新型城镇化发展背景下西部地区城乡规划探索

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1、新型城镇化发展背景下西部地区城乡规划探索以通辽市为例朱海波摘 要 本文基于对新型城镇化内涵解读，首先从动力机制和空间承载两个关键因素出发提出了新型城镇 化发展的概念框架。然后，论文结合通辽市具体案例，深入剖析了西部地区城乡发展所面临的突出问题， 并提出了相应的城乡发展战略路径和统筹发展模式。最后，论文针对通辽市案例中的城镇化型地区、兼农 兼业型地区、牧业型地区三类典型地区，提出了新型城镇化发展背景下西部地区统筹城乡发展的规划应对 策略。关键词 新型城镇化；西部地区；城乡规划；通辽市伴随着我国西部大开发战略的实施，西部地区的城乡发展条件发生了较大的 变化，尤其是在西部大开发的前10年( 2001

2、-2010年)，在基础设施建设、能源 资源利用、产业经济发展、生态环境保护、科技教育等方面逐步奠定了西部地区 的发展基础，使西部地区的城镇化发展取得了长足的进步。但是，在西部地区城 镇化过程中仍然存在着诸多矛盾，如生态环境相对脆弱、城乡发展内源动力不足、 城乡建设滞后等突出问题。这些矛盾阻碍了西部地区城镇化发展水平的提高，也 制约了西部地区的可持续发展。在国家加快推进西部大开发的大背景下，如何贯 彻落实新型城镇化发展理念，推进西部地区城乡协调发展已经成为城市规划研究 领域的重要课题。1 新型城镇化的内涵解读传统城镇化模式体现为以粗放型工业化为动力，以城镇规模、数量扩张为目 标，重城轻乡的城镇化

3、发展模式。过去的发展经验表明，该发展模式带来诸如资 源大量消耗、城镇环境显著恶化、城乡差别持续扩大等诸多现实问题。我国学者 黄亚平认为，区别于传统城镇化，新型城镇化是指资源节约、环境友好、经济高 效、社会和谐、城乡互促共进、大中小城市和小城镇协调发展、个性鲜明的城镇 化。其内涵要旨有：与工业化协同发展的城镇化；产业发展基础良好的城镇化； 因地制宜、路径多样的城镇化；资源节约环境友好的城镇化。吴江等认为，新型 城镇化主要是指以科学发展观为统领，以新型产业以及信息化为动力，追求人口、 经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路。杨重光认 为，新型城镇化是以新型工业化和现代服务业为

4、产业基础，以现代交通通讯网络 为物质技术手段，形成大中小城市和城镇合理的结构和空间体系，充分发挥各自 的特点和功能，并以城乡和谐发展为目的，形成国民经济全面、和谐和可持续发 展的城市化道路。综合上述观点，笔者认为与传统城镇化相比较，新型城镇化是以新型工业化 为主导动力、以城乡共同发展为目标，实现城镇化内在质量全面提升的发展模式。 从系统构成来角度来看，新型城镇化发展的核心在于优化动力机制和空间承载两 个子系统，其概念框架如图 1 所示。图 1 新型城镇化发展的概念框架（1）动力机制：以新型工业化为主导动力，促进“三化联动”发展所谓新型工业化是以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，依靠科技进

5、步，推进产业结构优化升级和深度融合，实现社会经济的可持续发展。其区别于 传统工业化的关键就在于通过科技进步带动，在农业、工业和服务业三次产业的 协调发展中完成工业化任务，而不是孤立地推进工业化。落实到新型城镇化的动 力层面来看，就是通过工业化、城镇化与农村现代化“三化联动”发展，来实现 城乡经济结构和社会结构的共同优化升级与协调发展。就我国城乡发展的现实情况而言，以“三化联动”方式推进新型城镇化发展 包括两种模式：其一，是依靠产业高级化发展推动的“自上而下中心带动型城镇 化模式”。该模式侧重于通过信息化建设，将城市打造为先进制造业生产基地和 区域服务中心，并通过城市功能外溢推动周边地区跨越发展

6、；其二，是依托农村 现代化推动的“自下而上乡村推动型城镇化模式”。该模式则侧重于通过特色小 城镇建设和新农村建设促进农村产业升级和乡镇企业发展，提高农村自身发展能 力。（2）空间载体：以功能培育为依托，构建合理的城乡网络体系 与新型工业化相匹配，新型城镇化发展的另一个关键问题就是要强化城镇之 间、城乡之间的职能分工协作和一体化程度，构建合理的城乡网络体系，落实城 镇化发展的空间承载。具体而言，一方面要通过调整和优化产业结构，增强大中 城市的综合服务功能，发挥城市在区域经济发展中的引领作用；另一方面，在广 大农村地区应充分发挥小城镇作为城乡联系纽带的关键作用，择优发展特色小城 镇，带动农村地区的

