迈向现代财政的坚实一步 ——新预算法学习初探

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1、迈向现代财政的坚实一步 新预算法学习初探新预算法学习初探黄山市财政局预算科（债务办）2014 年 9 月 30 日引引 言言 2014年年8月月31日，十二届全国人日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了大常委会第十次会议通过了全国人全国人民代表大会常务委员会关于修改民代表大会常务委员会关于修改中中华人民共和国预算法华人民共和国预算法的决定的决定（以（以下简称下简称决定决定），并重新颁布修订），并重新颁布修订后的预算法，后的预算法，决定决定自自2015年年1月月1日起施行。日起施行。 迈向现代财政的坚实一步 迈向现代财政的坚实一步 迈向现代财政的坚实一步 迈向现代财政的坚实一步 新预算法全面贯

2、彻了党的十八新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，以及近年来财政制改革总体要求，以及近年来财政改革发展的成功经验，同时也为进改革发展的成功经验，同时也为进一步深化财税改革引领方向，在预一步深化财税改革引领方向，在预算管理诸多方面取得了重大突破。算管理诸多方面取得了重大突破。 迈向现代财政的坚实一步 预算法是中国特色社会主义法律体系中的预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。新预算法的出台是国家法律

3、制度建设的一项重新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。 迈向现代财政的坚实一步 3预算法修改的必要性和紧迫性预算法修改的必要性和紧迫性13新预算法的重大突破新预算法的重大突破（亮点）（亮点）认真贯彻实施新预算法认真贯彻实施新预算法 一、预算法修改的必要性和紧迫性 1 原预算法自原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，年施行以来，对于规范预算管理，推进依

4、法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。 一、预算法修改的必要性和紧迫性 1

5、此外，近年来在推进部门预算、此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。党的十八届三中全会确立确定下来。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。出要完善立法、建立现代财政制度。 一、预算法修改的必要性和紧迫性 1 预算是财政的核心，现代预算预算是财政的核心，现代预算制度是

6、现代财政制度的基础，是国家制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。提高国家治理能力的重要保障。 二、新预算法的重大突破（亮点） 坚持厉行节约，硬化预算支出约束坚持厉行节约，硬化预算支出约束完善政府预算体系，健全透明预算制度完善政府预算体系，健全透明预算制度改进

7、预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制规范地方政府债务管理，严控债务风险规范地方政府债务管理，严控债务风险完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化 （一）完善政府预算体系，健全透明预算制度313 近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径

8、预算的改革方向。径预算的改革方向。 因此，新预算法删除了有关预算外资金的因此，新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都政府的全部收入和支出都应当纳入预算。应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对四本预算功能定位、编制原则金预算。同时对四本预算功能定位、编制原则及相互关系作出规范。及相互关系作出规范。 （一）完善政府预算体系，健全透明预算制度313 新预算法增加规定，除涉及国家秘密的新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级

9、人大或其常委会批准，预算事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在报表，应当在批批准后准后20日内由政府财政部门向社日内由政府财政部门向社会公开，会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。 各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后批复后20日内日内由各部门向社会公开由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等，并对其中的机

10、关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。重要事项作出说明。 （二）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制313 原预算法规定预算审查的重点原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行上带来预算执行“顺周期顺周期”问题，问题，容易导致收入征收部门在经济增长容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收放缓时，为完成任务收“过头税过头税”，造成经济，造成经济“雪上加霜雪上加霜”； 而在经济过热时，为不抬高基数搞而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民藏富于民”，该收不收该

11、收不收，造，造成经济成经济“热上加热热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周逆周期期”调控政策效果。调控政策效果。 （二）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制313 新预算法增加规定，各新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。预算审对下级政府的转移性支出预算是否规

12、范、适当等内容。预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。 （二）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制313 新预算法强调，各级政府应当建立新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调

13、节基金。赤字或者补充预算稳定调节基金。 省级一般公共预算年度执行中省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。为今后实，并应当在下一年度预算中予以弥补。为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。束留出了空

14、间。 （三）规范地方政府债务管理，严控债务风险313 原预算法规定：地方各级预算原预算法规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。制，不列赤字。 实际上，地方政府出于发展需实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离政府和同级人大监督，存在一定的风险隐患。脱离政府和同级人大监督，存在一定的风险隐患。 （三）规范地方政府债务管理，严控债务风险313新预算法从五个方面作出限制性规定 一是限制主体，经国

