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1、公民参与地方社会管理的法治途径摘要：国内宪法、法律、地方性法规及国内加入的国际公约，都对公民权利的行使有了法律保障。随着公民意识的觉醒，公民素质的提高，公民行使公民权利的欲望日益增强。作为政府要提供应公民合适的合法的途径协助公民表情达意，真合法家作主，真正参与地方治理，彻底变化过去社会管理由管理者唱“独角戏”的局面。同步将政府办的实事好事都能做到让群众满意，民生幸福指数不断提高。现实中公民参与地方治理是个核心性或者说目前情景下缺失的核心性问题。本文从此点出发进行某些理论性的探讨。核心词：公民参与 地方社会管理 合法途径一、公民参与地方社会管理的法理分析 1、法理追溯： 城邦国家时期，由于地区疆
2、界不像现代国家如此广阔，城邦国家大都采用直接选举的方式进行民主管理。那时的思想家如亚里士多德觉得“公民的基本使命是参与国家并管理国家”。近代以来，由于疆域的扩大，多民族国家的形成，直接选举的成本过高或者无法实现，政府转而采用代议制（间接选举）的方式来管理国家事务。二战之后，西方思想对战争的反思。公民不能再以自然人的状态沉迷于社会领域，要积极参与政治管理，这种管理不能指停留举手投票的形式上。美国社会学家戴伊曾说:“对的的决策来自众人的智慧”。公平有效的社会管理离不开科学的决策,公众参与可以大大提高社会管理决策的科学化水平。2、中国现实实践的演进：对于政府该做什么，公民该干什么，中国政府始终再不断
3、摸索，理念不断进步：上世纪六、七十年代，当时党和国家的最高领导人觉得政府的重要职能是领导人民搞阶级斗争，人民以高度政治人的面貌浮现，淋漓尽致的发挥其政治功能。到了80年代改革开放后来，党和国家第二代领导人觉得政府的职能就是领导人民搞经济建设，“发展硬道理”，提高GDP是重要任务。在此号召下，全国公民一心一意搞经济，全心全意谋发展。上世纪末本世纪初，党和国家领导人又结识到政府的重要任务是经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。于是有了今天我们需要讨论的命题“公民参与社会管理”。的全国两会上,“社会管理创新”一词初次以重要篇幅写入政府工作报告。5月30日,中共中央政治局召开会议,研究加强和创新社会
4、管理问题。7月份刚刚出台的中共中央国务院有关加强社会创新管理的意见则是国内第一份有关创新社会管理的正式文献。十七大报告提出：要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。从一系列的文献出台到目前公众参与实践来看，公民参与社会管理与政府予以机会的不均等成为焦点，目前予以公民参与的合法途径是正待解决的问题。二、公民参与地方社会管理的里程碑事件 社会管理创新要有新的价值，就是要将老式政府的“她治”和社会组织的“自治”，再加上政府、社会组织和公民三者的“共治”，三江并流才有也许实现社会管理真正意义上的创新。在公民参与社会管理的历程中有许多重大事件，选用三件比较有分量的事件供讨论。（一）厦
5、门PX项目危机事件PX，又称对二甲苯，化工原料，属危险化学品和高致癌物，海沧PX项目刚刚动工，就遭到了中国科学院院士、厦门大学专家赵玉芬等人的反对。今年“两会”期间，赵玉芬等105名全国政协委员联名提交“有关厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，对PX项目的选址与安全隐患表达了质疑，这使PX项目进入了公众视野。5月底，一条有关PX项目危害的短信迅速在厦门市民手机上传播，导致厦门市民对PX项目的种种安全和环保危害的揣测。此前，在厦门出名的网络社区小鱼社区、厦门大学公开BBS上，有关PX项目的帖子，吸引了数以万计的点击率。厦门网民的邮件、MSN、QQ等也收到了与反PX有关的信息。6月1日，厦门万余市民
