建设背景及必要性

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1、建设背景及必要性2.1 项目背景2.1.1 区域的规划或地区发展2.1.2 项目提出由来及过程2.2 项目建设的必要性2.2.1 满足住房需求改善人居环境2.2.2 提升城市形象提高城市竞争力2.2.3 产业发展的需要一、项目建设背景放松楼市限贷首套房最低首付30% 贷款利率下限0.7 倍放松限贷的靴子终于落地！9 月 30 日，央行、银监会发布关于进一步做好住房金融服务 工作的通知，通知明确，对拥有1 套住房并已结清相应购房贷款的家庭，为改善居住条 件再次申请贷款购买普通商品住房，可享受首套房贷款政策，有机会享受“首付三成、贷款 利率七折”的优惠。国务院：商业地产开发项目要与政府脱钩日前，国

2、务院办公厅发布国务院关于加强地方政府性债务管理的意见，这是国务院首次 发文全面规范地方政府性债务管理，也标志着中国地方政府性债务管理的完整制度框架基本 建成。这份四千多字的意见从如何规范地方政府举债融资、如何控制地方举债规模、如何防 范地方债务风险、如何完善配套制度以及如何妥善处理存量债务和在建项目后续融资等多方 面做出部署。央行出台房贷新政假日楼市频现“改善客”10 月3 日，“十一”假日楼市在上海展览中心揭幕，受节前央行关于普通住房首套房贷认定 新政的影响，昨天来展览中心的参观者，明显关注展会现场的“普通住房”。部分参观者坦 言，自己是改善型购房者，如果央行新政落地，自己买房积极性肯定会提

3、高。松绑限贷若不起作用政府还有六大招救市放松限贷对于黄金周的楼市来说，无疑是一个重磅炸弹，让原本平淡无奇的楼市变得备受关 注。由此引发的市场回暖说、成交量上升、酝酿涨价、回应冷淡等声音不绝于耳。有业内人 士表示，该信息的落地将促使楼市走向回暖。那么究竟楼市回暖说是否因此拉开序幕？松绑 限贷若不起作用，政府表示还有六大招救市。居住证管理办法等新型城镇化配套政策即将出台日前，国家发展改革委副主任朱之鑫透露，居住证管理办法、城镇住房保障条例、关 于进一步做好农民工工作的若干意见、城市规模划分标准调整方案等推动新型城镇化的 配套政策即将出台。银行宣布执行房贷新政 7 折利率或看得见摸不着 继招商银行之

4、后，中国建设银行10月9 日也宣布执行“贷清不认房”的房贷新政，这是首 个开始执行新政的国有大行。建设银行昨天还表示，对于贷款购买首套自住房的家庭，贷款 最低首付款比例为30%,贷款利率下限为贷款基准利率的0.7 倍。具体根据借款人购房情况及 其信用记录、还款能力等因素区别确定。国土部出新规防鬼城：新区用地能不批就不批日前，国土部部长、国家土地总督察姜大明主持第27 次部长办公会研究沿海滩涂开发与保 护时明确提出：“严控填海造地。”。而国土部近期下发的关于推进土地节约集约利用的指 导意见也称，今后国土部门将严控城市新区用地，能不批就不批。央行房贷新政效果立竿见影房企平价走量市场回暖9 月 30

5、 日，中国人民银行与银监会发布关于进一步做好住房金融服务工作的通知（以下 简称“930房贷新政”后，半个月过去，新政效果立竿见影。2013 年12月，郑州、青岛、海口以及厦门4 个二线城市一同加入到调整基准地价的大军 中。公开资料显示，海口市本轮更新成果与2009年基准地价相比，整体水平上涨了164.23%； 郑州市与 2009 年公布实施的基准地价相比，住宅用地整体平均上涨 85%，商业用地平均上 涨 125%；厦门市本轮拟调整的基准地价与2007 年公布实施的基准地价相比，部分片区涨幅 超过 100%。在日前举行的全国住房城乡建设工作会议上，住房城乡建设部部长姜伟新在部署 2014 年工作

