农民征地补偿政策的执行与监测

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1、农民征地补偿政策的执行与监测随着我国由农业社会向工业社会的转型、城市化步伐的加快和结构调整的深入，征用土 地将不可避免。而土地作为一种农民安身立命之本、赖以生存的生产资料，一经被征用，就 使他们成为既失地又失业，一无所有、无依无靠的游民，也就意味着农民就业以及生活失去 了保障。通过征用土地来加快城市化建设进程需要依赖相应的政策工具来辅助，也就是说政府在 实行农民征地时，就要出台相应的补偿政策使目标如期实现。因为国家在征收土地时，必然 会使土地权利人的财产权利受到损失，而这种损失并非权利人依法所应承担的风险、支出或 牺牲，因此国家必须给予公平的补偿，使其恢复或维持原有的财产状况。征地农民土地补偿

2、 政策，就是政府的补助工具。它要求政府制定补偿政策时要站在宏观立场上，克服局部地区、 部门的局限性，以此充分发挥政府对经济的积极干预作用。配合土地的征用，国土资源部专门发布了有关征地农民的补偿政策关于完善征地补偿 安置制度的指导意见（以下简称意见）。意见作为目前我国城市化过程中的一项 重要的经济政策，明确规定了对被征地农民实行农业生产安置、重新择业安置、入股分红安 置、异地移民安置等，这在多方面为农民解决基本生活条件给予了保障。一、征地补偿费的内容和标准按照土地管理法规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补 偿费，青苗苗补偿费。土地补偿费是指因国家征收土地对土地所有者和土地使

3、用者因对土地上的投入和收益 造成损失的补偿。土地补偿费的标准因地类的不同而有所区别。征收耕地的土地补偿费，为 该耕地被征用前3年平均年产值的6倍10倍。征收其他土地的土地补偿费标准，由省、自 治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费的标准规定。安置补助费是用于被征地农民的生产、生活安置的费用。其目的是帮助失去土地的农民 解决就业问题及其他生活方面的困难。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数 计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征收土地前被征地单位平均每人 占有的耕地数量计算。需要安置的农业人口的安置补助标准为该耕地被征收前3年平均年产 值的4倍6倍。但是，每公顷被征收耕地

4、的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均 年产值的15倍。如果按照以上补偿安置标准，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平， 经省、自治区、直辖市政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的 总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍，这是对农民基于土地所产生的稳定的 收益的损失补偿。地上附着物补偿费是指各种建筑物、构筑物如房屋、水井、道路、水渠等按照谁投资谁 收益的原则补偿给原出资者。青苗补偿费是指因征地致使农作物不能收获而造成的损失的补 偿，根据中华人民共和国土地管理法实施条例，青苗补偿费归青苗所有者所有。土地补 偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对农民在征地中的直

5、接损失的补偿。二、现行征地补偿制度执行中存在的问题改革开放以来，按照现行土地政策进行征地，主要不是公益用途，而是商业目的。而土 地管理法第47条规定，土地征用实行“按照被征收土地的原用途给予补偿”的政策。这 就是说，土地转用的增值收益归征用者所有，土地所有者不能分享。这是现行土地政策根本 缺陷之一。对失地农民来说，其最为不满意的是土地补偿标准、安置方式以及土地增值收益 分配等问题。就目前来看，由土地征用而引发的农村土地矛盾也最为突出。从2006年一统 计报告获悉，在全国发生的近8万起群体性事件中，农民维权占30%。其中，因征地补偿不 公而发生的群体事件占农民维权的70%,其原因是农村土地征用中

6、的不规范和不公平现象已 经严重侵害了农民利益。虽然国务院发文规定，土地补偿费基本上要全部给失地农民，但就目前统计，在农村土 地征用中却存在着以下一些问题：一是土地征用补偿标准太低，有的一亩地仅补偿几千元或 者干脆以租金的方式强占耕地；有的征地后转手卖十几万甚至几十上百万元一亩，但给农民 的却只有很少的一部分；征地行为不规范，有的假借各种名义强行征用农民土地搞园区；土 地补偿费管理五花八门，有的将补偿费直接给农民，有的给村里，有的给乡镇；没有对农民 享有的土地承包权等土地其他项权利的损失给予补偿;补偿范围基本上只限于被征收人的直 接损失，未考虑对被征收人的间接损失；补偿金被截留；征地补偿措施不完

7、善，被征地农民 的生产生活出路得不到保障等等。如上述的由于土地补偿不足导致失地农民失业以及由此带 来的社会骚动等，都属于政策影响。就农民的征地补偿资金被截留的现象，情况也是错综复杂的，一是地方某一级政府出于 财政困难，将此资金用于救急或干脆压低补偿安置标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费； 有些地方则根本没有发到被占用土地的村民手里，而是村里留用了。一是政府部门腐败分子 的贪污、私分等。而之所以农民土地补偿政策中资金被截留，究其原因之一是补偿安置费用 分配实行了由队、村、镇三级政府按4： 3： 3比例的方式。在现行制度安排下，集体经济的 负责人既是集体地权的人格化的代表，又是国家政权在农村的代

