果关系立即转变为显性，成了即使是普通的老百姓甚至刚愎自用的领导者也不得不承认的姓甚至刚愎自用的领导者也不得不承认的“铁铁”的事实的事实。这一显性的因果关系往往有两种表现：某一起特定的大规模的突发事件就可以使风险与

7、危机之间潜在的因果关系显性化，这是隐性因果关系的集中暴露，因而容易引起社会关注；多起不明显的小规模的突发事件逐渐使风险与危机之间潜在的因果关系显性化，这是隐性因果关系的缓慢释放，因而不易为人们所觉察。这两种由风险到危机的不同路径，正好对应于急性危机（instant crisis）与慢性危机（creeping crisis）。灾害管理、应急管理、风险管理、危机管理之间的逻辑关系 灾 害 灾害管理 突发事件 应急管理 风 险 危 机 风险管理 危机管理 目前的实际状况是：应急（灾害）管理能力最强，目前的实际状况是：应急（灾害）管理能力最强，绩效最好；危机管理次之；风险管理才刚刚起步绩效最好；危机管

8、理次之；风险管理才刚刚起步。应急（灾害）管理之所以能力强、绩效好，源于领导重视，党中央将应对国内外各种突发事件的能力与领导经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的能力相并列，统称为“执政能力”，并专门作出加强党的执政能力建设的决定；从中央到地方建构了“一案三制”（即应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）的应急管理体系；加强了各级政府的应急能力建设；在应急管理中实施行政官员问责制和“一票否决权”等。然而，应急管理的功能极为有限，只能控制事态，不能解应急管理的功能极为有限，只能控制事态，不能解决问题，真正解决问题的是危机管理决问题，真正解决问题的是危机管理。正如灾害（突发事正如灾害（突发事件）并

9、不等同于危机一样，应急管理也不等同于危机管理件）并不等同于危机一样，应急管理也不等同于危机管理。由于危机的根源是风险而非突发事件，所以危机管理要求发现真正导致危机的风险，包括问题、矛盾、漏洞和“病根”，从而解决问题，化解矛盾，堵塞漏洞，拔除“病根”，以达到同类危机不再发生的效果。现在我们经常看到，在处置城市逢雨就淹水、渣土车闯红灯撞人、食品安全事故以及群体上访等突发事件时，总是不见效、难除根，其原因就在于只是停留于旨在控制事态的应急管理，并没有实行真正解决问题的危机管理。当然，相比应急管理和危机管理，从源头开始治从源头开始治理的风险管理更能起到事半功倍、防患于未然的理的风险管理更能起到事半功倍

10、、防患于未然的良效良效。比如针对日益严峻的社会安全形势，现在开始倡导对重大政策决策和重大建设项目开展社会稳定风险评估，实施“双提高”（提高劳动者报酬在国民收入初次分配中的比重、提高城乡居民所得在国民收入再分配中的比重）政策，探索建立健全诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、党政主导群众维权机制，强调正确处理人民内部矛盾、做好群众工作等等，就是一种风险治理的思路。如果说应急管理仅限于“头痛医头”的话，那么全过程应对体系则追求“全身调理”。实现风险管理、应急（灾害）管理、危机管理“三位一体”的战略治理，有三种现实的路径可供选择有三种现实的路径可供选择：路径之一，以应急（灾害）管理为切入口，进一

11、步完善初步建立起来的应急（灾害）管理体系；路径之二，从应急（灾害）管理推进到危机治理，推动某些政策的调整与制度的变革；路径之三，从危机治理推进到风险治理，从根本上降低不确定性。就突发事件四种具体类型而言，上述战略治理的路径选择可以遵循如下的原则：对于除旱灾以外的其他自然灾害以及除食品安全事件 以外的其他公共卫生事件，应以路径一为主，路径二、三为辅；对于各类事故灾难以及食品安全事件，应以路径二为主，路径一、三为辅；对于旱灾以及各类社会安全事件，则应以路径三为主，路径一、二为辅。就时序而言，上述战略治理的路径选择大体是：路径一适用于近期；路径二适用于中期；路径三适用于远期。我的建议：事先风险治理、

12、事中应急处置、事后危机化解相结合，实施全过程动态管理。十八大要求，十八大要求，“加快形成源头治理、动态管理与应急处置加快形成源头治理、动态管理与应急处置相结合的社会管理机制相结合的社会管理机制”。三三、中国当前的主要社会风险、中国当前的主要社会风险 根据上述“演化连续统”，社会安全事件频发的根源在于社会风险及其不断的积累与叠加；根据上述“全过程应对”体系，社会安全事件的治理尤其适用于路径三，即从危机治理推进到风险治理，优化社会结构，从根本上降低不确定性。中国当前的主要社会风险可以概括为以下四个方面：（1）社会目标单一）社会目标单一 社会目标是多元的，且难以实现统一，只能并存互补、相辅相成。当然

