“空间城镇化”、“人口城镇化”的不匹配与政策组合应对

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1、空间城镇化”、“人口城镇化”的不匹配与政策组合应对摘要：破解我国目前“空间城镇化”与“人口城镇化”过程中的主要问题，其突破口是 土地征用体制的市场化。同时引入土地增值税和财产税来充实地方税基，从而为农村流动人 口提供与“户口”相关的基本福利。土地制度、财税制度和户籍制度的联动改革，是解决我 国高速发展过程中“空间城镇化”和“人口城镇化”不匹配问题的有效政策组合。作为全球增长最快的经济体，中国正在经历人类有史以来最大规模的工业化和城镇化过 程。从19952005年，第二产业增加值占GDP的比重由39.9%增加到47.5%,而同期官方公 布的人口城镇化率由29. 0%迅速提高到43. 0%（国家统

2、计局， 2007）。高速的工业化和城镇化自然伴随以城市建成区和工业发展区大规模扩展的“空间城镇 化”进程。实际上。从20世纪90年代中期以来，中国城市郊区的土地征用面积大幅度增加。 近年来土地征用规模达到了每年16.7万20万公顷左右，如果按人均0.60.7公顷地推 算，每年大约有 250 万300 万农民失去土地（中国土地改革课题组。 2006）。但在现有土 地征用制度下，地方政府征地行为容易侵害农民的土地权益。表现在实践中。即是地方政府 往往低于市场价格征用农地，或以市场价格转手获得级差地租，或同时低价出让土地吸引投 资，而失地农民却无法得到合理补偿。容易引起失业和社会不稳定现象。但在中国

3、“空间城镇化”大量占用耕地的同时。现有城市空间的扩张却并没有主要为不 断进入城市务工的迁移人口提供生活用地。而是主要用于以工业开发区为主体的生产建设用 地。为既有城市居民住房改善的生活用地（房地产用地）以及基础设施用地。在目前的户籍 制度下，流动人口无法享受城市政府为具有本城市户口的居民所提供的经济适用房和廉租房 待遇，而同时他们中绝大多数因相对较低的收入而无法支付近年来价格迅速增加的商品房。 结果是虽然目前中国城镇的外来迁移人口达1.24亿人，其中来自乡村的超过0.7亿人。但 其中绝大部分仍然处在无法实现永久迁移的“半城镇化”状态。虽然有大量的内地农业人口 涌向沿海地区不同等级的城市，但他们

4、却无法获得居住地户口。从而很难在迁入地定居下来。 同时，人口的不完全迁移也进一步加大了农村内部土地调整的压力。这是因为在现有户籍和 农地制度下，即使越来越多的农村劳动力转移到城市就业并从非农业部门获得主要收入，但 迁移人口由于在城市无法定居下来，仍然不愿放弃农村土地，在农村土地集体所有的情况下， 农村土地过几年就必须进行等调整的压力仍然存在。这就使得现有的土地承包法无法落实， 并进一步对农业投资、土地的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益产生负面影响。上述“空间城镇化”和“人口城镇化”不匹配及其所带来的一系列问题，构成了我国高 速城镇化过程中解决城乡协调发展问题的主要矛盾。如何在既有体制下通

5、过寻找有效的政策 组合来逐步化解这些矛盾，在实现“空间城镇化”有序进展的过程中为流动人口和失地农民 提供可持续的生计，并使得这些人群最后能够平稳地融入城市社会。成为目前我国政府未来 1020年中必须面对的重大挑战。基于对中国目前城镇化过程中主要矛盾及其原因的剖析，改革现有的土地征用制度，以 此为突破口，配以相关的财政体制、户籍制度改革。是解决中国高速发展过程中“空间城镇 化”和“人口城镇化”不匹配问题的关键。一、“空间城镇化”过程中的地方政府征地激励自20世纪90年代以来，各地通过大规模的城市工业开发区建设和商住房地产开发，利 用土地资源来进行“经营城市”。比如以土地资源比较稀缺的浙江为例。根

6、据省规划部门统 计，20002004年间，城市面积扩张平均每年达126.4平方公里，是前5年均值的3.4倍。 以陕西省成阳市为例， 1998 年城市用地规模为48 平方公里：2004 年第四次修订的城市总体 规划里，城区用地规模则为100 平方公里，控制面积 500 平方公里（中国土地政策改革课题 组， 2006）。除了生活用地外，这些用地主要是生产性建设用地，特别是开发区占地，截至 2003 年底，全国共有各级各类开发区3837 家，其中经国务院批准的只有232 家，仅占 6%; 省级批准的 1019 家，占 26.6%;其他 2586 家均为省级以下开发区，占67.4%。但到 2006 年