6、时表示将继续抓好房地产市场调控和监管工作。会议同时传递出三个政策信号：更加 注重分类指导，探索发展共有产权住房和强化市场监管。据有关机构发布报告称， 2013 年中央着力深化改革、调控以稳为主，不同城市政策分 化。在不同的调控背景下，不同城市市场走势分化。数据显示， 2013 年百城价格指数，十 大城市房价持续上涨， 12月百城均价涨至10833元/平方米，同比上11.51%；十大城市住宅 均价上涨至18994 元/平方米，同比上涨17.56%，超过百城平均水平6.05 个百分点。整体来 看，截至2013年12月， 100个城市中有3个城市均价高于3万， 1个2万-3万之间， 13个 城市在1

7、万-2万之间，多达83个城市低于1万。国务院已要求国土部在2014年6月底前出台不动产登记条例。国土部目前正着手起 草制定不动产统一登记的法律法规草案和相关规章草稿，部署有关司局准备起草不动产登 记管理办法，并编制相应技术标准。住建部部长在日前召开的住建部工作会议上亦表示把 个人信息联网列入2014 年重点工作之一。他要求， 2014 年进一步扩大联网城市范围，探索 建立各省、城市与住房城乡建设部联动的信息系统建设工作及运行机制。四大行2013年12月新增贷款投放量再度收于2000亿以内。据悉， 2013年12月四大 行新增贷款投放1800亿元，同期存款大幅增长1.2万亿，目前市场人士对去年1

8、2月全行业 新增贷款估计多在 6000 亿左右。国管公积金中心通知，自2014年元旦起，职工首次使用公积金贷款结清满5 年后，方 可再次申请公积金贷款。购买第三套房的，国管公积金中心不予受理。国家发改委1月6 日发布数据，前三季度，货币信贷投放较为平稳。9月末，广义货币 M2 余额同比增长 14.2%，增幅比 6 月末提高 0.2 个百分点。前三季度，金融机构各项人民 币贷款新增7.28万亿元，同比多增5570 亿元；各项人民币存款增加11.27万亿元，多增2.23 万亿元。银行间同业拆借平均利率3.33%，比上半年提高0.08 个百分点。与上年末相比，9 月末人民币兑美元汇率升值2.2%；上

9、证综指下跌 4.2%，深证综指上涨 19.9%。1 月 6 日，银监会召开 2014 年全国银行业监管工作会议，明确提出今年深入推进银行 业改革开放、切实防范和化解金融风险隐患。会议提到的七大金融风险包括:缓释平台贷款 风险；严控房地产贷款风险；防化产能过剩风险；防范理财、信托、融资性担保和小额信贷 四种业务风险（原文：对于小额贷款公司，会同有关部门制定全国统一的监管制度和经营管 理规则，落实监管责任）；紧盯流动性风险；谨防信息科技风险；盯防市场风险和操作风险。据悉，当前国土资源部正在酝酿多项土地改革制度，这些制度有望在今年出台，并使今 年的土地改革取得不小突破。其中，有关严守耕地红线和加强土

10、地节约集约利用的行动计划， 有望加快推进，最快在上半年推出。国土部官员表示国土部将进一步加大盘活存量用地的力 度，重点解决好城镇低效用地和农村空闲用地的盘活，逐步降低经济社会发展对增量用地的 依赖。另外，“地方试点先行，带动制度破局”的思路已被确立，在未来即将启动的多项改 革行动中，均有对地方试点的安排。未来的土地改革试点，将更多地与金融政策、财税体制 等相结合。诸如土地流转信托、土地换股权等试点将得到进一步支持。中国土地勘测规划院副院长周建春近期透露，2014 年，国土资源部将会研究起草不 动产登记条例、不动产登记办法等规章制度，整合建立不动产登记信息管理基础平台， 做好国家层面有关不动产登