13、，在遭遇特大自然灾害和大规模战争的背景下，全社会的目标可以暂时只有一个战胜灾害、赢得战争。中国传统的强大中央集权政治体制，以及后来学习借鉴的苏联社会主义模式，其产生都与严峻的自然灾害以及军事斗争压力紧密相关，目标单一是其重要特征，因而在面临大规模战争和大规模自然灾害时往往体现出巨大的优越性。在毛泽东的年代，开始是夺取政权，以后是巩固政权，都以阶级斗争为纲；邓小平主政后，断然中止阶级斗争为纲，转向经济建设为中心，迎来了改革开放发展的新时期。然而目标单一的特征基本没变，形成了党政机关企业化、党委书记董事长化、行政首长总经理化，政府运作过程中出现了大量的“越位”、“缺位”和“错位”现象，某些地区和部

14、门甚至“官商不分”、“官商合谋”。社会目标单一的优点在于能够凝聚全社会的力量，从而高效率地实现既定目标，正是在这个意义上，我们说这种体制最大的优势就在于能够集中力量办大事。然而正像“一个钱币两个面”，该体制最大的弊端就在于容易将许多虽然排不上大事，却是应当做好的中事、小事都给耽搁了；而且万一选错了大事，还会造成社会资源的巨大浪费。现在存在的许多社会问题、社会矛盾乃至社会冲突，就是这种体制最大弊端的显现，即片面强调经济增长、一味追求GDP的后果。政府善抓大事，百姓偏爱小事（2）社会结构失衡）社会结构失衡 首先表现在比例结构失当首先表现在比例结构失当。城乡之间、地区之间、部门之间发展不平衡，经济发

15、展与社会发展之间不平衡，经济社会发展与环境保护之间不平衡，以及各种比例结构（如人口的性别比，社会的上中下层之比等）失当。当前全国正在学习和贯彻科学发展观，注重统筹兼顾，强调全面协调可持续，就是为了改变和扭转上述种种失当失衡现象。其次体现在要素组合失序其次体现在要素组合失序。劳资矛盾、征地拆迁、执法纠纷一直是社会冲突特别是群体性事件爆发的“由头”，这实际上反映了企业员工、老板高管与政府之间，城乡居民、开发商与政府之间，老百姓、执法人员与政府之间存在着深刻的结构性矛盾。以劳资矛盾为例：三方关系图（以劳资关系为例）（3）社会关系失调）社会关系失调 社会结构的失衡导致社会关系的失调。城乡之间、地区之间

16、、部门之间发展的不平衡，直接带来城乡居民之间，东中西部居民之间，不同产业、部门、单位人员之间关系的失调。社会构成要素组合失序，自然带来政府与雇主、员工之间，政府与开发商、居民之间，政府与执法人员、老百姓之间的关系失调。（4）社会冲突增生）社会冲突增生 社会关系失调的结果必然加剧社会冲突。俗话说：“一个巴掌拍不响。”造成冲突的双方对此都有一定的责任。一方面精英肆意妄为。中国社会的转型，可以视为一个将政治激情转化为利益追求的过程，但利益一旦失去制衡，将如洪水猛兽般泛滥。“彻底的唯物主义者是无所畏惧的”，干好事无所畏惧，干坏事、缺德事也无所畏惧！“不管白猫黑猫，逮住老鼠就是好猫”，在激励人们解放思想

17、、大胆创新的同时，也激发了一些人只要达成目的而不择手段。高收入层中有些人起到了好的示范，引导别人跟着他们去勤劳致富、合法经营，也有一些人客观上却在败坏社会风气，刺激着低收入层的不满情绪，挑战底层社会的承受力底线。有些竞争的获胜者已经到了“肆意妄为、无所顾忌”的地步。这就造成另一方面底层嫉妒怨恨。从改革初期的嫉妒成风（“红眼病”）到目前重重郁积的怨恨，社会经历了一系列的情感基调演变。嫉妒尽管也具有破坏性，但它作为竞争的动力，曾经发挥了特有的历史作用。但随着利益格局相对固定化、社会差异显明化和向上流动机会受到钳制，加之社会性伤害的存在，怨恨成为主导性的情绪氛围，“官二代”、“富二代”、“砖家”、“