7、 底各级各类开发区达到6 0 1 5 个，短短 3 年时间数量就增加了近一倍（翟年祥、项光勤，2007）。地方政府之所以能够大规模征用农地并以不同方式进行土地出让，一是现有土地征用使 得地方政府能低价征用土地，二是与我国政府间行政、财政体制有关。就土地征用制度来看，虽然现有法律规定地方政府征用土地的必要条件是为了“公共事 业”，但对“公共事业”或者“公共利益”的范围却没有明确规定。结果是所有的城市建设 用地从法律上都必须由地方政府首先征为国有，特别是在1999 年新土地管理法颁布以 后，将“协议征地”改为“公告征地”，即由国土部门代表政府征地，农民和用地单位不再 见面，政府在征地之后与用地单位

8、签订供地协议，这实际上进一步剥夺了农民与用地单位谈 判的权利。在土地征用补偿上，现行土地管理法确定的农村征地补偿范围主要包括征地 补偿费、劳动力安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费，前两项的补偿标准分别为该地前三 年平均产值的 610 倍和46 倍，两项之和，低限是 10 倍，高限是 16 倍，特殊情况下最 高也不得超过 30 倍。而相关法律规定，第一项给集体经济组织，第二项给安置单位。农民 个人只能得到数量最少的第三项，即土地附着物和青苗补偿费，而土地由于用途转换而升值 的部分，则根本没有列入补偿范围。这使农民获得的土地补偿不仅无法保障农民未来生活水 平的提高，甚至难以维持现有生活水准。正是因

9、为在土地征用上地方政府可以以相对低廉的价格从农民处获得土地，才使得地方 政府进行土地大规模出让和开发成为可能。由于在城市。地方政府基本上是垄断的土地供应 商，土地出让理论上来说更容易以土地招标、拍卖或者挂牌等更市场化的方式出让工业、商 业用地。但地方政府在工业用地和商、住业用地上的做法却截然不同。在商业和住宅用地方 面，各地纷纷成立土地储备中心，进一步集中了商业、住宅业用地的出让权，通过限制供应 商业住宅业用地并以招、拍、挂的市场化模式出让来最大化土地出让收入，结果是推高地价 和房价，而地方政府从中获得可观的营业税和各种土地规费收入。但与此相反，在工业用地 出让方面，虽然中央政府一再要求地方政

10、府用市场化的方式出让土地，但在实际操作中绝大 部分用地是以协议方式低价出让的。以浙江为例，全省平均土地开发成本大约是0.67/公顷， 平均出让价格是 0.57/公顷，大约有1/4 的开发区出让价不到成本价的一半。近年来，很多 市县工业用地的价格都在下降，每平方米下降4050 元（黄小虎， 2007）。一些地区，为了 弥补协议出让工业用土地带来的亏空，地方政府还通过商、住用地出让获得的土地收入进行 横向补贴。从表面上看，地方政府似乎在采取彼此矛盾的行动，即一方面通过协议出让方式以低价、 零低价甚至亏本价格出让工业土地，另一方面又通过一些诸如拍卖、招标、挂牌等市场化方 式尽量高价出让商住用地。为何

11、出现这样的情况呢?地方政府低价出让工业用地的行为，与现有行政管理体制下以GDP为核心的政绩考核体 系有关。我国目前的政府间行政管理主要是一个自上而下进行考核的体制，特别是在市、县 基层，上级对下级政府有着比较明确的考核指标。而这些考核指标中GDP增长率、财政收入、 吸引外资等指标是重中之重。但是，相对于商业和住宅业投资而言，制造业部门的投资具有 更大的区域间可替代性，所以各地在竞争制造业的投资上实际上形成了一个全国性的“买方 市场”。特别是在1994 年财税体制改革后随新税制逐步实施和税收监管加强，地方政府在企 业征税方面的自由裁量权下降，通过减免各种正式税收来竞争投资的手段逐渐缩减，于是通

