中国_东盟基础设施互联互通建设面临的问题与对策

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1、中国东盟根底设施互联互通建设面临的问题与对策郭宏宇 竺彩 华内容提要中 国 东 盟 基 础 设 施 互 联 互 通 的 影 响 范 围 超 出 了 基 础 设 施 建 设 本身 ， 对 全 球 的 政 治 与 经 济 版 图 有 着 重 要 影 响 。 为 此 ， 本 文 结 合 中 国 东 盟 自 贸 区CAFTA升级版与海上丝绸之 路方略分析 了中国 东盟根底 设施互 联 互 通 的 优 势 与 面 临 的 问 题 ，并 延 伸 至 中 国 、东 盟 、区 域 内 大 国 和 区 域 外 大 国 在 东 南 亚 的 利 益 博 弈 ，以 及 我 国 产 业 转 型 、金 融 监 管 、政

2、府 分 权 对 中 国东 盟 基 础 设 施 互 联 互 通 建 设 的制 约 。 本 文 建 议 ，在 中 国 东 盟 基 础 设 施 互 联 互 通 建 设 中 ，要 增 强 中 国 与 东 盟 的 战略 互信 、注 重 中 国 与 东 盟 的 产 业 对 接 ，并 且 努 力 控 制 基 础 设 施 互 联 互 通 的 融 资 风 险。关 键 词中国 东盟 根底 设施 互联互通中 国东 盟 基 础 设 施 互 联 互通是推动中国与东盟合作 的 重 要 举 措 。 我 国 与 东 盟 正 在 推 进 CAFTA 升级版 ，打造 “一 带 一 路 中的海上丝绸之路 ， 力求 建 设 中 国

3、与 东 盟 “黄 金 十 年 之 后 的 “钻 石十年 。 目前 ，在“一 带 一 路 等规划中已经初步形成了中 国 与 东 盟根底设施互联互通的 远 期 规 划， 开始筹建亚洲根底设 施 投 资 银行 ， 并且以交通根底设 施 为 主 的规划理念已经得到 较 为 普 遍 的认 同 ，但 是 ，在 根底设施互联互通 的具体推进过程中仍面临 着 政 治 与经济上的众多阻力 ， 如 中 国 与 东盟 、东盟内部诸国 、第三 方 国 家 所提出的相互冲突的互联 互 通 设想， 以及来自民间组织的 政 策 压力。 中缅皎漂 昆明铁路 工 程 的 案例说明 ， 与国内的根底 设 施 建设不同 ， 中国

4、东盟根底 设 施 互 联互通不仅仅是一个 经 济 问 题 ， 同时也是一个政治问题 ， 基 础 设 施的互联互通既影响中国 与 东 盟未来的产业链分工 、 产业 升 级 方 向， 又影响东南亚与中国 在 全 球 的经济与政治地位 。因此 ，在分析 中国东盟根底设施互联互通建 设所面临的问题时 ， 不应 局 限 在基 础 设施互联互通本身的融资与 建设细节上，而要扩展至全球主要 经济体在东南亚的利益博 弈 和 中 国国内的相关经济开展与 调 控 体 系。一 、 中 国 东 盟 基 础 设施互联互通建设现状一中国 东 盟根底设施 互 联互通建设 的优势中国 东盟根底设 施 互 联 互 通与现有的中

5、国 东盟 合 作 规 划能够进行很好地衔接 。 目 前 中 国 所提出的中国 东盟主 要 合 作 规划 ， 是 CAFTA 升 级 版 与 海 上 丝 绸之路 。 尽管东盟自身 对 于 这 两个合作规划尚未取 得 一 致 意 见 ，但是 ， 各国对于建设基 础 设 施 并 进行互联互通仍采 取 积 极 态 度 。 目前 ， 我国的根底设施 互 联 互 通 规划可以描述为 “四 纵 三 横 体 系， 与之冲突较大的是 日 本 的 东双多边合作西走向互联方案 。 日本的 东 西 互联方案与印度的 “向东看 战 略 相 接近 ， 与老东盟国家原有 的 利 益也较为一致 ，得到的支持也 较 多 。 但

