以强度换空间 向存量要增量

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1、l=Jl=lI=Jl=l以强度换空间向存量要增量江苏无锡高质量发展中的节地“六字诀”作者：暂无来源：资源导刊 2020年第8期王旭雁 陈海燕 邱宏杰江苏省无锡市工业发展起步较早，以乡镇企业为代表的“苏南模式”曾创造了经济奇迹。 随着新一轮产业强市号角吹响，无锡先进智造、产业创新的转型步伐加快，这个老牌工业城市 遇到了发展少空间、落地缺资源等“成长的烦恼”。转型阵痛，催生发展理念和方式的升级。从节约集约用地的顶层设计入手，无锡聚力做好 增量优配、存量提效、精细管理3篇文章，并在实践中逐步形成了清、优、评、提、借、改 “六字诀”，走出了一条“以强度换空间，向存量要增量”的高质量发展新路。“清”家底

2、，做实一本账产业要发展，用地是支撑，而摸清“家底”才能精准发力。2014年，无锡在全省率先开展全市域工业用地大调查，成立以市政府为主导、多部门共同 参与的工业用地调查工作小组，逐地块摸排企业用地、税收、用工等指标，同步开展可利用资 源核查，通过扎扎实实的“一本账”来找到内涵挖潜的方向，助推产业转型升级。两年多时间 里，无锡彻底摸清了全市6万家工业企业、60万亩用地的分布、产出情况，并与工信部门进行 数据动态共享，形成了囊括工业企业、开发区和工业园区的大数据库。以数据为基础，无锡搭建起以影像图和数字地理空间框架为底图的产业用地绩效管理平台 开发出“产业概况、产业地图、指标对比、产业专题、绩效评价

3、和查询统计”6大功能，实现 了对全市产业用地的全景洞察、微观分析、综合评估和智能监管。该平台已被各级部门广泛应 用于工业园区产业集聚度分析、工业企业亩产效益评价、地区产出情况对比等方面。工业用地调查打开了无锡产业升级和资源挖潜的空间，全市用地产出情况一目了然，潜力 挖掘方向清晰可见。依托绩效平台，确定了“十三五”节约集约用地目标：2017 2020年盘活 低效用地5.2万亩，力争全市工业企业亩均税收比2016年增长25%左右。“优”布局，盘活新空间明确刚性保障线、弹性过渡线、优先腾退线以国土空间规划编制为契机，无锡开展了 产业用地控制线和保障线划定工作，为工业用地布局优化提供“蓝图”。有了“蓝

4、图”，如何盘活？“实施差别化的盘活政策，原则上工业一级控制线范围外的新 增工业项目只能使用存量建设用地；引导弹性过渡线内的存量工业用地转型发展现代服务业和 完善城市公共基础设施；鼓励优先腾退线内的工业用地通过腾退恢复生态功能。”江苏省自然 资源厅相关负责人介绍。作为无锡市优化工业集中区布局先行先试的“试验田”，新吴区规划了总面积3470亩的5 个先行示范区，通过匹配优化园区体系与城市服务体系，探索土地多功能混合利用、连片改造 工业上楼等用地模式，推动街道级工业集中区提档升级。目前，新吴区江溪街道先行区的联东 U谷?江溪智能互联科技园、梅村街道先行区的坤鼎产业基地等重点项目已启动。评”绩效，用地

5、差别化当下的无锡正处于产业结构深度调整期，为加快新旧动能转换，该市正在开展工业企业资 源利用绩效评价。通过构建以亩均稅收、亩均销售、单位能耗稅收为核心的“5+1+X”评价指标体系，分类评 价全市规模以上工业企业和实际占地 3 亩以上规模以下工业企业，并根据评价结果将参评企业 划分为A、B、C、D和暂不评价的“4+T”类，差别化实施用水、用电、用地、城镇土地使用稅、 信贷和产业扶持资金项目申报等政策。在用地方面，对 A、B 类的拆迁安置企业或存量企业，可按最高法定年期一次性出让、弹性 年期出让方式办理用地手续；对 C、D 类企业，在新增工业用地招拍挂出让、边角地归并使用、 存量补办出让手续办理上