11、记衔接工作。据悉，国土资源部已经和建设部、林业局、农业部 等部门，就各种不动产的登记和信息平台建设进行了沟通，准备将包括房产在内的不动产登 记，纳入到统一的数据基础平台上。一旦国土部完成上述统一基础数据平台建设后，农村的 宅基地等，也有望由国土部发放产权证，这使得摸清全国到底有多少套房子成为可能。住房城乡建设部1月9 日消息表示，2011年至2013年底，全国城镇保障性安居工程累 计开工2490万套（包括棚户区改造1084 万户），完成“十二五”时期任务目标3600万套（户） 的近70%。其中基本建成1577万套，包括棚户区改造668 万户。住建部副部长齐骥表示， 从初步汇总各地上报计划来看，

12、2014年有望开工600 万套以上。而在12月15 日召开的全 国发展和改革工作会议上传出消息，棚户区改造和保障性住房配套基础设施，已被列入 2014 年的中央投资重点。住房和城乡建设部日前表示，全国新出台一刀切的楼市调控政策已没有必要，政府应“补 位兜底”，建好保障房，重视并支持“夹心层”的住房需求。住房和城乡建设部日前表示，已经要求各省、自治区、直辖市政府制定“引导民间资本 进入保障性安居工程”的政策方案。这一方案被要求在2014年3 月底之前上报住建部备案。 备案方案将有望包括“引入民间资本的鼓励性、奖励性政策”“代建、配建的政府回购约束” 等事关民间资本安全和收益保障的重要内容。根据国

13、务院办公厅关于转发发展改革委住房城乡建设部绿色建筑行动方案的通知要 求，住房城乡建设部日前下发通知，要求各地要本着经济、适用、环保、安全、节约资源的 原则，统一规划，精心组织，分步实施。2014 年起直辖市、计划单列市及省会城市市辖区 范围内的保障性住房，同时具备政府投资、2014 年及以后新立项、集中兴建且规模在两万 平方米以上、公共租赁住房（含并轨后的廉租住房）4 项条件的，应率先实施绿色建筑行动， 至少达到绿色建筑一星级标准。1 月 10 日，国土部部长姜大明在全国国土资源工作会议上就实施国土资源节约集约利 用行动计划，着重严控增量、盘活存量问题作出阐释：中央要求东部三大城市群发展要以盘

14、 活土地存量为主，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再 安排人口500 万以上特大城市新增建设用地。1 月 11 日，国土资源部副部长徐德明在2014 年全国国土资源工作会上表示，今年我国 将出台不动产统一登记条例，建立不动产统一登记信息平台，加快组建不动产登记局开 展不动产统一登记。徐德明表示，为实施以土地为核心的不动产统一登记制度，国土资源部 将按中央部署，协调有关部门逐个落实统一登记机构、统一登记依据、统一登记簿证、统一 登记信息平台这四项主要内容。1 月 11 日，国土资源部副部长徐德明在2014 年全国国土资源工作会上指出，中央已经 明确深化国土资源领域改

15、革的方向和要求，国土部要加强顶层设计，突出重点，选好试点， 积极稳妥推进重点领域改革，确保改革取得实效。按照国土部的安排，农地改革位列重点领 域改革首位，包括三大部分：深化农村土地制度改革、完善农村宅基地管理制度、引导和规 范集体经营性建设用地入市。据悉，央行发布的2014 年工作会议的新闻稿表示，继续实施稳健的货币政策，不断完 善调控方式和手段，增强调控的前瞻性、针对性和协同性，大力推动金融改革，切实维护金 融稳定，提升金融服务和管理水平，支持经济发展方式转变和经济结构调整，争取国际收支 基本平衡，促进经济社会持续健康发展。1 月 14 日，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成在接受