6、举办了“保卫厦门、还我蓝天”的游行，以此体现自己抵制PX项目的意愿。最后此项目在12月停建。在这一事件中，行政机关面临公众对PX项目的抗议，通过座谈会等形式来听取和吸纳民意，最后获得了一种双赢的局面。就该事件中公众行动的性质而论，这并不是一场公众反对行政机关非法决定的抗议。应当说，在PX项目的立项和审批过程中，政府决策在形式上并没有明显违背法律之处。然而，行政决策形式上符合法律，并不能保证其可接受性。这是由于法律制度自身就也许存在不合理之处。PX项目虽然的确需经国家环保总局的批准，但问题是国家环保总局只有项目环境评估审批权，而没有规划环境评估审批权，因而一种合格的项目往往会导致极不合理的地区或
7、产业规划布局。国家环保总局缺少对不合环保原则规划的否决权，这就给地方政府留下了过大的自由裁量权。在行使这一自由裁量权时，福建省厦门市政府采用的基本上是属于封闭式的管理主义决策模式，只征询了少数专家的意见，而没有向本地居民征求意见。 厦门PX项目危机事件是一次在缺少公众参与的制度保障环境之下，公众通过自发和临时的组织网络来反对不合理（而非不合法）的行政决策的努力。令人欣慰的是，这一努力得到了行政机关的积极回应。行政机关积极引进公众参与的程序技术，并构建对话平台来化解危机。虽然从厦门PX项目危机事件中并没有发展出一套成熟的行政决策模式，但它体现了一种行政决策模式的转向：从行政机关与专家的封闭式决策
8、模式转向对社会公众的开放式决策模式。事实证明，这一转向带来的是一种双赢的局面：公共危机得到解决，社会公众的诉求得到回应，而行政机关的权威也并未因此受损，甚至是增强。（二）上海磁悬浮事件 ，沪杭两大都市的磁悬浮项目在一片争议声中被临时搁置后，1月，它的线路规划，以机场联系线的新面孔，向闵行、浦东居民公示。沿线社区居民在看到这个公示之后，开始了持续的上访。同年5月，沿线居民被告知，这个项目临时停建。7月，上海市政府新闻发言人焦扬在例行新闻发布会上表达，磁悬浮项目正在进行前期的优化、细化工作。当年12月29日，上海市规划局网站上不动声色地挂出了龙阳路延伸线的优化选线方案。这个优化方案显示:原有的34
9、公里线路被缩减到31公里，同步在人口密集的市区，线路走向略有调节，部分管道从明铺改为暗埋。但在协调会上，有关专家曾透露，磁悬浮轨道距社区建筑近来的距离但是30米。虽然这个距离略远于上海市环保部门拟定的安全距离22.5米，但业主们仍然怀疑，自己将会生活在一种不安全的电磁辐射环境里。 上海磁悬浮项目就是决策者对于政策的可接受性考虑不周，未能综合本地居民的政策偏好,不得不说是公民自己的事没让公民自己参与其中。这特别表目前决策的公示方式上：决策只是在网站上发布，主线没有在媒体上刊登，更谈不上在居民社区内张贴了，可见决策者本意就是不但愿引起本地居民的关注，在信息披露上就没有做好工作。然而，当居民们知情之
10、后，呈现出强大的动员力，通过上访、“购物”和“散步”等形式，将此事变成一种公共危机，使得决策者不得不正视。在上海磁悬浮事件持续的两年中，我们可以看到一种明显的转变，那就是从公众上访、上访失败后的上街到行政机关“下访”的转变。公众虽然一开始采用的是集体上访的形式，但并没有与行政机关实现成功沟通。在后来的座谈会和行政机关积极进行的“开放式听取意见”阶段，实质性的对话和沟通才真正浮现。也是公民在磁悬浮事件中真正参与地方管理的开始，这一过程呈现出信访制度的局限性以及像座谈会和“开放式听取意见”这样的直接沟通方式在程序上的意义。在上海磁悬浮事件中，可以看到行政机关在厦门PX项目危机事件中所采用的公民参与