7、社会经济发展。2 通辽市城乡发展面临的主要问题2.1 传统工业化路径依赖，城乡发展动力单一（1）资源型产业和行政服务职能主导，经济增长就业带动能力弱 通辽市经济增长就业带动能力弱源于多种原因，最主要的是产业结构不尽合 理。一方面，通辽市第二产业以资源型工业主导，产品结构单一、产业链条短， 劳动力吸纳能力有限。例如，通辽市有色金属冶炼及压延加工业产值占规模工业 产值的1/4，但从业人员构成比重却不足 8%；另一方面，通辽市第三产业也处于 低层次的发展阶段。具体表现为行政职能畸大，生产服务职能发育不足，本地化 生活服务职能滞后，传统内需消费档次不高。其中，通辽三次产就业构成中行政 管理部门从业人员

8、占全部三产从业人员的 67.44%，而可以提供更多就业岗位的 生活服务业和生产服务业就业比例却明显偏低。2）特色资源优势明显，但内生发展动力不足通辽市区位条件优越，是内蒙古东部重要的对外联系门户。其依托东北最具 实力的地区，与沈阳、长春等城市经济互补性强，产业升级发展潜力大。同时， 通辽市能源、矿产资源丰富，是全国13个亿吨级煤矿之一，天然硅砂、稀土储量 在全国优势地位突出。此外，通辽市农特、旅游资源丰富，作为“孝庄故里”和 “草原名城”拥有“中国优秀旅游城市”称号。但是，通辽的特色资源优势并未有效转化为产业优势，特别是广大农牧地区 内生发展动力明显不足。以农牧业为例，通辽市农牧业发展条件优越

9、，其粮食、 肉类产量、大牲畜数量等均居内蒙古自治区前位，并在全国占有一定优势。然而， 通辽市的农业生产仍以传统农业为主，农牧产品本地加工水平低、产品附加值不 高，加之乡镇企业培育不足、小城镇建设滞后等原因使得通辽市小城镇吸纳农村 剩余劳动力的作用十分有限。2010年，通辽市乡村从业人员超过半数（78%）从 事农林牧渔业，而从事非农行业的比重仅为22%。对比乡镇企业较为发达的浙江 省，其乡村从业人员中高达71%的人口从事非农行业，其中有37%在工业部门就 业（图2、图3）。农林牧渔业0.08bni 006。乎工业建筑业交通运输业、仓储及邮电通 癌践零售贸易业餐饮业图 2 2010 年通辽乡村从业

10、结构札私衣.S1工业交运仓斛覷批发.*借财业.ftti其也非农胞图 3 2010 年浙江乡村从业结构2.2 城乡体系结构不完善，“城-镇-乡”三元分化通辽市城乡体系结构不完善，这种结构缺陷不仅体现在大中城市和小城镇之 间，也体现在小城镇和广大农村地区之间，表现出典型的“城-镇-乡”三元分化 特点。首先，通辽市城镇体系首位度较高，中心城市一极独大，而小城镇发育不足。其中，除中心城市人口规模达到 50万人左右，通辽市各县城人口规模均低于 10 万人，而人口规模在5000人以下的建制镇就有44个，占建制镇总数的80%。与此 同时，通辽市广大农村地区地广人稀，与东部相对发达地区相比，无论从村庄密 度还

11、是村庄规模来看，差距都较大。例如，保定市平均每百平方公里村庄个数为 29个，平均村庄人口规模约1300人。而通辽市平均每百平方公里村庄个数仅为4.2 个，平均村庄人口规模约770人。图4 通辽各地区城镇化发展水平通辽各地区工农业总产值分布图5其次，通辽市城镇综合通汽车村数自来水受益村数服务职能不完善，发展差异较大。这种差异不仅体现在区位条件上，也体现在“城-镇-乡”不同等级之间。一方村委会个数208519781013总计16961613农区389 365 98牧区面，受地形和区位条件的影响，通辽市域城镇综合发展图6通辽市农牧区基础设施建设现状水平整体上呈现出中间高南北低、沿主要交通干线“点轴”