16、采访时表示，把 荒废的宅基地变成农田耕地，然后转化成市场指标，以此解决当前宅基地使用权和所有权之 间的矛盾颇具推广价值。他表示，由于目前宅基地有一户一家以及只能在集体组织内流转的 法律规定，使得大部分宅基地无法进行抵押融资。不过重庆创新的地票制度可以推广。1 月 15 日，中国人民银行调查统计司司长盛松成介绍了2013 年金融统计数据有关情 况：年末广义货币同比增长 13.6%，狭义货币同比增长 9.3%；全年人民币贷款增加 8.89 万 亿元，外币贷款增加935 亿美元；全年人民币存款增加12.56 万亿元，外币存款增加284 亿 美元；12 月银行间人民币市场同业拆借月加权平均利率4.16

17、%，质押式债券回购月加权平均 利率4.28%；年末国家外汇储备余额3.82 万亿美元；全年跨境贸易人民币结算业务累计发生 4.63 万亿元，直接投资人民币结算业务累计发生5337亿元。据悉，国土部将在2014 年选择部分市县开展“三规合一”或者“多轨合一”的试点。 探索建立可供各个规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范。“三规合一”即指将经济社会发展规划、城市空间规划，以及负责土地利用总体规划编制、实施融合起来。据悉，针对金融保险业“营改增”，国家有关财税部门以及诸多金融机构正在紧锣密鼓 地调研，中国人民银行已经要求四大行提交相关的调研和测算报告。保险业已经形成了一份 比较充分的、整个行业

18、有共识的调研报告，提交财税监管部门。金融保险业营改增相关试点 政策有望于 2014 年年内出台。据悉，自去年6 月以来，各地共检查房地产中介机构48149 家，查处各类违法违规案件 4521 起。住房城乡建设部副部长齐骥表示，各地通过开展专项治理，积极推进存量房交易 合同网上签约制度、交易资金监管制度，有效保障了交易安全。下一步将不断完善房地产中 介市场。各地要严格执行房地产中介机构备案制度，将备案的机构信息向社会公开。要进一 步完善房地产经纪人执业资格制度，提高从业人员素质。1 月 17 日，财政部、国家税务总局发布关于夫妻之间房屋土地权属变更有关契税政 策的通知，通知指出，在婚姻关系存续期

19、间，房屋、土地权属原归夫妻一方所有，变更 为夫妻双方共有或另一方所有的，或者房屋、土地权属原归夫妻双方共有，变更为其中一方 所有的，或者房屋、土地权属原归夫妻双方共有，双方约定、变更共有份额的，免征契税。 通知还明确，财政部国家税务总局关于房屋土地权属由夫妻一方所有变更为夫妻双方 共有契税政策的通知同时废止。1 月 17 日，央行表示，1 月份以来，在银行体系流动性供应较为宽裕和商业银行追求“早 投放、早收益”等影响下，贷款增长较快。春节临近，现金需求将显著增加。货币信贷部门 要及时提示风险，引导金融机构加强流动性和资产负债管理，合理安排贷款投放节奏，防止 资产过快扩张。1 月 19 日，中央

20、一号文件发布，文件首次提出赋予农民对承包地承包经营权抵押、担 保权能。同时提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、 同权同价，并加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。在补偿方面， 一号文件提出，一方面补偿农民被征收的集体土地，对农民的住房、社保、就业培训给予合 理保障，另一方面因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。据悉，国家新型城镇化规划已修改完毕并上报，预计将很快发布。规划明确了新型 城镇化建设目标、战略重点和配套制度安排。权威人士表示，新型城镇化建设将坚持以人口 城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，

21、全面提升城镇化质量和水平。 另外，公安部副部长黄明此前表示，国家发改委牵头组织12 个部门研究形成了关于加快 推进户籍制度改革的意见稿，正进一步修改完善。根据国家新型城镇化规划，在农民工市民化方面，将着力推进解决已转移到城镇就 业的农业转移人口落户问题和有能力在城镇就业、居住的常住人口市民化问题。消息称，在 未来的城市群发展中，我国将注重培育长江中游城市群、中原城市群以及山东半岛、成渝城 市群等地区的发展，并在东北有条件的地区发展城市群。保监会主席21日表示，2014 年我国要鼓励保险公司参与养老服务业建设，重点之一是 开展老年人住房反向抵押养老保险试点，即老年人可把自家符合条件的住房抵押给保