6、是与之相比 ， 中国 东 盟 基 础 设施互联互通在以下方面 仍 具 有 一定优势 。一是较为完整的建设规 划 。 在与东盟的交往中 ， 我国 不 断 提 出创新性的概念与规划来 引 领 与东 盟 的 合 作 ， 以 近 期 的 “CAFTA升 级 版 和 “海 上 丝 绸 之 路 为 代 表。 这些规划将根底设施 的 互 联互通与中国 东盟的长期 合 作 联系起来 ， 同时在陆地和海 洋 上 连 接东盟 ， 而且将根底设施 建 设 与 各国的产业升级相联系 。 这 使 得我国与东盟的根底设施互 联 互 通 能够创造更多的经济利益 ， 并 给 东盟以更大的经济利益倾斜 。二是较为充足的资金来

7、源 。在中国 东盟根底设施互 联 互 通 的推进过程中 ， 我国的准 政 策 性银行国家开发银行发 挥 着 重 要的作用 。 由于中国经济 的 迅 速 开展 ，以及较高的国家信用 等 级 ， 依托国家信用担保的国家 开 发 银行能够发动庞大而长 期 的 资 金 ， 以适应根底设施的建设需 要 。 虽 然在兴旺国家竞相量化宽 松 的 大 背景下 ， 我国的资金本钱 显 著 高于日本与欧美 ， 但是我国 的 资 金 本钱仍低于东盟各国 ， 而 且 中 央 政府的财力充足 ， 地方政 府 的 积 极性较高 ， 能够发动较高 的 私 人 储蓄资金 ， 向中国 东盟 基 础 设施互联互通提供更大规 模

8、的 支 持。三是存在庞大的根底 设 施 建 设产能 。长期以来 ，我国宏观政策着眼于投资拉动 ， 并以基 础 设 施作为政府投资的主要领域 ， 这 就 使我国形成了根底设施建 设 的 庞大产能 。 在中国 东盟基 础 设 施 互联互通中 ， 我国能够提 出 自 己 的建设标准 、自己的规划线 路 ，并 有将过剩的根底设施建设 产 能 向外转移的动力 ， 从而形成 了 我 国 在根底设施互联互通领域 的 竞 争 优势 。二中国 东 盟根底设施 互联互通建设 面临的问题中国 东盟根底设施 互 联 互 通的推进也遇到诸多阻力 ， 这 些 阻力主要来源于政治因素 ， 并 根 植于东亚地区一体化愿景 与

9、 一 体 化现实的不匹配 。一是中国 东盟合作 方 案 难 以协调一致 。 相比欧洲一 体 化 的 历史 ，东亚一体化严重滞后 ，从 而 影响中国与东盟之间的协 调 。 欧 盟是在欧洲煤钢共同体的 基 础 上开展起来的 ，这一共同体以 煤 炭 、 钢铁为核心行业 ，以法国 、德 国 为 核心国家 ， 并以六国的合 作 为 起 点。 反观 东 亚 ，一 方 面 ，东 盟 本 身 缺乏起主导作用的核 心 国 家 ，而中 、 日 、 韩 在 与东盟的关系协调 上又竞争多于合作 。 另 一 方 面 ， 缺乏核心行业导致产业 协 调 的 难 度 较 大 。 中国与东盟的主要外 向型行业都属于劳动密 集

10、型 产 业 ， 处于跨国公司产业 链 的 下 游 ， 产 业 同 质 化 严 重 ， 受 制 于 跨 国公司的全球分工 ， 难 以 进 行 东 亚内部或东南亚内部的协调 。 另一个协调上的困难是由 于 中 国 与东盟的互信缺乏 ， 中 国 的 大 国 地位对东盟形成压力 ，同 时 东 盟 内 部 也 错 综 复 杂 ， 各 国 之 间 经济 、民 族 、宗 教 差 异 过 大 ，各 国 内部中央政府和地方政府 的 争 端 也 很大 。二是中国 东盟合 作 受 到 大 国政治的强烈影响 。目前 ，在中国 周边 ， 东南亚地区是唯 一 不 受 任 何一个大国控制的地区 ， 因 而 也是各国重点争取