18、叫兽”等网络语言形成并向现实社会传播，就是底层怨恨的写照。怨恨除了会产生强大的社会破坏力外，是没有什么积极作用的。羡慕嫉妒恨羡慕嫉妒恨四四、中国社会矛盾的形式与结构、中国社会矛盾的形式与结构 社会管理创新和社会风险管理的目标就是构建和谐社会，实现这一目标的根本途径则是化解社会矛盾。根据社会矛盾的表现强度和数量规模，可以从各种特定的社会矛盾中归纳出中国当前社会矛盾的形式与结构。（1）形式之一：暴力群体性事件）形式之一：暴力群体性事件 最为极端的是带有暴力行为的群体性事件，也被称为最为极端的是带有暴力行为的群体性事件，也被称为“无无组织组织无直接利益诉求无直接利益诉求”群体性事件群体性事件，可因具

19、体的利益冲突迁延日久而越拖越大，也可因偶然的官民纠纷而瞬间爆发，容易失控容易失控。冲突的一方包括了大量的“围观者”，他们既可以是路见不平的市民，也可以是县域中的“游民”；另一方则是政府或其代理机构。在这些群体性事件中，有的开始有具体的利益冲突，但一旦达到一定的群体规模，便可能形成勒庞所说的“乌合之众”，“自觉的个性消失，形成一种集体心理”，容易诱发集体暴力；有的一开始就没有具体的利益冲突，参与者有意发泄对政府或其代理机构的不满，围观者也迅速地分化、站队，形成集体对集体的冲突，由齐美尔所说的“作为手段的冲突”转向“作为目的的冲突”，也因此被称为也因此被称为“社会泄愤事件社会泄愤事件”。（2）形式

20、之二：具体利益冲突）形式之二：具体利益冲突 在已经发生的暴力群体性事件中，大部分是由具体利益冲突迁延日久拖大的。具体利益冲突通常由特定的政策所引具体利益冲突通常由特定的政策所引发，如征地拆迁、转业安置、身份待遇、环境与资源分配发，如征地拆迁、转业安置、身份待遇、环境与资源分配等，包括实质性的抗争行动，如上访、堵路、散步等等，包括实质性的抗争行动，如上访、堵路、散步等。冲突的一方是因政策而利益受损者，是严格意义上的群体，共享特定的目标和期望，另一方则通常是政策的制定者。这种冲突通常是有节制的、可控的，有些可以称之为“集体行动（collective behavior）”，如正常的上访（即不是所谓的

21、“越级上访”或“进京上访”），是现行制度可以允许的合法抗争，与查尔斯蒂利提到的西欧17和18世纪的反应性抗议类似；如果人数达到了一定的规模，也可称也可称为为“有组织有组织有直接利益诉求有直接利益诉求”的群体性事件的群体性事件（维权事（维权事件）件）。（3）形式之三：集体性敌视）形式之三：集体性敌视 少量的暴力群体性事件则是集体性敌视的集中宣泄，而这种集体性敌视主要由参与这种集体性敌视主要由参与者的身份区隔所致者的身份区隔所致。这种身份区隔在客观上源于财产、职业、住房制度所形成的“社会闭锁”，进而形成主观上的阶层归属，或是群体的文化疏离与敌视。按照文化冲突理论的观点，这实质上是在社会流动不畅的情

22、况下对主流文化的疏离和敌视，是一种亚文化与主流文化的对立。（4）形式之四：普遍的社会不满）形式之四：普遍的社会不满 在更为基础的层面上，中国社会矛盾主要源于社源于社会挫折感和相对剥夺感所致的普遍的社会不满会挫折感和相对剥夺感所致的普遍的社会不满。这是变革社会中的普遍现象，主要体现在心理层面。托克维尔对法国大革命发生的观察发现，“这种持续稳定增长的繁荣，远没有使人民乐其所守，却到处滋生着一种不安定的情绪”。戴维斯将这一现象解释为“发展型相对剥夺感”。贝克也承认，中国社会用三十年完成了西方二三百年间走过的道路，经历了急剧的社会变迁。因此而造成了巨大的心理落差，也就不可避免地带来大量的社会矛盾。中国

23、转型期社会矛盾的“冰山”结构 中国转型期的社会矛盾也是一个“连续统”：作为社会矛盾极端表现形式的暴力群体性事件是逐步演化而来的，以普遍的社会不满、集体性敌视、具体利益冲突为基础。普遍的社会不满可以向集体性敌视转化，集体性敌视可以向具体利益冲突转化，具体利益冲突也可以向暴力群体性事件转化。当然这种转化并不一定是线性的，普遍的社会不满和集体性敌视在特定的条件下都可以直接转化为暴力群体性事件；具体利益冲突也并不一定表现为暴力群体性事件，有可能在被压制的过程中进一步反过来强化集体性敌视和普遍的社会不满。中国转型期的社会矛盾也是一个“冰山”结构。在管理学中，麦克利兰曾提出冰山模型，指出冰山之下的才是决定

