关于加强政府投资项目预算评审的建议

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1、关于加强政府投资项目预算评审的建议政府投资项目预算评审是指财政部门运用专业性手段，对政府投资项目的概算、预算、招标控制价等内容进行政策性、技术性、经济性评估和审查，科学合理地核定投资支出的财政职能管理行为。政府投资项目预算评审工作是财政预算管理的一个重要组成部分，为政府投资项目的预算支出编制提供可靠依据。通过对项目的预算评审，有效防止了政府投资项目中的违规、违法行为，提高财政资金的使用效益。一、政府投资项目预算评审工作的现状（一）制度建设情况2004年以来，湖州市人民政府和市财政局陆续出台了湖州市政府投资项目管理办法、湖州市财政投资评审管理暂行办法、政府投资项目评审工作质量考核办法等一系列文件

2、，健全和完善了政府投资项目决策、实施、审批等程序，规范政府投资项目管理，并明确了市财政部门负责监督检查政府投资项目的预算（标底）审查、结算审价、财务决算等财务管理工作。（二）机构建设情况2006年，成立了湖州市财政项目预算审核中心，为监督类事业单位，人员编制数8名。经过多年的工作开展，目前在编工作人员8名，其中专业技术人员5名，技术力量不断增强。同时各县区也已在近几年陆续成立了相应的财政项目预算审核中心，加强了政府投资项目前期的预算管理。（三）评审工作开展情况针对政府投资项目日益增多，财政投资资金不断加大的现实，财政项目预算审核中心以项目预算评审为重点，以提高财政资金使用效益为目标，坚持实事求

3、是的原则，认真做好政府投资项目预算评审工作，取得了较好的效果。近三年共完成了政府投资项目预算评审212项，送审项目总投资278.33亿元，审定项目总投资250.95亿元，审减金额37.54亿元，核减率13.48%。通过政府投资项目预算评审，节约了大量财政资金，大幅度提高了财政资金的使用效益。（四）政府投资项目预算评审工作初显成效一是有效提高了财政预算管理的质量政府投资项目预算评审参与财政预算支出管理，是经济社会发展到一定程度的必然要求，也是财政改革发展到一定深度的必然结果。通过事前评审把好加强项目预算管理的第一道关。实践中，大家已经这样清醒地认识到，钱还没有拨出去，审减资金容易控制，一旦拨出去

4、了，控制或纠正相对较难，有时损失也无法挽回。通过项目预算评审，在源头治理，实行“先评审，后核定预算”的措施，积极参与项目前期论证，对项目的可行性和投资规模提出评审意见，从源头上合理确定项目投资预算，为项目支出预算管理的精细化、科学化提供了技术支撑。二是有效提升了财政资金使用效益 针对政府投资项目日益增多，财政投资资金不断加大的现实，财政项目预算审核中心以项目预算评审为重点，以提高财政资金使用效益为目标，坚持实事求是的原则，认真做好政府投资项目预算评审工作，取得了较好的效果。同时通过政府投资项目预算评审，节约了大量财政资金，大幅度提高了财政资金的使用效益。三是有效维护了招投标各方主体的正当权益政

5、府投资项目只有通过项目预算评审，科学正确合理确定了招标控制价，才能在一定程度上起到维护建设市场正常招投标秩序和合理控制工程中标价、为最终合理确定竣工结算造价奠定基础。招标控制价如果远远低于市场平均价，施工单位的利润空间被大幅度压缩，对工程质量和安全生产都产生了一定影响。还可能出现无人投标情况，因为按此价投标将无利可图，不按此投标又成为无效投标，结果使招标人有时不得不修改招标控制价进行二次招标。如果招标控制价过高，就预示着按此价投标，中标后利润就很丰厚，而且只要投标报价不超过招标控制价都是有效投标，这样就可能诱导投标人围绕这个最高限价串标围标。以上情况的出现对招投标工作均产生极为不利的影响。通过

6、对招标控制价评审，遏制了财政资金的浪费流失，有效维护了招投标各方主体的正当权益，维护市场公平。四是有效减少了腐败现象的发生通过对项目概算、预算、招标控制价、工程变更等的预算评审，并将评审结论作为加强财政财务管理的重要依据，直接约束和监督了政府投资项目建设的全过程。如通过项目概算评审，可以有效防止设计不合理、不经济和“钓鱼工程”，通过招标控制价预算评审，节约大量财政资金，并且有效减少了工程招投标过程中的围标、串标现象，营造了公开、公平、公正的市场环境。通过工程变更的预算评审，可以有效减少建设单位的随意变更和施工过程中的不合理变更，可以强化预算约束。实践证明，通过加强财政预算评审，建设单位的财务管