11、的对象 。由此 ，东 南亚在地域上高 度 敏 感 ， 在 全 球 政治幅员上占据重 要 位 置 ，无 论 是 美 国 、 俄 罗 斯 ， 还 是 区 域 性 大 国 如 日 本 、 印 度 等 等 ， 都 试 图 通过 影 响 中 国 东盟合作来获得 地缘上的政治利益 。 其 中 ，区 域 性大国重在与中国 相 竞 争 ，但 是 仍有同时与中国 、 东 盟 合 作 以 求 进一步开展的可能 ，而 美 国 等 区域外大国更偏重 于 打 破 一 切 可 能的合作 ， 以防止对其 全 球 利 益 形成威胁 。三是中国 东盟基 础 设 施 互 联互通缺乏高回报 的 资 金 来 源 。根底设施建设的风险

12、较 高 ， 周 期 较长 ， 并且间接的社会 效 益 远 高 于直接的经济效益 。在一国之内 ， 可 以 通 过 强 有 力 的 政 府 投 融 资 来实现长期的资金 融 通 ，并 通 过政府赋予的专营权来 保 证 私 人 部门在参与根底设施 建 设 时 获 得 足 够 的 回 报 。 但 是 ，在 跨 国 基 础 设 施 建 设 中 ，缺乏强有力的超 国家机构来保证足额 的 长 期 资 金 融 通 ，也 难 以 通过专营权等方 式来保证私人部门在 参 与 基 础 设施建设时的回报 。 尤 其 是 中 国 与东盟之间缺乏构筑 在 基 础 设施互联互通之上的大规 模 、 高 收 益产业 ， 根底

13、设施的长 期 回 报 缺 乏资金来源 。三中国 东 盟根底设施 互 27 国 际 经 济 合 作 2021 年 第 8 期Bilateral and Multilateral-Cooperation联互通建设 的新机遇对中国 东盟根底设 施 互 联 互通建设而言 ，我国提出的 “海 上丝绸之路 新建议是一个 良 好 的 合作机遇 。首先 ，“海上丝绸之路 倡 议 给出了根底设施互联互通 的 回 报来源 。 “海上丝绸之路 远 及 欧 洲 与非洲 ，形成从中东 、非洲 和 俄 罗 斯这些能源生产国到东亚 以 中 国 为代表的能源需求国之间 的 输 送 线路 。 由于东亚存在着现 实 的 以及开展

14、转型之后的庞大 能 源 需 求，所以以能源输送为传导 线 路 ， 可以形成从能源需求方到 基 础 设 施互联互通建设方的利润 输 送 管 道， 从而为根底设施互联 互 通 提供资金来源 。国东盟互联互通建设可 以 在 中国、东盟成员国 、第三方国 家 之 间 进行协调 ， 从而使中国和 东 盟 成员国的合作存在更多的 备 选 路 径。和创造新消费与投资 热 点 的 市场。二东盟的利 益权衡东盟在根底设施互 联 互 通 中 的战略利益可归结 为 以 下 三 点 ： 其一 ，提升东盟国家的国 际 地 位 。 东盟各成员国均为小国 ， 在 国 际事务中的话语权有限 ， 并 且 部 分 国家高度依赖美

15、国 ， 中 国 与 东 盟 的协调那么使东盟在国际 事 务 中 有 着更大的影响力 。其二 ，获得开展 亟需的资金 。 东南亚金 融 危 机 使得东盟对西方国家的资 金 心 存 余 悸，与之相比 ，同中国的 合 作 不 但 可以获得中国的资金 ， 还 可 以 通 过其他国家与中国的竞 争 获 得 更 多的资金支持 。其三 ，根底设施互联互通可以为东盟各国 的 发 展 奠 定较为坚实的根底 ， 为 东 盟 各 国 带来长期的潜在增长 。三区内大国 的竞争在中国 东盟根底 设 施 互 联 互通中 ， 韩国和日本均 与 我 国 展开较剧烈的竞争 ， 并提 出 了 区 别较大的互联互通规划 。其中 ，