12、过降价供地而进行的制造业投资区域竞争越演越烈。地方政府往往通过建立新城区、城市开 发区和各类工业发展园区加大土地征用和供给规模。而一旦各地区地方政府在政绩考核下不 仅仅要保证增长率，还要提高本地在“同行”中的相对位置，就必然在吸引投资上形成竞争， 结果是地方政府往往低价出让土地来吸引外来投资，并提高预算内自留财政收人与上缴财政 收入，做大本地的 GDP。但在低价供应工业用地的同时，地方政府还是可以利用商业、住宅业用地上较强的区域 特质性来高价出让商业、住宅业用地。这是由于各个城市可供开发的商业、住宅业用地往往 受到本城市经济发展水平、居民购买力等因素的制约，所以为了最大化以土地出让金为主的 地

13、方预算外收入，地方政府必然要适当限制商、住用地的供地规模。结果是虽然工业用地虽 然由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场”。但在商、住用地方面形成了众多的“局域 性卖方市场”。地方政府通过招、拍、挂的形式出让商、住用地，以获取高额、可自由支配 的、以土地出让金为主要形式的预算外收入，为地方城市发展、基础设施建设以及其他公共 产品与服务融资。当然，地方政府在工业用地和商住用地供给上的行为差异也与现行的财税体制在不同行 业的税种设置存在密切关联。具体说来。我国现行税制中的第一税种是对制造业征收的增值 税，地方政府在进行工业用地出让的算计时，正是因为考虑到一旦吸引到制造业投资，就可 以在未来相当一段

14、时间内带来比较稳定的增值税税源，虽然增值税的75%要上缴中央，但至 少还有 25%留归地方财政。所以，现阶段即使压低工业土地出让的价格，只要吸引到投资后 带来的未来增值税流贴现值能够超过地方政府的土地征用(准备)成本，那么地方政府就可 以通过未来增值税的抽取而获利。因此带来的GDP、吸引的投资，以及上缴的财政收入都将 表现为地方官员的政绩。所以，在区域间激烈竞争制造业投资的情况下，地方政府压低工业 用地价格的行为也是理性的。商业、住宅业用地的情况则不同于制造业。目前我国对商业、房地产业的征税主要是营 业税，而这也是地方政府目前唯一较大的独享税种。虽然一个地方的商业发展起来后，地方 政府可以持续

15、征收营业税，但就以商业服务业和居民住宅为主体的房地产业而言，由于我国 的财产税一直没有开征，一旦住房和商业地产售出，则无法产生持续的财产税收人。在这种 情况下，地方政府在商业、房地产用地出让上就更倾向于最大化当期土地出让金收入，有意 通过减少供地抬高土地出让价格，形成商、住用地供应偏少，高价出让的局面。上述工业和商住业用地出让模式的差别也有助于解释为什么近年来我国制造业投资过 高，房地产价格涨幅偏快，并进一步带来宏观经济失控的局面。廉价供应工业用地推动了中 国制造业过高的投资，制造业增加值占GDP比例从1990年的43%增加到2003年的52%，远 超过国际平均水平的28%和中高收入国家的41

16、%，制造业投资的边际收益也出现下降的局面 (Blanchard and Giavazzi， 2006)。在人民币汇率调整较慢的情况下，制造业大幅度投资 形成的产能转化为高额出口并带来出口顺差大幅增加、外汇储备迅速累积以及经济中的流动 性过剩。在地方政府对商住用地较少供应的情况下，流动性过剩进一步推高了商住用地价格。二、城镇化过程中的土地制度改革地方政府大量征地的一个制度基础是非市场化的土地征用体制，而正是因为可以低价征 用农地，在高价出让商住用地的同时大规模低价出让工业用地才成为可能。为了遏制这种区 域竞争中低价出让土地的情况，中央政府的政策反应是全面收紧“地根”。一方面严格缩减 开发区，强化

17、土地监察力度，并要求地方政府以更加市场化的方式出让土地：另一方面，中 央要求地方政府提高征地补偿，并通过“基本农田保护制度”限制地方政府滥占耕地侵犯农 民利益的行为。但是，由于地价一般随经济发展不断上升，而且各地、乃至一地不同区位的地价变化很 大，试图通过中央规范征地补偿标准的方式不仅将因地价增加而很快导致补偿标准过时，而 且也将因地价在不同区位间的巨大差异而难以操作。所以，要从根本上扭转土地出让的非市场化操作局面，就必须首先实现土地征用市场化， 或者说建立农地转工、商业等非农用地过程中农民与包括城市政府、开发商在内的用地者之 间直接协商机制。这就要求允许农村集体土地直接进入土地一级市场。只要

