探索中国的非对称分税制模式

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1、摸索中国的非对称分税制模式摘要使在分税制较完善的国家税权也相对集中于中央但是这些国家的地方政府在治理地方税上有一定的自主权国内的财税体制既要保证中央有较强的宏观控制能力又要充足调动地方积极性因此国内分税制必须“中央地方兼顾”“初始财力与事权非对称最后财力与事杠相统一”的分税制模式是实现中央地方兼顾的一种抱负途径但是其形成的改革过程必然是渐进式的“财权与事权统一”原则在国内有非常多的论证近来有些学者开始尝试“打破财权与事权整体统”谷义和秦家顺(1998)较早的提出了“事权以地方为主财权以中央为主”说法；杨斌(1999)觉得“国内分税制进步发展的方向”是“非对称型分税制”；徐康宁(a)明确论述了“

2、税权与事权非对称分税制”概念本文将重点论述国内实行非对称型分税制的必然性和形成这一模式的渐进改革外国分税制经验考察世界重要国家多数已采用分税制各国分税制的具体模式千差万别但是从国家财政收入的初始分派来看分税制模式重要可归纳为三类彻底分税、联邦与地方分权型以美国为典型；联邦(中央)、地方兼顾型以德国和曰本为代表；中央集权型如法国、韩国等比较完善的分税制模式也有所不同但它们明显具有三个共同特性1、分税制都不是绝对的在分税制较完善的国家分税制并不是国家财力的决定性分派而是国家税收在政府间的初始分派各国都借助纵向或横向的转移支付手段以达到各级政府的最后财力使用权与事权的大体平衡一般不存在地方向中央上解

3、的现象虽然是分税制最为彻底的美国州和地方政府也不是只以本级收入实现本级事权联邦拨款占州与地方政府支出的比例在“80年代初达到25尔后保持在20左右90年代逐年有所上升”2、税权相对集中于中央事权分散给地方这些国家重要的税收立法权集中于中央税源稳定的大宗税收收入划为中央财政收入作为中央的初始财力而通过授予地方较多的事权(辅之于财力补贴)来发挥地方政府的能动作用例如在美国和日本所得税是税源最有保障的税收个人所得税和法人所得税就成为联邦(中央)税的最重要收入3、许多分税制较完善的国家都赋予地方政府合适的税收管理权如“美国实行联邦、州和地方三级课税制度三级政府各自行使属于本级政府的税收立法权、征收权”

4、虽然曰本和德国的重要税收管理权集中在中央(或联邦)但是日本“某些地方税的解释权和减免权归地方政府”德国的“州级政府也有权开征某些地方性税种”(以上引自外国税制概览)而法国“无论是征税权还是税额的分派都由中央政府统揽”那种高度集中的税收管理体制并局限性取由于“法国的现行税制非常复杂”也“还没有建立起规范的调节机制(指转移支付制度)”(法国财政制度p52和80)外国的分税制经验给我们如下启示不能割断中央与地方之间的财政关系由于地区间的经济发展不平衡分税制的有效运营规定一套完善的转移支付体系税权的相对集中是必要的许多市场经济发达国家的中央集中限度并不低例如1980年后来美国联邦政府财政支出占全国财政

5、支出的比例始终保持在55左右英、法等国家的这一比例更高授予地方政府合适的税权和赋予地方政府较多的事权同样重要前者可以提高地方税收效率后者可以提高政府职能的有效性总结各国分税制实践还可以发现高效的规范化分税制需要具有某些基本运营条件各级政府的事权范畴比较明确比较充足的信息资料积累准备为分税制及转移支付制度的科学设计提供经验根据可以建立比较完善的地方税收体系中国分税制模式的选择国内的财税体制应当既能保证中央有较强的宏观控制能力又能充足调动地方积极性因此国内分税制的方向必须是“中央地方兼顾型”的模式经济转型期国内加强财政的宏观控制能力非常必要也很急切在市场经济体制下如果中央没有足够的财力作后盾宏观调

