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1、基于公共政策分析的视角对重庆案例的思考一、政府治理能力与公共政策由 20 世纪 80 年代公司治理问题引发的人们对公共治理以及全球治理等问题的关注。 1989 年，世界银行曾运用“治理危机”来概括非洲的危机情形，从此以后公共领域的治理 概念逐渐广为流行。治理的理想境界是善治或良治(good governance),即通过有效治理实 现公共利益的最大化，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家 与公民社会的一种新颖关系。而实现善治有赖于公共治理结构改革的主要目标的实现，包括 治理主体由过去单一的政府变成由政府、企业和社会组织各方有序参与的合作集体；治理规 范由过去单纯的国家法
2、令变成法令、道德、社会及公民的自主契约并存；治理程序从仅仅考 虑效率变成公平、自由、民主与效率等并重；治理手段由过去单纯强调法治变为重视法治、 德治和社会公民自觉自愿的合作相互补充；治理方向由过去单一的自上而下变为自下而上左 右互动。而公共政策是指公共组织特别是政府针对有关公共问题了实现和维护公共利益而作出的行动或不行动的决策(Howlett Michael Ramesh M.)。其本质是关于社会资源的权威分配形 式，同时也是一种重要的公共产品。公共治理的核心手段为公共政策，公共政策的质量高低 直接决定着后面的政策执行、公共监控和公共评估系统等流程的顺利与否。同时，公共决策 及其体制安排要为公
3、共善治服务，二者追求的目标：公平、效率、自由、安全也有高度一致 性。因此，提高公共政策质量的过程实际上就是提高政府治理能力的问题。二、公共政策的制定与社会公众参与公共政策的制定有基本的价值标准，如政治公正标准、经济效益标准、社会可行标准、 实践检验标准等，尽管有政策科学的技术支持参与其中，但政策制定过程中不吸纳政策目标 所涉及的利益相关者参与其中，不能充分了解利益主体的需求，就极有可能偏离公共政策要 遵循的价值标准。公共利益有直接利益与间接利益，现实利益与未来利益之分等，公共政策 带来的利益与付出的代价并不需要，事实上也很难集中于同一社会群体身上，这就涉及到一 时期的公共政策是否能惠顾到社会不
4、同的利益群体上。政府决策中常犯的错误有可能是利益 偏差所致，也有可能是技术偏差所致。利益偏差导致的决策错误包括政策获利化，政策廉价 化，政策优惠化，政策分割化等；技术偏差导致的决策错误包括决策者先入为主的看法，过 于简单化的问题解决办法，认识上的短视等，通过提升公众参与度，可以增加政策制定的透 明度、公开性，有效减少决策中的种种失误。此外，从政策执行的过程看，由于任何一项公 共政策所面临的外部环境，包括社会宏观环境与具体的工作环境都出于不断的动态变化中， 需要实时对现有政策作出适当的调整。尤其是具体的公共政策，即中、下层公共管理部门在 特定时期、特定范围，为解决特定问题所规定的行动目标、任务和
5、准则，具有针对性强、内 容具体，时效性强，变动性大以及执行性强，操作性强的特征，这种政策的调整就显得更加 频繁。这种调整成功与否取决于政策的社会趋同程度，只有公众广泛的认同和接受，才能使 这种政策调整的成本最小，收益最大。三、重庆案例透视到的公众参与现状 由于当地经济发展需要，政府作出的经济规划征用农民土地，致使部分农民永久性丧失了其基本生活和养老的生产资料土地。为此，政府有责任承担这部分失土农民的养老责任， 为这些失土农民提供社会保障这一公共物品，重庆市关于失土农民的养老金安排，就是一项 典型的公共政策。在传统的政府承担公民的养老责任领域内引进了市场的作用，由商业保险 作为受托人管理农民养老
6、金，这是一种全新的具有积极意义的尝试。仅从案例本身来看，并 没有描述相关利益主体的参与，但催生该项政策的因素中，却有农民的非制度性的消极的参 与(即围困政府的行为)。下面结合案例讨论相关利益主体在政策制定中的角色。失土农民 是最重要的利益主体，尽管总体上看为失土农民的养老金安排是有利于农民的，但问题在于， 是否因为打着惠顾某一群体的旗号，就可以不需要听取受益群体的需求呢？换句话说，是否 政府是失土农民的“救世主”，而农民除了感恩戴德后就可以安然无忧了呢？显然并不是这 么简单。从重庆市征地农转非退养人员储蓄式养老保险办法中，找不到任何字眼有所谓 “农转非退养人员”可以与政策制定者的协商、建议等，