22、险公司，定期获养老保障，但产权人对房屋的权益不断下降。1月 22日，中国住房和城乡建设部住宅产业化促进中心副主任文林峰表示，目前中国 的住宅产业化尚未形成技术成熟、规模化推进的发展阶段，未来计划以城市为主体，全面、 快速地推进住宅产业化。据悉，尽管外界的期待较高，房地产税立法的进程可能慢于外界预期。虽然房地产税的 法律草案最快有望2014 年上报国务院，但经过征求意见、全国人大审议等程序，最终出台 可能需要两年甚至更长时间。1月22日，当中央深化改革领导小组启动实际运作之时“，国土资源深化改革领导小组” 也将设立。按照国土资源部的工作安排，2014 年将开展征地制度改革的试点工作，并将起 草制

23、定“集体经营性建设用地出让、租赁、入股的指导意见”和宅基地用于抵押等改革工作， 需要“国土资源深化改革领导小组”协调实施的“新土改路线图”已经渐趋清晰。这一小组 初步确定设在国土资源部，国家发改委、农业部、财政部、司法部等中央职能部门和全国人 大等立法机关也存在派员参加该协调小组的可能性。近日，农业部发布关于切实做好2014 年农业农村经济工作的意见，对2014年农村 经济工作开展做出具体安排。意见提出，选择2 个省开展整省试点农村土地承包经营权 确权登记颁证工作，其他省份至少选择1 个整县开展试点。农村土地承包经营权的抵押融资 试点或将在农村改革实验区推进，四川、浙江、重庆等地都可能成为试点

24、地区。1 月 23 日，央行公开市场进行 1200 亿元 21 天期逆回购，此前 1 月 21 日央行公开市场 投放2550亿元，预计本周释放市场流动性达3750 亿元。同时1 月23日财政部还将开展400 亿元3 个月期国库现金管理商业银行定期存款（二期）招投标。国土资源部日前表示，作为中国产权制度改革的重大举措，目前中国不动产统一登记工 作重点是顶层设计，当务之急是尽快建立不动产统一登记部际联席会议制度。目前，部际联 席会议制度尚未实施。中国国家发展改革委30 日表示，2014年将进一步简政放权，大幅取消和下放投资项目 审批权限，深化投资体制改革，鼓励和引导民间投资。国家发改委同时明确了明

25、年投资建设 的五大重点领域，包括加强基础设施建设，推进新型城镇化；大力发展社会事业，着力保障 和改善民生；实施创新驱动战略，推动产业转型升级；强力推进节能减排，加快生态文明建 设；加快培育新的经济支撑带，促进区域协调发展。国家发展和改革委员会、民政部、财政部、人力资源社会保障部和国家统计局日前下发 通知，要求各地在2014年 3 月底前完成完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机 制。通知规定，各地要以居民消费价格指数（CPI）同比涨幅连续3个月超过3%4%之间（具 体由各地结合情况自行确定），或CPI中粮食价格同比涨幅连续3个月超过10%,作为联动 机制启动临界条件。住房是人类最基本的需

26、求之一，是关系国计民生的重大经济问题和社会问题。我国住 房改革至今已经取得了一定成绩，当然也积累了不少矛盾。回顾分析我国住房制度改革历程 及其政策调整轨迹，有助于了解我国宏观调控的政策走向，为我国住房制度改革的进一步推进提供积极的借鉴意义。住房制度改革的四个阶段新中国成立之初，我国实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分 配制度。城镇居民的住房主要由所在单位解决，各级政府和单位统一按照国家的基本建设投 资计划进行住房建设，住房建设资金的来源 90主要靠政府拨款，少量靠单位自筹。住房 建好后，单位以低租金分配给职工居住，住房成为一种福利。应该说，这种制度模式在当时 较低水平的消费层次