16、日本 对我国的竞争更为剧烈 。 日 本 的 利益诉求集中在以下三 方 面 。 其一，防止在亚洲被边缘化 。日本仍 以脱亚入欧为方向 ， 但 是 随 着 欧 洲的一体化和日本的长 期 通 货 紧 缩， 日本在兴旺经济体 中 的 地 位已经大为下降 ， 远没有 之 前 作 为 世界第二大经济体的 经 济 影 响 力 ，如 果 中 国 、东 盟 ，甚 至 包 括 韩 国的经济高度一体化 ， 那 么 日 本 将进一步在亚洲被边缘化 。其二 ，获得新的开展动力 。 安 倍 的 第 三 支箭已经明确 ， 但是老 龄 化 等 问 题仍困扰着日本的经济 体 制 改 革 进程 ， 必须以外需来促 进 日 本 国

17、IEC, NO. 8, 2021二 、 中 国 东 盟 基 础 设施互联互通建设 中 的 利 益 博 弈中国 东盟根底设施 互 联 互 通涉及多方利益 ，包括中国 、东 盟 成 员 国 、日 本 、韩 国 、美 国 和 俄 罗 斯等多个重要经济体 ， 这 些 经 济 体均会对中国 东盟根底 设 施 互 联互通的模式与进程 产 生 影 响 。 因此 ， 中国 东盟根底设 施 互 联 互通建设是一个多边的 博 弈 过 程， 需要考虑各方在根底 设 施 互 联互通建设中的利益诉求 与 影 响 方式 。一中国的战 略利益中国在根底设施互联 互 通 中 的战略利益可归结为 以 下 三 点 。其一 ，形成

18、和平的周边环境 。根底设施互联互通可以 推 动 经 济 的 一 体 化 ， 欧 盟 的 经 验 表 明 ， 区 域 一体化程度的提高将使 得 各 国以和平协商代替战争对 抗 。 其 二 ，保 证 能 源 安 全 。 东 盟 所 在 的 位置正是从中东到我国 的 海 上 咽 喉 通 道 ，基 础 设 施 互 联 互 通 可以使中国与东盟各国在 电 力 和 天然气管道方面建立 更 多 联 系 ， 保证能源的充足供给 。 其 三 ，推 动国内产业转型 。 我 国 正 面 临 产 业 升 级 的 阵 痛 ，既 要 消 化 过 剩 产能 ，又要形成新的有 竞 争 优 势 的 产 业 ，这 就 要 重 塑

19、 我 国 所 依 托 的 国 际产业链 。 东盟的庞大根底设 施建设需求提供了消化过 剩 产 能其次 ，“海上丝绸之路 倡 议给中国和东盟带来更多的 共 同 利益。 中国与东盟之间缺乏 进 一 步 一体化的共同产业根底 ， 只 有 打破现有的受制于大型跨国 公 司 的 国际产业分工格局 ， 才能 使 区 域 经济实现真正的内生性增长 。“海 上丝绸之路 将在全球处 于 重 要 地位的新兴经济体联 系 起 来 ，使得中国与东盟纳入整个新 兴 经 济 体的开展幅员之中 ， 从而 将 中 国 与东盟纳入新兴经济体共 同 谋 求 经济转型与进一步开展的 共 同 利益之中 。再次 ，“海上丝绸之路 倡

20、议 给中国和东盟建立新合作 路 径 带 来契机 。 中国 东盟根底 设 施 互 联互通建设不可能同步在 各 国 推进， 而东盟各成员国又很 难 放 弃 通过东盟机制与我国进行 合 作 的 集团优势 。 “海上丝绸之路 倡 议 引入了更多的国家 ， 这 使 得 中 28 双多边合作内的民间投资并启动企业 的 债 务融资 ， 而参与东盟根底设 施 互 联 互通可以为日本提供足够 的 外 部需求 。 其三 ，寻求政治支持 。 尤其 是在钓鱼岛事件之后 ， 与 东 盟 的 合作更试图将中国的有效 影 响 力 排除在外 。四区外大国 的干预在中国 东盟根底设 施 互 联 互通中 ， 最有影响力的区 外