24、性因素，却常常被忽视。暴力群体性事件、具体利益冲突是冰山的上部，外显且容易被认知；集体性敌视、普遍的社会不满则是冰山的下部，内潜且容易被忽视；冰山的下部更具决定作用，这不仅体现在数量规模上，也体现在对立性质上，在普遍的社会不满、集体性敌视这两个层面上的要素内在地决定了具体利益冲突或暴力群体性事件的基本特征，例如行动直接指向政府或国家、弱势群体与强势群体的对抗等。五五、阻断与化解社会矛盾的、阻断与化解社会矛盾的制度安排制度安排 上述“连续统”式的“冰山”结构最重要的启示在于，中国的社会矛盾并非是以单一、静止的形式存在，而是在不同的形式之间进行动态转化，其中的关键变量则是现行制度能否对社会矛盾予以

25、阻断和化解。所谓阻断所谓阻断，就是阻止与切断社会矛盾由冰山下部的形式转化为上部的形式；所谓所谓化解化解，就是促使社会矛盾由冰山上部的形式转化为下部的形式，并最终消解。为此就需要建立健全以下七大制度：针对暴力群体性事件和具体利益冲突 由于二者外显且冲突性较强，基本上都属于公共突发事件，按照上述“全过程应对”体系，相应地就应有三套制度来进行阻断化解：（1 1）事中的应急管理（含维稳）制度）事中的应急管理（含维稳）制度 应急管理的功能在于控制事态发展、防止其进一步恶化。如果回应及时、适当，信息公开、透明，则可以减少因“乌合之众”的原因所造成的集体无意识和集体不负责行为，降低具体利益冲突向暴力群体性事

26、件转化的概率，减轻其对政治和社会系统的冲击。（2 2）事后的社会矛盾化解（含诉讼、调解、信访）事后的社会矛盾化解（含诉讼、调解、信访与仲裁）制度与仲裁）制度 矛盾化解的功能在于解决问题。如果其扎实、高效，则可以将大量的具体利益冲突吸纳在制度之内，减少具体利益冲突向暴力群体性事件的转化，降低暴力群体性事件的总量；且由于找到了病根、发现了漏洞，并在一定程度上挖除了病根、堵住了漏洞，从而有利于防止同类具体利益冲突的再次发生。十八大：“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠

27、道。”（3 3）事先的社会稳定风险评估制度）事先的社会稳定风险评估制度 这是提前介入的风险管理，相比于上述两项，其效果往往事半功倍。如果社会稳定风险评估制度是认真而非敷衍的，是有“战略地位”而非“略占地位”，与之相应的政策决策与重大项目建设是适当的，并且其执行过程是有备的，则可以大幅减少因政策和发展问题而引发的具体利益冲突。建立健全这三套制度的“路线图”，可以参照上述“三位一体的战略治理”中三条路径来做近期、中期、远期的统筹安排。针对集体性敌视（4 4）公平竞争制度）公平竞争制度 通过有效的社会整合，搭建公平竞争的平台，可以减少因社会排斥而产生的身份区隔，进而减少集体性敌视。当前，竞争已经普遍

28、化、持续化，但“公平”注意得不够，甚至许多政策和做法仍在不断地制造人为的差别和等级，优待暂时得胜者，排斥一时失利者，导致“赢者通吃”，加剧分化。其指导理念仍是“效率优先”。这种状况必须尽快得到扭转，维护公平应是政府施政的首要原则。发改委等：针对集体 组织、人事、教育、体育等：针对个体（5 5）公平的社会保障制度）公平的社会保障制度社会保障的重点 十七大：以基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障制度为重点 十八大：以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点针对普遍的社会不满（6 6）阳光政府建设阳光政府建设（政务公开、社会监督（政务公开、社会监督）民众的不满许多源自知情权与话语权的需求得不到

29、满足，以及由此引发的对不公平乃至腐败的传言和义愤。因此公共部门（包括国有企业和事业单位）的政务需要公开并接受公众监督，尽快实施各级财政预决算公开，各类公务办事原则、流程及结果公开，“三公”（公车使用、公款接待、公款出国）消费公开，领导干部离任审计及其公开，领导干部个人与家庭财产申报及其公开，领导干部个人与家庭重大事项报告及其公开等。南京市的“权利阳光运行机制”（7 7）民主参与制度）民主参与制度 改变目前过分重视科技理性、领导决断与专家话语，而将公众排斥在政策过程之外的状况，通过建立健全诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益维护机制，完善底层群众的政策参与。关门决策科学决策民主决策 选一批+抽一批+走出去+请进来 社会管理的实质就是公共治理，它不能由党和政府包揽，需要党政机关、企事业单位、社会组织、媒体、民众的合作联动。当年我国的经济体制改革是以“摸着石头过河”开始的，现在的社会体制改革也将以“社会管理创新”来破题。