7、理得到有效监管和约束，提高了财政资金使用的安全性、规范性和有效性，铲除了滋生腐败的土壤。目前财政预算评审已经成为各级政府加强基本建设财务管理，从源头上预防腐败的有效举措。二、政府投资项目预算评审工作中存在的问题虽然经过多年的工作实践，政府投资项目预算评审取得一定成效，但仍有一些亟待解决的问题，归纳起来主要有以下几个方面： （一）体制机制建设相对滞后当前，财政预算评审的职能和范围已由过去单一的基本建设投资项目预算评审，逐步延伸到部门预算编制评审、项目支出预算管理、专项资金核查、绩效评价等工作中，投资评审正成为部门预算改革的一个不可或缺的重要技术支撑。但是评审机构仍然没有清晰明确的职能定位规定，一

8、些工作的开展主要依靠相互协调沟通，特别是在项目支出预算评审中，财政评审的介入缺乏体制层面的支撑，不能完全适应财政改革科学化、精细化发展的需要。（二）财政评审工作业务领域和资金来源范围各不一致由于目前政府投资项目预算评审才处于起步摸索阶段，没有形成统一的模式和制度。因此各地评审工作业务领域和涉及资金来源范围各不相同，大多数只涉及财政资金的概算和财政专项核查项目，没有真正涵盖政府投资项目的概算、预算、招标控制价、工程变更等全部内容。目前湖州市财政项目预算审核中心主要对财政项目的概算和财政专项核查涉及的项目进行评审，由于人员配置和思想认识等原因只对少量财政项目的预算、招标控制价、结算等进行评审。南浔

9、区的情况和市中心相类似，只有德清县政府投资项目预算审核中心对概算、预算、招标控制价、工程变更全部纳入评审管理，安吉县财政项目预算审核中心刚成立，正逐步学习德清县对建设项目的前期预算全部纳入评审管理。而长兴县至今还未专门成立相应机构对政府投资项目进行预算评审。（三）建设单位主动节约投资意识不强部分建设单位缺乏节约投资意识，有时为了政绩赶时间赶进度，前期工作缺乏深度，项目论证不充分，把可行性研究变成可批性研究，造成项目决策走了过场 、流于形式，甚至造成决策失误。同时有些建设单位为了使项目立项得到审批通过，片面强调项目的可行性，故意少报投资额，其后在实施的过程中却不断变更设计、增加建设内容和规模，擅

10、自提高建设标准，结果预算大幅度超过概算。（四）设计单位优化设计意识薄弱目前设计单位“重技术、轻经济”的思想普遍存在，造价管理工作在设计单位中未得到应有的重视。由于优化设计方案占用大量设计资源，造成设计成本的增加，同时增加了设计风险，且优化方案后造成工程造价的降低对设计单位的收入产生影响，设计单位也不愿意控制工程造价。部分设计单位基本已无造价从业人员，设计概预算委托中介或个人编制，对设计过程中的技术性、经济性比选已成不可能。（五）招标控制价编制质量有待提高建设工程工程量清单计价规范（GB 50500-2008）规定招标控制价和工程量清单应由具有编制能力的招标人，或受其委托具有相应资质的工程造价咨

11、询人编制。招标控制价，作为招标人能够接受的最高交易价，可以使招标人有效控制项目投资，避免投标人串标、哄抬标价，防止投资失控。目前有些造价咨询单位在激烈的市场竞争中，为了承揽业务的需要，不断降低收费标准，相应的也降低了服务质量。为了加快完成招标控制价的编制，出现工程量清单漏项、缺项，部分工程量清单项目特征描述不详尽，复杂构件等工程量进行估算，对在编制过程中发现的设计错误和无设计的部位，未要求业主提供设计联系单，而以常规做法估算工程量或暂估价列入。同时对大量装饰材料和其他市场价材料在不进行市场价格调查摸底的情况下全部列入材料暂估单价，因此不利于控制确定工程造价。（六）中介审核人员担负着双重角色 目