27、上，较好地满足了职工的基本住房需求。1958 年到 1977 年的 20 年里，我国一直实行这一住房制度，但是在这段时间里， 我国政府坚持以发展生产为先，住房基本建设投资规模逐年削减，因此，住房供给不足也不 断显现成为严重的社会问题。1978 年邓小平提出了关于房改的问题，由此开启了我国住房制度改革之路。（一）1978年1993 年住房实物分配制度改革阶段由于福利分房制度逐渐暴露出的问题以及住房供给不足矛盾的突出，促使我国政府 必须寻求解决途径。1978 年1993 年的 15 年是我国福利分房制度改革不断探索和发展的 阶段，具体可以分为两个阶段：第一阶段是福利分房制度改革探索阶段（19781

28、985 年）。在这一阶段里，我国政府 进行了公房出售和补贴出售住房试点，为住房制度改革进行了多种形式的尝试和创新，积累 有益的经验。1978 年，邓小平同志提出解决住房问题的政策能不能宽一点的想法，1979 年原国家城市建设总局、国务院侨务办公室制定了关于用侨汇购买和建设住 宅的暂行办法，鼓励华侨、归侨和侨眷用侨汇购买和建设住宅；并且规定所有权和使用权归 自己，国家依法给予保护。业内人士认为这个暂行规定是住房商品化的萌芽。同年我国政府 探索把住宅出售给职工，原国家城市建设总局选择南宁、柳州、桂林、梧州和西安五个城市 进行增量住房向职工出售的试点，即进行政府统一建设，以土建成本价向居民出售。19

29、80 年邓小平再次发表关于住房问题的讲话，邓小平说：“要考虑城市建筑住宅、 分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售， 老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房 租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算”。同年6 月中共中央、国务院在 批转全国基本建设工作会议汇报提纲中正式提出实行住房商品化政策。国家规定，“准 许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。1981 年，公房出售试点扩展到23 个省、自治区的60 多个城市和一部分县镇。1982 年，在总结前两年公房出售试点经验的基础上，鉴于城镇居民工资

30、水平低、购买能力有限， 原国家建委和原国家城市建设总局决定在郑州、常州、四平和沙市四个城市试行公有住房的 补贴出售，即政府、单位、个人各负担房价的13。截至1985 年底，全国共有160 个城市 和 300 个县镇实行了补贴售房，共出售住房1093 万平方米。在出售公房的同时，有的地方 还实行了住房租金的改革，进行了一些有益的尝试。主要做法有“按成本计租，定额补贴，” “超标加租”，对青年公寓实行“新房新租”。第二阶段是福利分房制度改革深化阶段（1986年1993年）。在之前试点的基础上， 1986 年以后，城镇住房制度改革取得了重大突破，掀起了第一轮房改热潮。1986 年 2 月，成立了“国

31、务院住房制度改革领导小组”，下设办公室，负责领导和 协调全国的房改工作。1988 年 1 月国务院召开了“第一次全国住房制度改革工作会议”，同 年 2 月国务院批准印发了国务院住房制度改革领导小组关于在全国城镇分期分批推行住房 制度改革的实施方案，标志着住房制度改革进入了整体方案设计和全面试点阶段。1991 年 6 月，国务院发出了关于积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知，提 出分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改 的思路。同年10 月召开了全国第二次房改工作会议，确定了租、售、建并举，以提租为重 点，“多提少补”或“小步提租不补贴”的租金改革原则；基

32、本思路是通过提高租金，促进 售房，回收资金，促进建房，形成住宅建设、流通的良性循环。1993 年 11 月，国务院房改 领导小组在北京召开了第三次房改工作会议，改变了第二次房改会议确定的思路，代之以“以 出售公房为重点，售、租、建并举”的新方案。（二）1994年1998 年住房实物分配向住房市场化改革的过渡阶段1994 年7 月18 日国务院下发了关于深化城镇住房制度改革的决定，确定房改 的根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、 社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。房改的基本内 容可以概括为“三改四建”。“三改”即改变计