8、理人，他们掌握着巨大的权 力，往往不与农民商议，背地里与征地者合谋，再加上贪污、私分、挪用、无效投资和其他 浪费，农民实际拿到的征地补偿安置费就所剩无几了，政策目标的受益者成为了房产商、被 招商进入当地的外商等等，这就造成了征地补偿上访在全部农民上访事件中高居不下的严峻 态势。三、完善征地补偿制度的对策土地是农民最基本的生产资料，也是农民最稳定最可靠的社会保障。而征地会使农民失 去最基本的生产资料和生活保障。如果国家进行了土地征收，而农民却得不到合理补偿和妥 善安置，农民难以生存和发展，就会带来一系列的社会问题和矛盾。为防止矛盾的进一步恶 化，减少因征地补偿引起的社会不稳定，就要对政策进行灵活

9、运用，根据本地区的特征和环 境条件，适时地作出权变。比如山东德州开发区采取了货币补偿和留地补偿相结合的补偿方式，同时在实施的过程 中，又把征地补偿与旧村改造恰当结合起来，按一定比例返还经营性商品房进行补偿，实现 了征地拆迁过程的动态补偿和足额补偿。贵州省按照“专户储存、专款专用、封闭运行、直 补农民”的管理方式，从省到市（地区、州）到县逐级下拨征地补偿资金，补偿资金都委托 银行部门开设专门账户进行管理。发放征地补偿时由所在县银行部门在人口集中的村、组设 立兑现点，直接将补偿款存折兑现给农村集体或农民手中，非银行部门人员不得经手征地补 偿经费。上海市也下发了上海市国家建设征地财物补偿标准、上海市

10、征用集体所有土 地拆迁房屋补偿安置若干规定等政策，就正确处理好征地过程中国家、集体、个人三者之 间的关系、各项财物的补偿、征地拆迁房屋的补偿安置标准、费用管理和具体工作等作了明 确的规定，确保了征地补偿安置的政策的落实。最近，为使中华人民共和国土地管理法实 施条例和国务院关于深化改革严格土地管理的决定有关精神的进一步贯彻落实将出台上海市征地补偿安置争议裁决办法，这是为保护被征地农民和农村集体组织合法权益不 受侵害制定的又一个符合上海实际情况的有效化解征地矛盾的措施办法。1扩大征地补偿范围，提高征收补偿标准。目前，我国的征收补偿范围基本上只限于被 征收人的直接损失，而没有对被征收人的间接损失如残

11、余土地补偿、工事费用补偿、移迁费 补偿以及因征地给农村集体经济组织、土地承包经营权、失地农民的社保权益所带来的损失 加以补偿。如果土地补偿只是按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算 补偿费，根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿，只能达到一个部分补 偿的效果。而随着经济的发展，物价的上涨，农民所得到的这些微乎其微的补偿费根本无法 满足农民的今后生活。2.实现土地征收补偿方式的多样化。土地征收的补偿方式既可以采用货币补偿，也可以 采取留地补偿和替代地补偿相结合的方式。留地补偿就是在实施货币补偿的同时，给被征地 的村庄按一定比例预留一部分建设用地，由村集体经济组织自主

12、开发，建造标准厂房、铺面 等出租，租金收益以股份形式在村民中分配，有利于建立农民财产性收入的长效机制。例如嘉定区外冈镇泉泾村在对征地农民实施补偿的过程中,通过“土地流转”方式来增 加失地农民养老金。按照有关政策，达到退休年龄的农民可以将土地承包经营权自愿转给村 委会，以此来提高个人的养老金待遇。村委会则对流转土地实行统一管理，通过试行组建村 级农场的方式对留转土地实行“规模化经营、集约化生产、企业化管理”的经营，提高了单 位土地的产出效益，实现了土地增产，农民增收的目标。这一方面为老百姓增加了保障，另 一方面由于土地集中，也便于村里统一管理。应该说这是货币补偿的一个派生，预留发展用 地，实施财

13、产补偿，就我国目前的情况来看，是一种非常受欢迎的补偿安置方式。3加强政策执行的监督管理。土地补偿政策在有些地方得不到有效实施，归根结蒂，就 是政府对该项经济政策的实施监督不力，缺乏政策的监测，以致直接损害了农民的利益。因 此，在征地过程中，各有关部门要明确分工，加强合作，优势互补，协调推进。建立由监察、 集资、农经、财政、民政、审计和土地等部门组成的征地补偿管理工作领导小组为政策的执 行机构，土地管理部门要摸清征用土地和补偿费用的数量，检查征地批准实施程序和征地补 偿标准的合法性；农业主管部门及政研室要认真核查土地补偿费在村（组）的分配、使用和 管理情况，以及纳入村财务公开范围、建立健全相关制

14、度的情况；审计部门要对土地补偿费 的拨付、管理和使用情况进行跟踪审计；劳动和社会保障部门要对劳动力安置、“镇保”的 落实情况进行检查；纪检监察部门要加强组织协调和监督检查，严肃查处土地补偿费管理使 用上的违法违纪问题。完善内部监督机制，健全各项规章制度，防止和纠正政策执行不到位 的现象。特别是要加大村级财务管理力度，制订土地补偿安置资金的管理办法，从源头上把 好关，切实保障农民群众的根本利益。总之，通过对我国土地补偿费政策在执行过程中存在的问题进行分析，找出问题存在的 根源，再进行跟踪监测，发挥政府审计的作用，及时了解原政策计划投资的目标群体以及农 民受益者的补偿资金是否到位，是否发生被挪用或截留的现象，根据所发生的种种现象和矛 盾，对现有的土地补偿政策进行修正完善，制订更加科学合理、公正公平、惠民的土地补偿 政策，将由此项政策而带来的社会骚动等政策影响减少到最小，对保护农民利益、维护农村 稳定以及增加政府决策的科学性都具有很强的现实意义。