12、前财政项目预算审核中心除了凭借自身力量对部分项目进行概算评审以外，其余全部委托中介机构进行审核。由于当地中介审核人员既是这个政府投资项目招标控制价的编制者，又是另一政府投资项目招标控制价的审核者，担负着编制和审核的双重角色，尽管编制和审核不是同一个政府投资项目，但在较长时期的预算及招标控制价编制和审核中，各中介审价人员相互之间形成一定的行业潜规则，相互间采用同一种模式和做法，互相包容，缺乏审核创新和强有力的质询，缺少有实质性和针对性的审核意见，出具的审核意见多停留于表象和形式上，很少进行深层次的挖掘和审查。 （七）工程项目暂估价管理难度大工程暂估价是指招标人在工程量清单中提供的用于支付必然发生

13、但暂时不能确定的材料的单价以及专业工程的金额。在工程招投标及预算阶段，受设计深度的限制，对工程中一些势必发生但具体工程量、设计标准、设备型号等不能明确的分项工程和材料设备，通常以暂估价的形式计入招标控制价。目前暂估价大多出现在装饰工程、安装工程、房屋建筑工程等。特别是装饰工程由于装饰材料市场价格质量差距非常大，无法保证装饰工程质量，合同矛盾比较突出，采用暂估价的方式就可以很好的解决此类问题。但在日常预算评审时发现，个别项目暂估价设置过多，部分项目达直接工程费50%以上，失去公开招标竞争确定价格的意义。同时，招标文件和合同条款制定不严密，对暂估价在施工过程中的管理方法未给予明确规定，给建设项目的

14、进度、质量、投资管理带来困难。同时后期实施过程对暂估价的签证容易产生腐败，因此对政府投资项目暂估价管理有待加强。（八）专业的审核技术力量相对缺乏 财政预算审核中心内部受编制等因素影响，人员数量有限，专业结构也不甚合理全面，专业大都集中在建筑、安装、市政、园林等方面。既缺少公路、水利、电力等行业造价人员，也缺少懂设计、施工、造价和法律的复合型人才，内部审核人员对一些特殊专业或一些复杂的技术问题难以应对，无法提出有说服力的审核意见，无法有效的对部分特殊专业工程造价进行技术控制和评审监督。四、加强政府投资项目预算评审工作的对策及建议政府投资项目预算评审是采用技术经济手段对政府投资项目预算标底进行有效

15、控制，剔除不合理造价，使预算标底回归理性，符合工程造价实际。审核中坚持“不唯增、不唯减、只唯实”的宗旨，用标准、规范、图纸等技术参数说话，但评审过程中会因工程实际的不同而出现上述一些问题和情况。积极寻求一些对策和建议来解决出现的问题和情况，才能牢牢把握审核质量，确保财政资金规范安全有效运行，对此，提出以下几点对策及建议。（一）继续完善评审体制，健全提升评审业务质量的长效机制应当重新定位评审机构和评审工作在财政预算管理中的地位，明确其管理环节、管理内容和管理方式，将预算评审作为预算管理的基础性环节，从评审范围、程序、方法上给予统一，并形成评审结果运用的规范模式，从而进一步显现预算评审的作用。通过

16、多种方式全面查找评审质量控制的薄弱环节，进一步改进和完善相关业务制度和内部管理制度，建立定期评审业务交流机制、评审报告评比等制度，研究出台评审项目质量督查制度，建立健全评审质量的保障机制，从制度上确保评审质量不断提高。（二）统一财政评审工作业务领域和资金来源范围政府投资项目通过概算评审，可以有效防止设计不合理、不经济和“钓鱼工程”，控制工程建设投资的最高限额。通过招标控制价预算评审，减少了预算超概算的现象发生，可以真正节约大量财政资金，充分发挥财政资金使用效益，并且有效减少了工程招投标过程中的围标、串标现象发生，以保障投标人的合法利益，使得中标价走向理性和实际，遏制腐败现象的发生，营造了公开、

17、公平、公正的市场环境。因此建议把政府投资项目的招标控制价预算评审在全市范围内推广落实，预算评审项目资金来源范围由财政资金项目延伸到整个政府投资项目，逐步统一财政评审工作业务领域和资金来源范围。（三）提高项目管理意识，减少超概算现象发生强化执行项目前期工作，建设单位在项目前期要及时、详细地做好项目建设方案、可行性研究等工作，并进行初步设计和编制总投资概算，并报发展改革委或建设行政主管部门审批。发改委、住建局、财政局等部门应担负起对项目建设必要性、建设方案、建设规模、投资概算及资金来源等方面的审查，确保在初步设计阶段准确编制工程概算，保证概算起到控制工程总投资的作用，从源头上有效遏止超概算现象的滋