33、划经济体制下的福利性的旧体制，包括：改变住房建设投资由国 家、单位统包的体制为国家、单位、个人三者合理负担的体制；改变各单位建房、分房和维 修、管理住房的体制为社会化、专业化运行的体制；改变住房实物福利分配的方式为以按劳 分配的货币工资分配为主的方式。“四建”即建立与社会主义市场经济体制相适应的新的住 房制度，包括：建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和 以高收人家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险， 建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理 市场。决定要求全面推行住房公积金制度，积极推进租金

34、改革，稳步出售公有住房，加 快经济适用住房的开发建设，做好原有政策与决定的衔接工作等，标志着城镇住房制度 改革已进入深化和全面实施阶段。1998 年7 月3 日发布国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的 通知（国发199823 号）。通知进一步确定了深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房 实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供 应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。同时决定，1998 年下半年开始停止住 房实物分配，逐步实行住房分配货币化。至此，我国已实行了近四十年的住房实物分配制度 从政策上退出历史舞台。因此，国发199823 号

35、文被人们称为中国住房制度改革的里程 碑，它宣告了福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。（三）1999年2004 年住房市场化全面推行阶段自 1998 年国发199823 号文后，我国房地产业发展迅速，根据国研中心的统计 数据，1998年至2004年我国的房地产投资完成额持续了7 年的两位数的快速增长，并且在 2002 年以后的几年中出现了房地产“过热”的情况，7年的同比增长率分别为14、14、 21、27、23、30和 30。2003年国发200318 号文发布（国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快 住房建设的通知），认为自国发199823 号）发布五年来，城镇住房制度改革深入推进， 住

36、房建设步伐加快，住房消费有效启动，居民住房条件有了较大改善。以住宅为主的房地产 市场不断发展，对拉动经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用。房地产业已经成为国 民经济的支柱产业，要坚持住房市场化的基本方向，要继续发展住房信贷，强化管理服务。国发200318 号文对国发199823 号文进行了修正，将国发199823 号文 提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭 购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应。采取有效措施加快普通商品 住房发展，提高其在市场供应中的比例。努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付 能力相适应。”同时将经济适用房的性质

37、重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房”。 18 号文的出台将大多数家庭的住房推向了市场，实现了我国住房市场化的根本转变。（四）2005 年至今房地产调控阶段国发200318 号文实施以后，我国房地产业高速发展，但与此同时由于房价的 过快上涨，也引发了一系列社会问题，百姓住房难问题越来越突出，我国政府开始加强宏观 调控。2005 年3 月26 日，为了对房价上涨过快的问题“加以全局性控制”，国务院办公 厅发出关于切实稳定住房价格的通知，就稳定房价提出八条意见（“国八条”）；4 月 27 日，温家宝总理又召开国务院常务会议，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题，并提出 八项措施引导和调控房地

38、产市场（即“新国八条”）；5 月11 日，七部委又出台关于做好稳 定住房价格工作的意见（稳定房价的八条措施）；5月 31日，三部委出台关于加强房地产 税收管理的通知，限制期房转卖；10 月 18 日，国家税务总局下发关于实施房地产税收 一体化管理若干问题的通知，强调要对20个人所得税进行一体化征收。2006 年 5 月，国 务院又出台了稳定房价，整顿房地产市场秩序的六项措施（即“国六条”）。随后，我国不断 出台各种调控措施，进一步紧缩“银根”、“地根”，但是房地产调控至今，稳定房价的目标 尚未达到，以北京、上海、深圳等城市为代表，全国房价总体继续上涨。今年 8 月 7 日国务院关于解决城市低收