18、符合城市规划和 土地利用规划的要求。用地者可以直接与村集体进行土地交易，使得村集体及其村民能够保 有土地出让的更多收益。而目前政府垄断的征地模式，不管如何进行补偿标准的调整，都会 导致土地市场的价格机制无法发挥作用，滋生大量的寻租、补偿不足以及土地被过度占用的 现象。只有土地征用成本提高了，地方政府乱圈地并低价出让竞争制造业投资的情况才能从 根本上得到缓解。从更深层次看，这种措施还有助于缓解我国目前的经济过热，以及外贸顺 差的进一步加大和因此导致的流动性过剩，对房地产投机也有抑制作用。但是，土地征用的市场化并不意味着地方政府无法获得土地由农地转化为非农地过程中 的任何增值收益。从理论上讲。城镇

19、化过程中土地利用用途的转换所发生的增值在相当程度 上来自于具有“外部性”的城市基础设施和产业的发展，而非土地原使用者（即占有土地的 农民）对土地的投资。因此，抽取一定比例的土地增值税不仅从经济效率上有合理性，而且 可以实现由不规范的预算外土地出让金向更规范的预算内土地增值税的转化，减少当前地方 政府在土地出让中的寻租行为和预算外财政收支缺乏透明度的情况。事实上，虽然我国的现 有体制下从法律上不允许未经审批的农村集体将土地转为非农用途，但在实践中靠近城市郊 区的农村集体通过以租代征、小产权房等多种形式已经在大量获取土地由农用转非农用过程 中产生的增值收益。而由于这些交易在现有政策框架下是非法的，

20、不仅交易双方缺乏法律保 障，地方政府也无法从这些交易中获得任何土地增值带来的收入。结果是土地和房屋买卖双 方在交易中存在风险。在通过土地征用市场化提高土地使用成本以减少工业用地低价出让行为的同时，要从根 本上改变地方政府为提高出让金而偏少供给商住用地的局面，还必须加速财税体制改革。主 要措施就是要逐渐引入对商住用房地产征收的财产税，以此激励地方政府增加商住类房地产 用地的供给。这将会缓解目前出现的商住用房地产因为供给偏少而导致的价格过快上涨的局 面。实际上，在1994 年财税体制改革之后，中央和省级财政不断上收财源，而地方政府除 了营业税以外，一直缺乏稳定增长的税基，而不得不寻求包括土地出让金

21、在内的各类预算外 财政收入。这不仅造成失地农民的困境和因征地而导致的社会矛盾的激化，也带来了财政管 理的不透明甚至寻租现象。所以，与土地增值税一起，引入财产税来充实地方税基本来就是 我国下一步财税体制改革的题中应有之意。三、协调“空间城镇化”和“人口城镇化”的政策组合一旦实现土地征用市场化并引入了财产税和土地增值税后，地方政府获得了新的、能够 稳定增长的税基。在这种情况下，政府过度征地，低价过度出让工业用地、而高价过少出让 商住用地的局面就会得到根本性的改变，这显然有助于我国“空间城镇化”过程中土地利用 效率提高和利用结构优化。实际上，上述土地制度改革的优势还不止于此。在采取有力的配 套改革措

22、施的情况下，土地制度改革所带来的地方税基强化，完全可以为“人口城镇化”的顺利完成创造有利条件。就中国的“人口城镇化”而言，虽然现有体制下中国已经基本消除了限制劳动力短期流 动的措施，但在户口制度仍然存在并发挥作用的情况下，农村迁移人口往往无法实现举家迁 移，而以临时性、单身迁移为主。特别是20世纪 90年代中期以来，随着以外资、私营企业 为主导的城市部门的发展，农村劳动力开始大规模向城市制造业、服务业部门转移。但与此 同时，户籍制度改革却并没有取得根本性突破，不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开， 跨省区流动人口的户籍改革仍然困难重重。虽然2005 年中国城镇化率已经达到43%，但其 中包括

23、上亿的农村流动人口和几千万的失地农民，在目前的户籍制度下，缺乏本地城市户口 也意味着迁移人口无法平等获取城市政府提供的社会救助（如最低生活保障），政府住房补 贴（如现有的经济适用房和廉租房的实物或租金补贴）以及子女在城市公立学校平等就学的 机会。实际上，近年来我国在城市基本社会救助体系（如最低生活保障）和住房保障体系（如 经济适用房和廉租房）建设上取得了较快进展，但这些保障体系只面对具有本地户口的城市 居民。从教育上看，虽然中央政府要求地方政府解决流动人口子女的就学问题，但并没有为 此提供相应的财政资源，而地方政府也缺乏积极性去全面执行中央的政策。因此，要破解“人口城镇化”过程中的迁移人口无法