6、予以限制。通过“激励”和“倒逼”双向发力，“投入”与“产出” 综合考量，推动工业用地提质增效。“提”门槛，引导三集聚为将有限资源要素进一步向“发展快、发展好、用地效益高”的项目集聚，无锡市政府先 后印发了关于进一步加强市区工业用地供应管理的实施意见关于优化市区工业用地出让 机制助推产业高质量发展的通知（试行）等系列文件，形成工业用地“ 1+X”政策体系，建立 “优选项目、优配资源、优化监管”为核心的全链闭合管理模式。在项目准入环节，实行“准入有底线、评审有标准、区域有特色”的工业项目综合评审机 制，除民生保障类以外的工业项目均需综合打分，优选精选工业项目。在土地供应环节，无锡 将土地出让年期与

7、项目综合评审结果挂钩，对评分 70 分以上新增项目实行最高法定年期一次性 出让、弹性年期出让、分段出让、先租后让等差别化弹性出让模式。在产出监管环节，实施 “合同+协议”监管机制，形成“规则清晰、简明易行”的监管规则，对工业项目进行达产考核 和到期考核。通过从项目筛选、资源配置，到监管考核的全链闭合管理，形成“优质项目有标 准、高效产出有保障”的良性循环，促进工业用地节约集约高效利用。“借”空间，集约拓天地集约式发展，需要向上、向下“借”空间。为了鼓励工业高标准厂房建设，无锡取消了工 业建筑高度限制，提高了工业用地最低容积率。同时，通过奖励政策鼓励各类工业园区或社会 资本投资建设高标准厂房。无

8、锡新吴区对新建高标准厂房按照建安成本的 10%进行补贴，于是涌现出村田、菲尼萨、 硕放走马塘标房、鸿山智造园等一批高标准厂房。江阴海澜集团园区总用地面积约 2400 亩，总 建筑面积却达到 400 万平方米，容积率高达 3.0；引进了高位自动化立体仓库，厂房高度达 50 米（7 层），占地却仅有传统平库的 1/7。同时，无锡引导土地立体复合开发利用，规范土地空间分层出让，实现“人工造地”。在 无锡滨湖区，雪浪坪站地铁上盖项目将 TOD 模式引进城市轨道交通设计中，打造出无锡首座、 世界第5座TOD立体都会，实现了在城市轨道交通场站综合体建设中，场站用地及周边土地统 一规划，地上与地下空间联动开

9、发，通过轨道上方打造平台，空间垂直混合使用，有效提高了 土地的综合承载力和使用效率。改”低效，产出高效益无锡的资源容量决定了城市建设必须在存量挖潜上下功夫、出实招，让有限的空间实现无 限产出。地方政府层面，结合污染防治攻坚战等重点工作，清理腾退了“厂中厂”“小园区”“散 乱污”等低效企业，依法收回或收购土地使用权，重新规划改造，推进棚户区改造和工业园区 提质；企业层面，鼓励通过兼并重组、协议置换、追加投资、增加容积率等方式，实现增资增 效不增地。在政策的有效引导下，各地创新实践，摸索形成了政府收储、产业更新、市场转让、 闲置扩能、增容技改、归并改造、成片开发、综合整治等多种改造模式，改造路径和

10、方式逐渐 丰富，改造成效日益显现。据统计，“十三五”以来，无锡累计完成 6.2 万亩低效用地再开发，顺利保障了华虹半导 体、天津中环、高新水务污水处理等一批重大项目用地。无锡新吴区仅用两年就关停、提升低 效企业 2000 余家，腾退低效土地近 3400 亩，清理低效厂房约 50 万平方米。江阴海澜集团、惠 山上汽大通、新吴宝通科技3个“工改工”案例入选自然资源部首批推广的典型案例，新吴 SK 海力士二工厂案例入选江苏省节地模式先进典型推广案例。节地“六字诀”在实践中取得了明显成效。“十三五”以来，无锡市以 3.5 万亩的新增建 设用地，保障了 15.83 万亩的用地需求；单位建设用地 GDP 产出从2015 年的 37.99 万元/亩增 至 2019 年的 51.89 万元/亩，增长 36%；亩均税收从 2015 年的 5.99 万元/亩增至 2019 年的 7.19 万元/亩，增长了 20%；市区出让的工业用地平均投资强度达 554 万元/亩，较 2018 年增长 了 22%，存量用地占比达 85%左右，实现了节地水平和产出效益的“双提升”。（摘编自中国 自然资源报2020 年 7 月 29 日 1 版）