18、生。（四）提高节约投资意识，规范施工图设计为了提高投资效益，一方面在前期建设单位应建立对设计方案有经济合理性评价的理念, 把投资额控制的重点放在设计阶段，督促设计单位进行经济技术比选，加强限额设计控制工程造价。长期以来, 建设单位判断设计方案的好坏, 主要是直观的功能要求与美观要求,对“设计效果图”的要求可能高于“设计施工图”的要求, 往往忽略设计方案在经济上的合理性; 另一方面, 设计人员也应建立经济理念, 熟悉本专业相关定额与取费标准, 熟悉建材性能与价格, 熟悉施工工艺与施工成本, 防止设计方案过于保守或过于超前。保守往往出现在结构上, 如不合理地加深基础与加大断面、不合理地加大柱梁截面

19、、不合理地增加钢筋的断面与根数等。超前往往是在装饰构件与装饰材料上, 如过多采用钢筋混凝土装饰性支架、玻璃网架、玻璃幕墙与进口材料等。在评审过程中发现的图纸的设计说明不清，节点详图不够详细，无设计的专业幕墙、网架、艺术构件等专业工程，要求业主单位督促设计单位继续完善，并重新调整预算进行评审，逐步增强业主和设计单位优化完善设计的经济理念意识。（五）规范中介机构执业，提高招标控制价的编制质量招标控制价编制质量的好坏越来越重要，招标控制价编制过程中的问题不加以解决，的确对控制工程造价不利，也不利于工程招标投标和工程后续的竣工结算。因此为了督促中介机构提高招标控制价的编制质量，对在预算评审过程中发现存

20、在的问题一一记录汇总，要求业主督促招标控制价的编制单位根据评审发现的问题重新调整再进行评审，经过一段时间的磨合，招标控制价编制单位逐渐认识到不提高编制质量已难通过财政评审这一关，因此自从政府投资项目进行财政预算评审后，招标控制价的编制质量已显著提高。（六）健全社会中介机构考核制度，提高委托评审质量和效率由于政府投资项目预算审核收费相对于一般项目预算及招标控制价编制收费或工程结算审计收费较低，且时间要求更为严格，社会中介机构人员积极性不高，有应付了事趋向。要充分调动中介审核人员的积极性，尽力减少中介审核人员担负双重角色带来的不利影响，提高预算审核质量，可对现行的社会中介机构考核制度进行健全和完善

21、，并实行奖励制度。（七）严格控制政府投资项目暂估价，规范招投标工作政府投资项目中应严格控制在招标文件中设立材料、设备的暂估价。确需设立暂估价的材料、设备必须由业主方供应，估价材料或设备的总价值应达到规定的必须进行依法招标的额度，且保证今后能够通过依法招标的方式确定供应商，否则视同支解发包、规避监督行为。项目原则上不得设立专业工程、分部分项工程等的暂估价。因此在预算评审过程中，要尽可能的减少暂估价的设置。要求业主进一步完善前期准备工作，确保设计深度到位、清单描述详尽、品牌规格明确，减少不确定因素，从而降低暂估价材料和专业工程的设置，减轻施工过程中的管理难度。同时对确需设立的暂估价，明确暂估价材料

22、的供应方式，如不明确，适必造成不必要的纠纷，故而在招标文件和合同中必须明确暂估项目应由业主方供应或招标。（八）注重专业人才的内部培养，增强审核中心技术力量 针对预算审核中心行业专业技术人才的缺乏，主要通过内部培养的途径来改善。鼓励内部审核人员一专多能，在主攻一个专业优势的前提下，积极向其他专业方向涉猎和发展，利用余暇时间拓宽专业知识面。同时中心积极搭建各种平台，创设各种载体，方便学习特殊专业方面的知识。遇到问题也可以向上级审核部门申请技术指导、帮扶或攻克一些特殊的技术难关。 政府投资项目预算评审工作是建立健全公共财政改革和发展中的一项新课题，需要在探索和实践中不断进化和完善。以上是我们的一些粗浅建议，供有关部门参考。