24、享受城市常住居民所享有福利的问 题，关键就是要寻求一个有效的融资机制，为农村流动人口逐渐提供城市居民所享有的社会 救助（如最低生活保障）、政府住房补贴（如现有的经济适用房和廉租房的实物或租金补贴） 以及子女在城市公立学校平等就学的机会。而前文提到的城市土地制度改革中引入财产税以 及在农地转非农地征用市场化过程中引入土地增值税，就可以作为给迁移人口进入城市并享 有城市户籍所附带福利的财政基础。考虑到我国进入城市打工的农民规模庞大，而要为这些人提供与户口相关的最低生活保 障、子女就学和住房安排不可能一蹴而就。所以我国的户籍制度改革必然是一个渐进的过程。 可以考虑在城市设定流动人口获取城市户口的永久

25、迁移准入标准（主要是收入和在城市工作 年限，如要求在该城市就业23年，申请时累计612个月收入标准在1000元或者1500 元以上等）。农村迁移人口一旦达到准入标准，在其自愿放弃农村土地的情况下，就可以获 得城市户口。上述准入标准的设立，不仅可以防止在短期内大量迁移人口为享受福利包而涌 入城市，也有助于城镇化有序推进，鼓励迁移人口努力工作和创业（以达到准入标准），后 者又将反过来抑制基本社会保障等福利包支出的过快增长。由于准入标准只针对希望获得本 地户口并享受相应福利包的迁移人口，不会对劳动力的非永久流动有任何负面影响。更重要 的是，由于该准人标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，所以相

26、对于平均收入而 言，它实际上是逐渐降低的，这就实现了户籍制度的渐进改革。之所以要求农民必须在自愿放弃农村土地的前提下才能获得城市户口，也与目前农村土 地集体所有的体制有关。虽然土地承包法规定土地 30 年不调整，但由于村庄中不同家 庭间人口变动，土地长期不调整往往会带来村民之间的矛盾。特别是在越来越多的农村劳动 力转移到城市就业并从非农业部门获得主要收入的情况下，由于无法获得城市户口所提供保 障的流动人口仍然不会放弃农村土地，就使得农村土地调整的压力仍然持续存在。而一旦部 分外出迁移人口能够在自愿的基础上放弃农村土地以获得城市户口（及其所带来的福利）， 那么被释放的土地将能够用于应对农村内部人

27、口变动的需要。这就使得土地承包权的稳定乃 至于扩大农业生产经营规模成为可能，也非常有利于农地产权的真正稳定以及留守农民的收 入持续提高。四、结论城镇化是未来数十年内中国发展的一个主旋律。城镇化的进程将不可避免地带来我国城 市、产业和人口在全国范围内的空间重组。本文提出，要解决目前我国“空间城镇化”与“人 口城镇化”过程中的主要矛盾，并实现城镇化过程中这两个维度的协调，必须以土地制度改 革，特别是征地制度市场化改革为出发点，同时，还需要配合土地增值税、财产税的引入并 作为地方政府的主要税基。在以土地为基础的地方税基得到强化后，还可以进一步推进为流 动人口提供最低生活保障、子女就学安排和住房保障的

28、户籍制度改革。第一，这些政策组合有利于解决“空间城镇化”，特别是征地过程中地方政府、土地开 发商与失地农民之间的利益分配问题。开发商与失地农民直接谈判的机制将使得失地农民可 以获得因土地用途改变而带来的部分土地增值收益，而土地增值税的引入则会在降低征地制 度市场化改革中来自地方政府阻力的同时，规范地方政府行为。第二，这些政策组合有利于解决城镇化过程中的土地利用效率低下、土地利用结构不合 理的问题。征地市场化将使得制造业用地成本增加，减少工业用地的浪费现象，而财产税的 引入将提高地方政府供给商业、住宅业用地的激励，也有利于减缓城市土地、房产价格的飙 升。第三，这些政策组合将有利于为城市经济发展作出贡献的流动人口享受城镇化过程中的 “土地红利”。以引入财产税和土地增值税为契机和条件来全面推进地方政府进行户籍制度 改革，将使得我国农村流动人口实现“市民化”。而移民家庭逐渐地、但也是完全地融入城 市，有助于留在农村的人口扩大土地经营规模，提高收入。并最终实现城乡一体化发展。作者：陶然、曹广忠 来源：改革2008 年第 10期