7、他们除了应该把这份已经做好的对 他们未来养老安排的文件看明白，并签字遵守规定外，并无其余权利。即使这样，也很难不 担心，他们是否能完全将这份文件中关于退保，或提前领取保险本金等的规定看明白。如果 他们对任何一条具体的安排，觉得有不妥之处，他们是否有机会与政府部门有进一步的谈判。 关于商业保险公司在此政策制定过程中的参与作用不作本文重点。而进一步到当地公众的整 体利益，就不得不面队另一个重要的问题：即补偿失土农民养老金帐户的利差补贴从哪里 来？ 政府的财政性资金是否合法、合理、有效地用于此目的。如果被征用土地是用于社会 公益目的，惠及当地所有纳税人，那财政负担此利差补贴倒也合理，不过动用财政性资
8、金是 否有纳税人的同意，是否经过人大的审议程序以代表公众参与等等，就不得而知了。而如土 地被用于商业开发，主要获利者为私人开发商，那很显然造成公共利益受惠范围窄（私人开 发商、失土农民）而代价承受范围（地方纳税人）广，这种私人吃饭，财政买单的做法就有 失公平。更好的做法应该是土地开发商作为该公共政策制定过程中重要的参与主体，由其以 未来土地预期收益做担保，以契约的形式来负责该部分失土农民的部分养老责任。政府不能 再全部买单，而应该主要起安排双方谈判已经事后监督的作用。四、关于农民参与公共政策制定的进一步思考 重庆案例可以从多个视角去观察，引发许多对政府治理方面的思索。无疑重庆市政府在 安排失土
9、农民养老保障这一传统上被认为完全属政府责任的领域，创新性的引入市场作用， 由政府代农民做委托人，商保做受托人，希望能以更高效、安全、低成本的方式运作农民的 养老金。然而由于从案例本身未能看到作为政策主要受众的失土农民，是否有利益表达与参 与政策制定的过程，因此值得我们进一步思考。近些年来，公共管理领域内掀起了一场改变政府一元化决策，扩大公众参与，提高政策 的公开性、民主性、透明度和科学化的革命。在许多公共产品的价格听证及一些重大事件的 立法方面的听证已日渐流行。越来越多的城市市民也开始参与其中。然而农民作为中国最大 的一个利益群体，其参与意识却相对淡漠。究其原因，主要包括：农民人数众多，设计到
10、公 共利益的争取，易有“搭便车”之嫌，而将其组织起来的交易成本又很高；农民自身经济基 础薄弱，对参与维权的现实成本有诸多顾虑；此外由于教育水平所限，农民文化水平及民主 意识也相对滞后；更重要的是，目前中国农民组织化程度偏低，迄今为止，中国尚没有一部 关于农民组织的法规，农民也没有类似工会、妇联、青联等维权性组织。虽然宏观上有些制 度化渠道，如以村民议事为主要内容的民主政治制度，以村务公开为主要内容的社会事务管 理制度，以村民自治章程为主的村民自治制度等，但如何具体表达其意愿，如何通过政治手 段争取和满足自己的利益等一系列问题并没有严格的程序化的法制化的规定。亨廷顿和纳尔逊合著的难以抉择发展中国
11、家的政治参与开首语中便告诉我们：政治参与扩大是政治现代化的标志，在另一名著变革社会中的政治秩序中揭示了这样一 种规律：在现代化国家，政治参与扩大的一个主要转折点是农村民众开始介入国家的政治。 关于农民的公共政策制定过程，何时能有一个代表农民利益的强有力的维权组织，可以与政 府有平等对话的平台，而不是一方被动地接受另一方的安排；可以有听证、协商的形式，而 不是传统的开会、决定来改变农民参与政策制定的现状。毛泽东有一著名的论断“重要的问 题在于教育农民”，重庆案例里公共政策制定者们的角色与理念应该说已经有了很前瞻性的 改变，但他们还有更重要的责任，推动农民参与政策制定的水平，使这种参与从个体参与转 到群体参与，从被动参与到主动参与，从消极参与到积极参与，从制度外参与到制度内参与， 这样才能使公共政策的质量得到更大的提升，从而推动政府治理能力的进一步提高。
公共政策分析的视角对案例的思考