12、分布特征（图4、图5）；另一方面，通辽市“城-镇-乡”公共服务设施配置不均衡问题依然突出。首先，与中心城市相比，由于乡镇政府财力有限，小城镇公共服务能力相对滞后； 其次，农牧地区由于地广人稀、发展动力薄弱的特点，使得农村公共服务配置成 本高、服务效率低，公共服务发展水平更为滞后（图6）。2.3 地区发展差异大，单一发展路径难以应对通辽市不同地区发展条件差异较大，按地域特征和社会经济发展特点可以分为北、中、南三个区（表1），其中：表 1 通辽市不同片区主要经济社会指标比较片区范围人口密度城镇 密度村庄 密度GDP工业 增加值粮食产量牛羊肉产量人 / Km2个/万Km2个/百Km2%北部片区扎鲁特

13、旗 霍林郭勒214.51.624.729.35.717.2中部片区科尔沁区 科左中旗 开鲁县10518.57.757.255.962.958.6南部片区科左后旗 库伦旗 奈曼旗399.53.618.114.831.424.1北部片区以科尔沁山地草原为主，该区北部煤炭资源丰富。其人口密度、城 镇密度、村庄密度在三区中最低。城镇基本呈点状分布状态，除个别工矿城镇（如 巨日合镇）外，其他乡镇多以农牧经济为主，是全市退牧还草和农牧民收缩转移 的重点地区；中部片区为半农半牧区混合区。该区是通辽人口相对集聚、经济相 对发达的地区，农业生产条件相对较好，城镇相对密集，是通辽推进工业化与城 镇化的重点地区；南

14、部片区为科尔沁沙地地区。该区工业基础相对薄弱，但旅游 资源相对集中，交通区位优势明显，未来有培育特色经济的发展条件。与差异化的区域发展条件相比，目前通辽市城镇发展路径仍相对单一。如何 结合地方特色整合城乡发展动力、根据功能分工优化城乡组织结构是通辽市未来 发展中亟待解决的战略性问题。3 通辽市城乡发展的战略路径3.1 路径一：挖掘特色优势，整合城乡发展动力通辽市作为蒙东中心城市之一，农牧业、旅游、矿产资源丰富，枢纽交通优势突出。未来，通辽市城乡发展动力应构建在城镇化、工业化和农村现代化“三化联动”发展的基础之上，强化城乡产业分工与联系（图7）。工赫农业.城市反唾农lit变據工业化嫦时錨程上下;

15、脾配童镉射帯动上下;诵肘襯动有色全属的 与浇加工自麵电力*机恤籬*生物化工*商贸流通文化咖机碑备 +生物工程电子信崽*中央商务 文化创意*生态农业*特色农业现代蛊牧业怵闲农业*农報产同 齣n工地区主导产业战略新兴产业农村特色产业科尔沁区农牧地区占各旗县图 7 通辽城乡产业分工示意图首先，中心城区（科尔沁区）作为带动全市发展的核心，需强化工业和现代 服务业的结构调整与高效集聚。未来其产业发展应强化新兴产业对传统工业的替 代，使之成为通辽市工业技术提升的创新与应用平台，提升对周边旗县的产业带 动作用，逐渐形成“核心-外围式”的产业组织网络，引导周边旗县形成产业特 色。其次，各旗县需加强新型工业的发

16、展，以整合地区特色资源为基础，通过强 化与中心城区及周边区域中心城市（沈阳、长春、锡林郭勒、赤峰等）的工业对 接与资源接续，强化本地资源优势，形成新兴主导产业。最后，各乡镇、苏木，应以生活性服务和农业生产服务为重点，结合本地资 源优势，构建特色小城镇。其中：、交通条件较好的地区，鼓励发展以农副产 品和畜牧产品为主的综合性或专业化的商贸物流业；、农牧资源丰富的地区， 加快现代生态农牧业建设，重点发展畜牧产品的初加工与深加工；、旅游资源 较为优越的地区，积极发展旅游服务业，构建精品草原特色旅游小镇，适度发展 特色餐饮娱乐、避暑型休闲度假和创意民俗生活体验等业态。3.2 路径二：完善城镇功能，优化城

17、乡组织结构与城乡产业分工相匹配，通辽市要着重强化城乡体系的职能分工与协作，优化城乡组织结构（图 8）。具体来看，主要包括以下内容：-城乡发展现状I-硕矗菇帝L1-J!培育城乡功能卜Ma rB r 1 rB Ki 1 Ki J综合性服务 先辱性支拄性产业生适拄服务 基砒性駅套性产业基本公共服务 现代衣牧业农丰办也区 发慝滞后小诚鎮发展 动力不足弱中心弱腹地强化中心域培育次中心乡龍垮色化建设新农村图 8 通辽市城乡体系结构示意图第一，加快中心城市建设，强化区域性高端功能和要素的集聚，全面提升中 心城市集聚发展效益和辐射带动能力，带动全市城镇化水平的不断提升，支撑通 辽市发展成为蒙东地区以先进制造、

