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1、关于由信访转化的行政诉讼案件的分析与思考-以2009年1至9月海曙区法院受理的案件为研究样本 海曙区人民法院 周春莉 贾丰荣近年来，随着社会经济的发展，公民法律意识日趋提高，位于宁波中心城区的海曙区不断涌现新类型的行政纠纷。2009年1月以来，该区法院受理了大量由信访转化的行政诉讼案件（即起诉人为信访户的行政诉讼）。这类案件数量的激增为行政审判带来新的挑战。现以2009年1月至9月该院受理的由信访转化的行政诉讼案件为样本进行分析与研究，总结和归纳该类案件的特点和成因，并提出正确应对该类案件的几点建议。一、由信访转化的行政诉讼案件的基本情况仅2009年1月至9月，该院已受理由信访转化的行政诉讼案
2、件16件（包括国家行政赔偿案件2件），占到同时段所受理的行政诉讼案件总量的35.6% ，而2008年全年，该类案件数量为9件。由信访转化而来的行政诉讼（即起诉人为信访户的行政诉讼）案件涉及面广，在今年1-9月份受理的该类案件中，涉及公安部门5件，占该类案件的31.3%，劳动部门4件，占该类案件的25%，城建部门3件，占该类案件的18.8%，国土部门2件，占该类案件的12.5%，民政部门1件，政府1件。在审结的16件案件中，裁定驳回10件（公安部门3件，劳动部门3件，城建部门1件，国土部门1件，民政部门2件），占62.5% ，判决驳回2件（公安部门1件，政府部门1件），占12.5%，判决维持1件
3、（公安部门1件），判决撤销1件（城建部门1件），裁定撤诉2件（城建部门2件）。 2008年，我院受理由信访转化的行政诉讼案件（起诉人为信访户的行政诉讼）9件。今年1至9月份，我院受理该类案件数为16件，较之去年，数量明显激增。该类由信访转化而来的行政诉讼案件涉及面广。从今年1至9月份受理并审结该类案件的情况来看，涉及公安部门及劳动部门的案件数量最多，分别为5件和4件，所占比例分别为31.30%和25%，其余为城建部门3件，占18.8%，国土部门2件，占12.5%，民政部门和政府各1件，各占6.25%。二、由信访转化的行政诉讼案件的特点一是案件多由重复信访甚至缠访衍生而来。该类案件当事人多为信访
4、老户，在向行政机关屡次信访无果后，越来越趋向于司法救济，维权途径从单纯“求政府”转向“求法院”。如原告杜玉燎因其女儿2003年失踪一事，先后向公安、人大、劳动等部门上访、信访后转而向法院提起民事及行政诉讼。二是诉求内容多涉及群众切身利益及历史遗留问题。该类案件多涉及土地征用、房屋拆迁、社会保障、政府信息公开等民生领域，直接涉及相对人的基本生产和生活。不少案件表面上看起来原告人数不多，但其背后有着大量利益相同的支持者；如周恺孝等三人为原所在单位专制等问题长期以来一直向劳动部门等有关部门信访，开庭旁听人数众多。这类案件一旦处置不当，容易引发群体性矛盾，造成重大社会影响。据统计，16件案件中，涉及群
5、体性纠纷的有3件，占18.8%。该类由信访转化的行政诉讼案件，其诉求多涉及群众切身利益问题。从今年1至9月份受理的该类案件来看，群体性信访转化的诉讼案件3件。在受理的一些案件中，表面上看起来原告人数不多，但其背后有着大量利益相同的支持者，一旦处置不当，容易引发群体性矛盾三是行政诉讼协调和解机制很难在这类案件中有效运作。对于该类案件，原告诉求与之前行政机关的处理决定存在较大分歧，经过多年信访，原告对于诉求的期望越来越高，和行政诉讼最终所实现的目标之间存在较大偏差，原告对法院的协调工作要么不配合，要么漫天要价，提出份外要求，导致该类案件在行政诉讼协调和解机制运作困难，在审结的16件案件中只有1件是