11、模式的扩展运用。尽管行政机关的最后决定尚无法得知，然而有理由盼望，在公众参与之后，行政机关在决策时可以更多地提供公民参与地方社会管理的途径，更多地吸取公民的意见。（三）湖南省行政程序规定之实行事件在以上事件中，公众参与的浮现或多或少与公共危机有关，而沟通渠道的打开又与本地官员的开明限度有着密切关系。然而，将但愿寄托在个别官员的开明作风上，公众参与的保障仍然是脆弱的。令人欣慰的是，在地方政府层面，已经浮现了在行政决策中将公众参与程序予以法定化的努力，并获得一定的成果。湖南省行政程序规定的实行就是较好的例子。10月正式实行的湖南省行政程序规定第3章对“重大行政决策程序”作了专门规定，拟定重大行政决
12、策程序分为五步走，即调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查或论证和集体决定。其中，调查研究和公众参与两个环节事实上都与公众参与有关。所谓调查研究，是指决策承办单位在拟定决策方案的草案之前全面、精确收集和掌握决策所需信息，结合实际状况并按照决策事项波及的范畴征求有关方面的意见并充足协商和协调。这一环节在很大限度上波及对社会公众意见的调查，只是其积极权掌握在决策的行政机关手中。所谓公众参与，是指在决策方案的草案发布后，决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范畴、限度等状况，通过座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见等方式，广泛听取公众和社会各界的意见和建议。湖南省行政程序规定作为地方政府行
13、政程序规章，在国内行政程序法出台之前制定，事实上具有“小行政程序法”的作用。 类似的公民参与地方治理的实践在各地政府的实践中层出不穷，这里不便一一列举。三、公民参与地方社会管理的合法途径从以上公民参与社会管理的事件来看，任何阻滞公民参与和民意体现的做法都是愚迷无知的，只会将好事变坏，甚至导致民意井喷现象。对的的做法是疏导民意，提高民旨在决策中的地位，予以公民参与社会管理权以合理合法的地位，以国家法律的形式保障，规章制度的形式引导体现，建立和谐的顺畅的公民参与机制。（一）构建透明畅达的信息披露机制目前的信息披露机制存在着披露范畴局限，渠道不够多元、畅通和正规，相对人获取信息不对称、效率低下等一系
14、列问题。针对这些问题，在地方治理过程中的民众参与要重点解决。1、加大信息披露机制的覆盖面。始终以来政府信息的披露局限于政府怎么用纳税人的钱或者说有无不良开支，其实目的在于防备腐败。随着，公民参与社会管理范畴的扩大，民众目前关注的热点有食品安全与否，药物的销售环节增价多少，物价有无上涨，公共事件的最新解决进展等等。所有有关社会治理方方面面的问题，公民都不在是局外人，并且都想理解最新最真实的事件进展或者是解决意见。2、信息披露法律化。信息披露始终让公民感觉是“犹抱琵琶半遮面”，只有将其提高到国家法律的高度，彻底以法律来正名，予以合法地位，才干让信息披露机制阳光运转。美国在实现食品安全信息透明、公开
15、的目的中，有3 部法律至关重要，一是行政程序法（APA），二是联邦征询委员会法（FACA），三是信息公开法（FOIA）。行政程序法规定了行政当局制定、修改、废除行政法规所必须遵守的程序和利益集团规定发布、修订、行政法规所应遵守的程序，该法使厂家、消费者和其她有关单位和个人都可以参与相应食品安全行政法规的制定过程。联邦征询委员会法规定，如果行政部门制定行政法规需要依赖征询机构，则规定这些征询机构必须竭力避免利益的冲突，保持平衡，并保证公众能有对她们进行评论的机会。信息公开法为公众提供了获得联邦机构信息的权利，规定任何居住在美国的人均有权获得政府有关公众健康保护的信息和记录，仅排除某些少数限定状况
16、。这个经验告诉我们，将信息披露提高到法律高度，特别是在行政法中赋予可操作性是至关重要的。（二）构建民意上达的输送机制1、变化民意上达的观念态度。30近年改革开放的实践中，中国政府始终强调稳定压倒一切。因此不管是政府还是民众对某些背面的意见，始终都持怀疑甚至是反感态度。虽然并不是所有背面意见都是有价值的，但也不乏某些建设性的意见。并且不管意见是什么，只要不是反动言论，作为公民均有这个合法权利。政府要转变观念，不要将政府信箱空空，无人上访作为政绩的标志，而要和民众一起互动，形成民众满意，政府乐意的民意反映机制。2、充足发挥人大代表的民意上达作用。中国宪法中，明确规定了国内政体是人民代表大会制度，人