6、控将成为一句空话如果财政调控经济的能力削弱了国家必然要“赋予国有经济参与调控国民经济的重大任务”(吴宣恭)那样不利于政企分开不利于现代公司制度改革分税制改革后国内中央财政收入比重有所提高但除了1994、1995两年中央收入超过50以外后来各年都低于50(中国记录年签1999P275)这一比例比彻底分税的美国还低因此目前强调税收初始分派相对集中于中央尚有其合理性和必要性但是在另一方面随着经济市场化进程进一步政府的事权又逐渐过渡到以地方为主如各地方的基本设施建设支柱产业的形成与发展市场体系的哺育以至于下岗失业人员的安顿等已重要靠地方政府运用自身财力来努力实现(徐康宁a)并且一般事权以地方为主更有助

7、于提高政府职能效率(徐康宁b)这就是说国内的财税体制模式规定财政政策和立法权的高度集中与地方财力使用的高度自治有机结合税收立法等权限重要集中于中央税收初始分派上中央占重要部分而国家财力的最后使用则重要由地方支配从而体现出“初始财力与事权非对称最后财力与事权相统一”的双重特性从这个意义上说国内分税制的抱负模式应当是非对称分税制这种分税制模式与较为完善的转移支付体制配套运营将保证“中央地方兼顾”非对称型分税制模式渐进形成的必然性非对称分税制思想有肋于打破“统死放乱”的怪圈但是目前还不具有这种分税制有效运营的条件非对称型分税制模式的形成将是一种渐进的过程由于现行分税制还面临诸多问题1、政府事权模糊1

8、994年分税制出台时各级政府的职责范畴未能及时地做出明确、合理的划分其后也没有逐渐解决这一问题因而政府事权模糊重要表目前；中央与地方事权时常上划下移政府涉入公司经营管理过多国有公司的软预算约束扩散为税收管理的软约束2、“财权与事权统一”含义不明在中央与地方财政分派上国内始终坚持“财权与事权统一”的原则但是其内涵很不明确从广义上说财权应涉及收入权和支出权(这样的话国内的财权与事权显然不统一)虽然财权就是狭义地指财力使用权财权与事权统一的含义仍不够明确由于各级政府并不是只以本级组织的收入来实现其事权中央要搞税收返还及其他转移支付地方要向中央上解3、转移支付体制不完善分税制改革前的“包干制”的许多不

9、规范特性仍保存在现行转移支付制度中缺少科学的拟定各地转移支付规模的措施不少地方政府(机关)热衷于“跑部”要资金这在一定意义上反映了目前转移支付受人为因素影响较大的实情4、税收立法落后现行税制中只有为数不多的几种税收法规是由立法机构正式立法的其他的都是以暂行条例等形式浮现不少暂行条例一用几年甚至几十年“费改税”进展缓慢行政性收费过多社会保障税等新税种又迟迟不出台5、地方政府税权相称有限税权涉及税收的立法权、征收权和调节、减免权目前地方税权仅限于在地方税征管上具有制定某些具体征收措施的权力不利于发挥地方管理税收的积极性也不利于规范地方财政分派关系一方面分税制后地方税体系残缺严重地方税收未跟上地方事

10、权扩大的需要不少地方通过开征基金、增长收费等来弥补财政支出缺口另一方面有的地方又以财政返回的形式替代税收减免以鼓励某些产业6、税收划分不规范税收征管不协调目前中央与地方之间的税收划分的原则不统一既按税种划分又按行政从属关系划分还按行业和收入归属划分税收划分不规范必然带来许多不利影响并容易导致中央与地方税收征管的“越位”和“缺位”浮现政令不一等人为的不协调现象不利于提高税收效率7、某些税种不完善特别是地方税体系残缺严重例如增值税、消费税、农业税、城建税等均有待进一步完善有的还要作重大的变革；内外资公司和个人合用的税制不统一特别是所得税的不统一影响税收的公平性也使税收制度更加复杂而减少税收效率；地

11、方税体系几乎还没有税源广、税基厚的主体税种地方税大都是些税源分散、征收困难的小税种由于问题的存在规范化的分税制的基本运营条件在短时期内还难于满足因此非对称型模式必然是渐进形成的形成非对称型分税制的渐进改革分税制的进一步改革就是要逐渐消除1994年保存下来的包干体制“胎记”消除上述弊端按照规范的分税制规定调节利益格局解决地区贫富差距扩大等问题体现中央财政的宏观调控作用因此非对称分税制模式需要通过如下几种方面的改革逐渐形成1、明确界定政府事权随着筹划经济体制转向市场经济体制政府经济职能应从包揽公司经营活动中退出而重要体目前弥补“市场失灵”上划清政府与公司的事权界线；中央与地方之间要明确职责范畴各级