18、区域性贸易、科技创新、金融商务、旅游服 务为核心功能的区域性中心城市。第二，加快县城和重点镇建设，培育带动县域经济发展的次中心。首先，提 高县城的综合服务功能，引导县域人口和产业向县城集聚；其次，积极壮大和提 升一批交通区位优越、资源条件优良、有一定产业基础的重点镇，引导人口就近 非农化转移。第三，分级推进新农村社区建设，保障农牧民的生产、生活需求。其中，中 心村应积极发展社区综合服务职能，并适度发展农产品加工、休闲观光等特色生 产职能。基层村作为农村地区的基本居住单元，主要发展社区基本服务职能，满 足社区居民的日常生活需求。f*1图9通辽市城乡统筹分区示意图模式类型城镇化型区位与中心城、县城

19、 和重点镇联系相 对密切的村庄模式动因产业引导空间引导城镇规模扩大和功能 升级带动城乡发展城镇创造就业密集 产业,引导周边村民 入城就业安居集中发展为主，引 导农民向中心城镇 集聚兼农兼业型主要位于市域中 部农牧交错区的 村庄农业生产效率提高与 城乡联系增强，劳动 力逐渐向非农部门和 非农产业转移立足第一产业，发展 多种经济，引导农业 与二三产业结合集中和分散发展相 结合，引导农民向 城镇和中心村集聚半农半牧型主要位于市域南 部生态农区的村 庄生态治理与农牧业产 业结构优化种、养相结合，大力 发展农产品深加工 业、商品贸易等牧业型主要位于市域北 部特色牧区牧业发展与生态恢复牧业产业化、现代化适

20、度集聚发展，引 导农牧民向新型农 村社区集聚集中和分散发展相 结合，引导牧民向 农牧定居点集聚生态型主要位于生态敏 感区内的村庄扶贫开发与生态移民在生态保护前下提 发展农牧业及旅游引导村庄逐步搬迁3.3 路径三：差异政策分区，创新城乡统筹模式根据前文的分析，通辽市不同 地区生态环境，资源条件以及社会 经济发展水平差异较大。未来，通 辽市需要因地制宜地推行差异化 的城乡发展策略。本文根据通辽市 不同地区城乡发展动力条件和区 位特点，综合运用定量分析和定性 分析方法，在通辽全市域范围内提 出5 类城乡统筹发展模式，具体分 区和统筹模式要点详见图9 和表2 中的具体内容。表 2 城乡统筹发展模式4

21、典型地区的城乡规划指引4.1 城镇化型地区：宝龙山镇城乡规划指引宝龙山镇位于通辽市科左中旗中部，是科左中旗的工业重镇和农副产品集散 地，地理位置优越，交通便捷。全镇辖 48 个行政村，辖区总面积 1338 平方公里， 2010 年总人口 6.4 万，其中镇区 2.2 万人。规划提出以集中发展为主，引导人口、 产业向镇区和中心村集中。规划期末，形成“镇区-中心村-基层村”3 级发展模 式，发展成为工贸型重点镇（图 10）。其中：t4ai幣图 10 宝龙山镇城乡规划指引宝龙山镇镇区作为全镇生产和服务中心应充分利用自身的区位优势和资源 优势，重点培育汽车零部件、新型建材业以及风机配套产业。同时，发挥

22、交通条 件优势，积极发展物流商贸业，提高城镇就业吸纳能力。3个中心村：、中满金敖村邻近三八水库，可凭借优越的地理位置积极发 展休闲观光型农业。、大海力锦村利用其离镇区较近，便于接受镇区辐射的良 好区位条件，重点发展农牧产品加工业。、哈日干吐村重点完善社区综合服务 职能。3 个基层村：格根仓村、后俄日吐胡硕村和查申艾勒村，大力发展设施农业，同时完善社区基本服务功能。4.2 兼农兼业型地区：庆和镇城乡规划指引庆和镇位于通辽市中部地区，隶属科尔沁区，乡镇经济以农贸业为主。全镇 辖 21 个行政村，辖区面积 240 平方公里，2010 年总人口 2.46 万，其中镇区 0.64 万人。该镇处于西辽河平