39、入家庭住房困难的若干意见（24 号文） 的出台引起了社会各界的广泛关注。24 号文要求进一步建立健全城市廉租住房制度，改进 和规范经济适用住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件，完善配套政策和工作机 制。24 号文首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能。业界普 遍认为24 号文标志着政府住宅调控思路的转变，其关键是要建立多层次住房保障体系建设， 加快住房分类供应体制的实施。住房制度改革与房地产业定位的关系纵观我国住房制度改革历程的四个阶段，尤其是国发199823 号文、200318 号文“国八条”、200724 号文等几个重要文件的出台，不难看出“房地产业如何定位”

40、 的问题始终贯穿于我国住房制度改革的过程中。房地产业的发展一方面能够解决人民的住房需求，另一方面也能够拉动社会经济增 长。这两方面的作用在现实社会中存在一定矛盾，不能鱼和熊掌兼得。社会发展的背景以及 内在动因决定了房地产业两方面作用的博弈，这两个方面的博弈也决定了一段时期内我国住 房制度改革的主要目标。当我国在旧的福利分房制度下，政府背负沉重财政负担，城镇居民住房矛盾日益严 重时，以“解决人民住房需求”作为主要目标，政府就需要限制房地产商的利润，以保障社 会大多数群众住房权利，正如199823 号文明确规定要“建立和完善以经济适用住房为 主的多层次城镇住房供应体系”，按照当时的政策解读来看，就

41、是要让80的人民群众依靠 经济适用房来解决住房问题，而经济适用房的利润国家是有明确限定的。当我国受东南亚金融危机影响，国家需要实施积极的政策以增加何刺激社会总需求 时，以“拉动经济增长”作为主要目标，政府就需要以房地产业作为推动力，以拉动经济增 长。正如200318 号文明确提出“房地产是国民经济支柱产业”。当一些地方政府热衷于批租土地，盲目进行大规模拆迁，依靠房地产投资来带动当 地经济发展，并通过土地收益、房地产税费来直接填充地方财政，一些不法开发商炒卖地皮， 人为抬高房价，“房地产是国民经济的支柱产业”被一些利益集团演变成畸形的增长模式， 老百姓住房供需矛盾突出时，以“解决人民住房需求”再

42、次成为主要目标。政府就需要再次 出台政策进行住房改革主要目标的转变。正如“国八条”、“国六条”尤其是200724 号 文的出台，我国政府多次强调建设多层次的住房保障体系，加大廉租房、经济适用房建设力 度。在日前召开的十七大党代会上，胡锦涛同志在十七大报告的第八部分提出：“健全廉租 住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”这是党代会报告中第一次专门提及住房保 障制度，更是第一次谈到保障方式和保障对象，这一表述表明：我国的住房保障制度已经有 了重大调整。纵观世界各国住房改革，可以发现各国在不同的经济和社会发展阶段，往往采取不 同的住房政策。总体而言，我国城镇住房制度改革的推进顺应了市场经济体制

43、发展的要求， 能够根据经济社会发展的不同阶段比较及时的调整住房政策。当然在肯定成绩的同时也不能否认问题的存在，国发200318 号文提出“逐步 实现多数家庭购买或承租普通商品住房”后，由于对于普通商品房界定不够明确、没有有效 区分住房政策和房地产政策，基本住房保障相关配套措施缺失、房地产市场缺乏有效的监管， 致使目前居民住房消费能力与市场房价严重脱节，造成多数家庭购买或承租普通商品住房的 目标超越了客观经济条件，我国一二线城市房价上涨速度过快，居民住房问题突出。但是任 何事物的发展都是螺旋式上升，在前进中必然具有曲折性。自2004 年起我国一系列楼市调 控措施密集出台，政府调控的方向正在逐步向“解决人民住房需求”的目标上回归，因此虽 然目前调控效果尚不十分明显，但是我们有足够的理由相信本轮调控一定能达到预期效果， 人民住房权利一定会得到有效保障。