17、大代表代表公民体现意见。本文厦门PX项目危机事件最早也是由人大代表进行反映的。为充足发挥人大代表表情达意的作用，重点做好两点：一是会社会形成支持代表发挥作用的良好氛围。要认真贯彻各项保障人大代表权益的法律和制度，特别是要增强行政、公检法机关工作人员的民主法制意识，对侵害代表权益的行为和人员要依法严惩。二是加强对代表的培训，提高代表的工作能力。人大常委会要有筹划、有组织地抓好代表的学习培训，并不断完善培训制度，拓宽培训内容，改善培训方式，增强培训效果，尽量做到在一种任期内使大多数代表均有机会参与两次比较全面、系统的培训。（三）构建贯彻民意的反馈机制1、建立反映事件的进展反馈机制。社会管理过程中，
18、特别是重大的社会事件，公民目前会持续关注好久，例如这次的动车事件。有关动车的持续报道都成为公民的谈资，动车解决意见成为公众议论的焦点。在解决事件存继期间，有关人有诸多次过激的言论或者行为，一时间散布的到处都是。如果有一种政府主导的事件进展反馈机制，定期定点接受来自各方的意见，定期予以回应，虽然有些问题或者过度规定不能满足，但是至少予以公民一种可以参与事件解决的机会。予以机会与最后贯彻是两码事，但是机会的平等是当下公民最关注的问题。2、建立最后贯彻成果的改善机制。公民参与社会管理的过程中，最关注的莫过于自己的合理化意见有无付诸贯彻，变为现实，这也是鼓励公民继续参与社会管理的最佳动力。再以美国食品
19、安全信息反馈的例子来看，在对信息的反馈调查上，以问卷调查的方式，获取公众对披露信息的意见、反映，通过综合评价，以评价报道的方式予以发布。公民总在第一时间理解事件解决成果。这也许得益于美国有某些权威的中立的调查机构，有些作为政府信息的重要来源之一，辅助政府做某些公民关注的民生调查。中国在目前大力发展社会组织的今天，可以考虑扶植某些这样的调查机构，协助政府收集信息，反馈信息，增强公信力，说服力。（四）构建真实有效的评估机制1、社会力量介入保证评估真实。国内在地方社会管理过程中，评价机制局限于上级主管机关评价，本机关自评，有关机关互评等较为主观的方式。评估成了表扬大会，鲜有民主的公众参与的评价机制。
20、虽然徐州也有百万公民评议机关的活动，但是没有上升到正规化、常规化的高度。其实，政府工作的落脚点还是在于群众的满意度，社会力量的介入是个好的方式。一是增进地方政府在社会管理中找到重点，找到着力点，将主观上对上级负责的态度转变为一定要让群众满意的工作价值取向；二是提高公民的地区主人翁意识，增强公众意识和社会责任感，形成公民与地方政府之间的良性互动机制，共创和谐社会。2、纳入考核机制保证评估有效。从湖南省行政程序规定之实行事件来看，行政决策模式从封闭走向开放，已经成为诸多地方政府的共识。这与中央决策引导有很大关系：自从中央政府履行科学发展观以来，干部的考核指标变得更为均衡，除经济增长的政绩之外，公共服务、环保、社会稳定等内容的重要性迅速上升；在考核程序上，也更加注重民主测评、民意调查等程序技术。这样的考核机制的转变不自觉的时时提点地方政府，公民的参与也是其工作的一部分或者说相称重要的一部分，有助于形成公民利益体现、利益选择、利益保障机制，有助于增进权力在阳光下运营，决策的实行易于得到广大群众拥护，履行的阻力减少，政令畅通，人民满意。参照文献：亚里士多德政治学1990年版商务印刷社美国政府食品安全信息披露机制与经验启示作者：华中农业大学经贸学院 李红 何坪华 刘华楠 作者简介：仝尧 中共徐州市委党校 法政教研室 讲师 研究方向：法学基本理论联系方式：
公民参与地方社会管理的法治途径(仝尧)(市发改委征文三等奖)