23、原农产品提供区，耕地资源相对丰富。规划应采用集中 和分散发展相结合，促进农村人口向城镇和中心村集聚。规划期末，形成“镇区 -中心村-基层村”3 级发展模式，发展成为商贸型小城镇（图 11）。其中：图 11 庆和镇城乡规划指引庆和镇镇区应充分利用本地区特色农产品资源优势，重点发展农产品加工业 提高农产品附加值。此外，还应发挥其临近中心城区的有利条件，加快特色农产 品交易市场建设，促进本地服务业的发展。2 个中心村：高起铺村、红星村可选择“企业+ 农户”、农民入股、发展农村 合作社等多种形式加快对传统农业的改造，鼓励农村以家庭或社区为单位发展多 种经济、促进农民增收。4 个基层村：永合屯村、五家子

24、村、回民屯村、东发村大力发展特色农业， 同时完善社区服务功能。4.3 牧业型地区：乌力吉木仁苏木城乡规划指引乌力吉木仁苏木位于通辽市中北部，隶属扎鲁特旗，该地区旅游资源丰富、 畜牧业发展条件较好。全镇辖 18 个行政村，辖区总面积为 2168 平方公里，2010 年总人口为1.5 万人，其中镇区0.2 万人。针对该地区自然保护区分布较多，生 态环境相对敏感，存在草场退化等问题。规划提出分散和集中相结合的城乡空间 发展策略，结合草场围封禁牧等生态修复工程引导处于生态敏感区内的游牧民向 附近城镇和新型农牧定居点集中。同时，充分尊重牧民生产、生活习惯，合理布 局夏季临时性游牧点。规划期末，形成“镇区

25、-基层村”2 级发展模式，发展成为 特色牧业型小城镇（图 12）。其中：图 12 乌力吉木仁苏木城乡规划指引乌力吉木仁苏木作为畜牧业发展重镇应重点发展特色牧业、畜牧产品加工、 草原生态旅游等产业。同时，大力提高镇区服务设施水平，满足居民生产、生活 需要。7个基层村：、满都呼嘎查、苏布日根塔拉嘎查、特斯格村可利用其靠近 自然保护区和它拉干水库红旗渔场的有利条件重点发展休闲观光农业。、雁台 山村、查布嘎图嘎查、中乌嘎拉吉嘎查、巴彦花嘎查以满足牧民的基本日常生活 需求为基本目标，加快完善社区服务职能。5 结语西部地区的新型城镇化发展要从完善动力机制、优化空间载体出发，因地制 宜地探索多样化的城乡发展

26、路径。首先，西部地区的城乡发展应以新型工业化为 动力，也就是要充分挖掘自身优势实现工业化、城镇化与农村现代化“三化联动” 发展，以此促进城乡经济结构和社会结构的共同优化升级与协调发展；其次，与 新型发展动力相匹配，西部地区城乡发展要进一步完善城乡职能分工与协作，优 化城乡组织结构，完善城镇化发展的空间承载。最后，落实城乡发展政策的关键 是回到分类发展的问题上来，其重点是要结合不同地区自身的发展条件，整合优 势产业和资源，因地制宜地推行差异化的城乡发展策略。参考文献1 黄亚平湖北省城镇化发展的若干关键问题J.咨询与决策，2010(8):15-16.2 吴江，王斌等.中国新型城镇化进程中的地方政府

27、行为研究J.中国行政管理，2009 (3):88 - 91.3 杨重光.新型城镇化是必由之路J.中国城市经济，2009 (11):38- 43.4 费志荣 . 西部地区新型城镇化与新型工业化协调发展的思考 J. 中国浦东干部学院学报， 2011(5):126-128.5 仇保兴.新型城镇化带动西部大开发的几点思考一以南疆为例J.城市规划，2010(6):9-17.6 彭妮，姚永鹏.西部城乡一体化与东中部的差距分析J.中国国情国力，2011 (3):36-39.7 刘江涛，张波.中国西部城镇体系发展模式的比较分析J.重庆建筑大学学报，2001 (10):41-54.8 于淑娟，赵志江等. 乡镇企业聚集与小城镇发展的互动机制及对策 J. 河北科技师范学院学报， 2005(5):7-10.9 张杰，刘东.我国地方产业集群的升级路径：基于组织分工架构的一个初步分析J.中国工业经济, 2006(5):48-55.作者简介：朱海波，男，博士，注册城市规划师，现任职于中国城市规划设计研究院