15、务院批准的，经国务院批准的省级政府可以举借债务；省级政府可以举借债务； 二是限制用途，举借债务只能用，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性于公益性资本支出，不得用于经常性支出；支出； 三是限制规模，举借债务的规模；，举借债务的规模；举借的债务，列入本级预算调整方案，举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；报本级人大常委会批准； 四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提

16、供担保；何方式提供担保； 五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。 （三）规范地方政府债务管理，严控债务风险313 既坚持从严控制地方政既坚持从严控制地方政府债务的原则，又适应了地府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从方经济社会发展的需要，从法律上解决地方政府债务法律上解决地方政府债务怎怎么借、怎么管、怎么还么借、怎么管、怎么还的问的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防理的地方政府举债融资机制；有利于人大和

17、社会监督，防范和化解债务风险。范和化解债务风险。 （四）完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化313 国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。 存在的问题：存在的问题：专项转移支付专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等。资金下达不及时等。 （四）完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化313 新预算法增加规定：

18、财政转移支付应当规范、公平、公新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。般性转移支付为主体。 建立健全专项转移支付建立健全专项转移支付定期评估和定期评估和退出机制退出机制。市场竞争机制能够有效调节。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支的事项外，上级政府在安排专项转移支付时付时不得要求下级政府承担配套资金不得要求

19、下级政府承担配套资金。 （四）完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化313 上级政府应当提前下达转移支付预上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当计数，地方各级政府应当将上级提前下将上级提前下达的预计数编入本级预算达的预计数编入本级预算。这将有利于。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少于减少“跑部钱进跑部钱进”现象和中央部门对现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也地方事权的不适当干预，也有利于地方有利于地方统筹安排预算统筹安排预算，提高地方预算编报的完，提高地方预

20、算编报的完整性。整性。 （五）坚持厉行节约，硬化预算支出约束33 新预算法确定了新预算法确定了统筹兼顾、勤统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡支平衡的原则。的原则。 同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，的原则，严格控制严格控制各部门、各单位的机关各部门、各单位的机关运行经费运行经费和楼堂和楼堂馆所等馆所等基本建设支出基本建设支出。 （五）坚持厉行节约，硬化预算支出约束3 新预算法规定：在预算新预算法规定：在预算执行中，各级政府一般执行中，各级政府一般不制不制定新的增加财政收入或者支定新的增

21、加财政收入或者支出出的政策和措施，也的政策和措施，也不制定不制定减少财政收入减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。调整的，应当在预算调整方案中作出安排。 实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。入和支出实行国库集中收付管理。 新预算法亮点1 新预算法亮点1 新预算法亮点1 新预算法亮点1 新预算法亮点1 新预算法亮点1 三、认真贯彻实施新预算法 1做好新预算法的学习宣传工作做好新预算法的学习宣传工作做好新预算法实施的立法配套工作做好新

22、预算法实施的立法配套工作 做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作 （一）做好新预算法的学习宣传工作33 认真学习、全面理解新预算法，准认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活预算法的各项规定作为从事预算管理活活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到到有法必依、执法必严、违法必究有法必依、执法必严、违法必究。 大力做好新预算法的

23、宣传普及工作，把该法作为大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为“六五六五”普法的重要内容。普法的重要内容。 （二）做好新预算法实施的立法配套工作33 新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。仅做了一些原则性规定。 中央层面中央层面还需要按照新预算法确还需要按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理

24、、政府综政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。合财务报告等方面的规章制度。 地方层面地方层面还可以制定有关预算审还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。查监督的决定或者地方性法规。 （三）做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作33 新预算法的制定和实施具有承前新预算法的制定和实施具有承前启后的重要作用，它认真总结并继承启后的重要作用，它认真总结并继承了改革开放以来特别是了改革开放以来特别是1994年分税制年分税制财政体制改革以来，我国预算管理实财政体制改革以来，我国预算管理实践的经验，同时也明确了今后预算管践的经验，同时也明确了今后预算管理活动的方向，理活动的方向，为深化预算制度改革为深化预算制度改革预留了空间预留了空间。 在贯彻实施新预算法的同时，要做好各项在贯彻实施新预算法的同时，要做好各项财税改革具体方案与新财税改革具体方案与新预算法的衔接预算法的衔接工作，做好新预算法工作，做好新预算法配套制度建设与财税改革具体方案配套制度建设与财税改革具体方案的衔接的衔接工作，相互协调，同步推进，坚持用制度引领和推进改革，在工作，相互协调，同步推进，坚持用制度引领和推进改革，在改革中不断完善制度。改革中不断完善制度。 谢 谢 大 家 ！预算科（债务办）