12、政府事权的划分必须在法律上予以明确2、合理划分各级财政支出范畴财政支出的划分应以事权的划分为基本并且财政支出财力应辨别初始财力和最后财力两个概念而“财权与事权统”中的财权应就是指最后财力使用权使“财权与事权统一”原则的含义明确化、科学化3、完善政府间转移支付制度对非对称型分税制下地方初始财力与事权不对等的缺口只有通过中央对地方的转移支付来弥补才干实现地方最后财力与事权的平衡这种转移支付不同于“抽肥补瘦”和“统收统支”税收返还也不是严格意义的转移支付为适应规范化分税制的规定现行转移支付制度在规模和形式两个方面都应进一步改革转移支付规模的拟定以因素法取代基数法建立科学的量化指标体系和客观原则以消除

13、历史和人为因素的不合理影响地方应得到的转移支付数额应以该地初始财力与必要事权所需财力间的缺口为基准避免地方与中央“搏弈”和讨价还价转移支付的形式可借鉴转移支付制度较为完善的国家(如美、日、德等国)的经验设立一般补贴、专项补贴和特殊灾害补贴三大类财政转移支付其中专项补贴的规范化至关重要一般补贴重要用于弥补财政困难地区的多种刚性财政开支缺口保证困难地区的正常施政和公务员享有应有的物质待遇专项补贴一般应“专款专用”重要用于基本设施建设或资助外部性强的区域性项目或协助贫困地区改善投贸和生活环境或实现中央对全国经济的调节控制灾害补贴用于协助受灾地区抗灾和恢复4、合适扩大地方税权如前所述分税制较完善的国家

14、的地方政府在治理地方税方面均有一定的自主权涉及地方税的立法权、解释权和减免权等国内幅员广阔地区差别非常大很有必要在坚持税权相对集中于中央的基本上赋予地方政府合适的税权如让地方在对宏观经济影响较小的地方税种上拥有一定的解释权、减免权和税率、税目调节选择权；对那些不影响宏观调控和中央税基的地方税种的立法权也可下放给地方5、完善地方税收体系一方面拟定地方税的主体税种主体税种应同步体现收入功能和调节功能并根据经济发展的不同阶段进行调节目前重要可哺育营业税和城建税为地方主体税种往后逐渐完善所得和财产课税制度提高所得税和财产税的地位另一方面规范划分税收的原则坚持按税种划分中央税、共享税和地方税取消按行政从

15、属关系和按行业划分的不规范做法另一方面逐渐统一内外公司和个人的税负尽快统一内外资公司所得税把它设为共享税并合适向地方倾斜最后适时出台某些在理论界已达到共识的新税种如证券交易税和社会保障税等；加快“费改税”进程将合理的、普遍性的收费改为立法征税6、加强税法建设改喜税收征管各重要税种及重要的税收征管规则应有人大正式的税收立法以提高税收管理的立法水平增强税收管理的权威性改善税收征管重要涉及税收应由税务机关征管(关税除外)且明确划分两套税务机关的征管范畴避免税收管理的互相交叉或不到位现象的发生做好税源研究完善税收收入规模的预测措施为合理制定税收筹划和实行转移支付提供科学根据建立以纳税人“自报自缴”为基本的申报纳税制度提高税务人员的业务素质积极履行税务代理注释这里的地方政府一词是经济学意义上的概念涉及了地方行政、立法和司法等机构1994年分税制改革保存了许多包干体制“胎记”如事权、税权划分不合理按基数法核定收支基数按公司从属关系划分公司所得税沿袭原有财政上解、补贴等措施等（何振一等1999)现存资料如中国记录年鉴和中国经济年鉴中以“本级政府组织的收入”列入各级财政收入这还不能反映各级政府的初始财力我们觉得中央初始财力应为年鉴上的“中央财政收入”加上地方上解数减去税收返还数；地方初始财力应为年鉴上的“地方财政收入”减去上解中央数再加上税收返还来源涉外税务