21、大 国 是美国 。 东盟的多数国家 与 美 国 关系密切 ， 美国的态度极 大 地 影响着东盟国家对中国 东 盟 基 础 设施互联互通的态度 。 一 个 普 遍 的观点 ，是中国与东盟的 “黄 金 十 年 得益于美国关注中东 而 远 离 东亚 。但是 ，奥巴马政府已经明确其 “重 返 亚 洲 的 态 度 ，并 且 要 求 美国在东南亚事务中充当 领 袖 角 色。对美国而言 ，中国 东盟根底 设施互联互通意味着中国 与 东 盟 的一体化 ， 这并不会给美 国 带 来利益 ， 反而会使得美国跨 国 公 司 的全球分工受到限制 ， 并 且 意 味 着亚洲事务的自主 ， 从而 对 美 国 的全球地位是

22、巨大的挑战 。 欧 盟 与俄罗斯的地位似乎 较 为 超 然 ，但是中国 东盟根底设施 互 联 互 通将促使亚洲的区域内 贸 易 增 加，即不利于欧盟的对外出 口 ，又 不利于俄罗斯的能源输出 。因此 ，区外大国的干预对中国 东 盟 基 础设施互联互通的总态度 是 负 面 的。较大的影响 。一方面 ，根底设施建设将推动相关产业的开展 ， 必 然 会与我国的产业转型 形 成 互 动 ；另一方面 ， 跨国根底设施 建 设 会 涉及更多的监管问题 ， 给 我 国 的 金融监管机构和政府权限 带 来 更 大的挑战 。一与我国产 业转型的关 联 影响我国的局部产业已经将 中 国东 盟 基 础设施互联互通作

23、 为重要的转型契机 ， 主 要 是 以 资源为主的矿业和以劳动 密 集 型 的加工贸易为主的电子产业 。 但 是 ，这一转型影响只 是 短 期 而 初 级 的 。 长 期 来 看 ，基 础 设 施 是 先 行 资 本 ，互 联 互 通 那么 可 以 使 中 国与东盟在自贸区框架下 形 成 真 正 的 大 市 场 ， 形 成 商 品 、 服 务 和 各种生产要素的有效流动 。 如 果 仅 是 产 业 转 移 ，那 么 中 国 与 东 盟 仍是处于产业链的低 端 ，而 产 业的流动将引起中国与东 盟 的 激 烈 冲 突 ，并 在 一 个 适 度 水 平 上 停 止 转 移 。 因 此 ，中 国 东

24、 盟 基 础 设施互联互通仅是中国 产 业 转 型 的 契 机 ，而不是中国产业转 型的出路 。 中国与东盟的产 业 结 构 升级应当成为一个整体 ， 谋 求 中 国与东盟经济的共同转型 ， 并 形 成整体的竞争力 ， 才能重 塑 全 球产业分工格局 。否那么 ，东盟不会接 受自身成为产业链低端 的 转 移 地， 欧美也不会接受中国 与 之 分 享产业链高端的利润 。二国内金融 监管机制的 制 约中国 东盟根底设施 互 联 互 通必然涉及大量的融资 方 式 创 新。一方面 ，根底设施建设需要金融支持 ， 而各国的金融 发 展 水 平和金融监管状况存在 较 大 的 差 别， 这就要求各国进行 金

25、 融 监 管的信息交换与方式协调 ； 另 一 方 面， 中国 东盟根底设 施 互 联 互 通的规模庞大 ， 蕴含的 风 险 也 非 常高 ， 金融监管部门应 当 对 其 蕴含的风险及对国内金融 体 系 的 影 响进行测算 ， 防止根底 设 施 投 融 资风险向国内扩散 。如果将金融监管视 为 一 种 公 共品 ， 那么亟待解决的 是 金 融 监管的越位和缺位问题 。 金 融 监 管 的 越 位 ，一方面表达为给根底 设 施互联互通的跨国融 资 以 过 多 的 制 约 ，使 得 基 础设施互联互通 的资金融通方难以借 助 发 达 国家的量化宽松政策获 得 低 成 本 的 资 金 ，另 一 方 面