6、原告与第三人等协商解决后申请撤诉。另有10件被裁定驳回（其中公安部门3件，劳动部门3件，城建部门1件，国土部门1件，民政部门2件），占62.5% ，判决驳回2件（公安部门1件，政府部门1件），占12.5%，判决维持1件（公安部门1件），判决撤销1件（城建部门1件），另外1件由于诉讼请求不明确，原告申请撤诉并准备另行起诉。在该类由信访转化的行政诉讼案件中，行政诉讼协调和解机制很难有效运作，在已审结16件案件中，只有2件撤诉，其中1件因协商撤诉，另1件因诉讼请求不明确，原告撤诉后打算另行起诉。其余13件分别为，裁定驳回10件，占62.5%，判决驳回2件，占12.5%，判决维持1件，占6.25%，判
7、决撤销1件，占6.25%。四是信访与诉讼相互交织，易诱发恶性循环。如果案件矛盾得不到彻底解决，当事人往往会采取信访的方式向法院施加压力，形成信访-诉讼-涉诉信访的怪圈。如原告贝宁力在行政诉讼过程中仍不断向人大、政府等各部门进行信访。三、由信访转化的行政诉讼案件数量激增成因分析一是起诉人的原因。一方面大多数起诉人文化程度不高，认识问题有局限，对于行政机关的答复和解释不能理解和接受，容易钻牛角尖。另一方面，受利己思想的驱使，个别起诉人把信访当做谋生的手段。如原告高风宅一直以来靠不断向劳动保障部门申领保障金度日，在最近的一次为保障金信访被拒绝后，提起行政诉讼。二是行政部门的原因。首先，部分案件涉及的
8、行政行为确实存在瑕疵。当事人虽多次向相关行政机关及信访部门反映，但各行政机关对于反映的问题互相推诿。其次，一些行政机关在作出具体行政行为后，未能做好释法明理的善后工作，导致当事人对于该具体行政行为至始至终不理解，从而不断信访，直至提起诉讼。再次，值得关注的是，一些行政机关“踢皮球”的现象时有发生。在当事人对行政行为不服提起信访时，尽管有关部门也做了一定工作，然而其最后均作出“可走司法途径解决”的意见，借此推卸责任，向法院转嫁矛盾。三是客观环境的原因。2009年时我国经济发展面临严峻挑战、各类社会矛盾碰头叠加、社会治安压力增大的一年。另外，群众法律意识提高，越来越多的人开始拿起法律武器捍卫自己的
9、权利，法院作为解决各种社会矛盾的重要场所，也就成为解决信访问题的渠道。四、应对由信访转化的行政诉讼案件的相关建议一是建立案件信息互动共享机制。一方面，在立案环节上对存在的不稳定因素进行全面评估，法院立案庭发现在起诉状中反映出有信访背景的当事人，应认真做好相关信息（如当事人姓名、住址、案由等）收集和报送工作，确保与法院行政庭信息渠道畅通；在该类案件是否立案的合议环节，立案庭应组成合议庭对是否符合起诉条件加以合议，对这类人员严格把关，贯彻省高院要求的立案基本原则；对一些疑难复杂的行政案件，立案庭应与行政庭共同研究，商定应对措施，必要时应与上级法院沟通。目前，宁波中院立案庭已发布“起诉关注名单”，该
10、名单有效地将滥诉案件拒之门外，避免了司法资源的浪费。该项制度值得借鉴和推广。另一方面，行政庭将已审结的该类案件的信息及时反馈立案庭，便于立案庭整理、记录和积累，今后遇到类似情况作出迅速准确的判断。二是健全信访类案件的审判运行机制。针对该类行政争议涉及信访户、矛盾尖锐、处理难度大的特点，在受理、审理、开庭、执行等环要把维护稳定和防止矛盾激化贯穿诉讼活动始终。在诉讼中应认真听取当事人陈诉，耐心解答，使当事人感受到尊重与关注，特别是当事人有过重信重访甚至闹访经历的，要事先做好预测，认真研究并制定相应的预案。在审理过程中要注意当事人情绪变化，开庭中发言保持中立尺度，不做倾向性发言避免激化官民矛盾。增强裁判文书的说理性，缓解原告方的对立情绪。在法律文书的送达过程中，要尽量采用直接送达的方式，避免工作方法不当而引起矛盾激化形成涉诉信访。除此之外，碰到政治性、政策性强，难以单纯通过行政诉讼解决问题的争议，尽可能通过党委、政府依法妥善协调解决。三是重视完善结案的善后工作。对当事人进行必要的法律宣传及判后答疑工作，引导其理性地对待诉讼，防止矛盾进一步激化。加强跟踪指导，灵活运用协调机制，对当事人非无理访的案件，尽可能及早将矛盾化解于当地，既要保民生又要促稳定；对确属滥诉的案件，做到快审快结，避免媒体炒作和负面舆论。
关于由信访转化的行政诉讼案件的分析与思考