26、表达为一些政 府部门也试图依托互 联 互 通 概 念扩展其职能范围 ，对 互 联 互 通 进行过多的行政干预 。 金 融 监 管的 缺 位 ，主 要 体 现为在根底设施 互联互通的投融资中 未 起 到 协 调竞争与行业导向 的 作 用 ，并 且 中 国 东 盟根底设施互联互通 建设需要依托金融市 场 的 互 联互 通 ，而我国的金融监管机 构 缺 乏推动金融市场互联互 通 的 有 效 举措 。三政府间分 权的影响中国 东盟根底设 施 互 联 互 通将改变我国各省市 的 利 益 格 局。 从目前的根底设施互联互通 推 进 状 况 来 看 ， 西 部 地 区 如 广 西 受 益 较 高 ， 其推动

27、根底设施 互联互通建设的积 极 性 也 较 高 。 但 是 ，这 带 来 三 个 主 要 问 题 。 一 是 互 联 互 通对地方政府经 济 的 冲击 。 以外向型经济为 支 柱 的 地 29 三 、 中 国 东 盟 基 础 设施互联互通建设 面 临 的 国 内 政策制约中国 东盟根底设施 互 联 互 通建设会对我国的国内经 济 产 生国 际 经 济 合 作 2021 年 第 8 期Bilateral and Multilateral-Cooperation区因互联互通而导致外向 型 产 业加 速 向 外 转 移 ，而 “腾 笼 换 鸟 的 策略在短期内尚不理 想 ，从 而 造成这些地区的产业

28、空心化 。 二 是 各级政府间的税收利益冲突 。 在 目前的分税制之下 ， 基 础 设 施 互 联互通带来的税收利益 大 量 归属 于 上 级 政 府 ，这 使 得 地 方 政 府 更倾向于和土地财政紧 密 联 系 的根底设施互联互通 项 目 ，从 而 将互联互通作为地方政 府 圈 地 卖 地 的 噱 头 ，最 终 成 为 地 方 政 府土地财政的依托 ，而 不 是 根 据 产 业 转 型 、经 济 发 展 的 实 际 需 要 来 推动根底设施互联互通工程 。 三 是各级政府在互联互通 的 协 调 中 存 在 缺 位 ，使 得 我 国 企 业 之 间争 夺 海 外工程的恶性竞争长期 存在 。因

29、此 ， 为推动中 国 东 盟 基 础设施互联互通建设 ， 政 府 间 的 分权机制需要进行调整 。一方面 ，分税制的进一步改革需 要 与 中 国东盟建设结合起来 ， 给 相 关 地方政府以和根底设施互 联 互 通 相关程度较高的财政 收 入 项 目 ， 并使地方政府有动力协调 我 国 企业在海外工程上的竞争 ； 另 一 方 面， 中央政府需要重视地 方 政 府 在中国 东盟根底设施互 联 互 通 建设中的作用 ， 考虑为基 础 设 施互联互通提供公共效劳的 最 优 边 界， 并协调地方政府之间 的 利 益 冲突 。通建设 ， 我国政府需重点 关 注 三方面的内容 ： 一是增强中 国 与 东 盟

30、的战略互信 ， 二是注重 中 国 与东盟的产业对接 ， 三是控 制 基 础 设施互联互通的融资风险 。一增强中国 与东盟的战 略 互信在合作建议的设计上 ， 我 国 在近年来一直走在各国之 前 。 但 是， 由于中国与东盟之间 战 略 互 信缺乏 ， 一些合作建议受 到 东 盟 国家政府或民间组织 的 质 疑 ，导致具体的合作工程难以落 实 。 因 此， 我国需要致力于增强 中 国 与 东盟的战略互信 。其一 ， 需要将中 国 东 盟 基 础设施互联互通规划与东 盟 各 国充分协商 。 我国的 “一路一 带 等 建议已经充分考虑了东盟 各 国 的 利 益 ，但 是 问 题 犹 存 ：一 方 面

31、 ，我 国的各种合作建议尚未与 东 盟 各 国充分交流与协商 ， 使得 东 盟 各国对我国的建议仍抱 有 疑 虑 ，并 且设想中的利益让渡与东 盟 各 国 提出的利益要求也有差异 ； 另 一 方面 ， 新的合作建议与原 有 的 合 作 倡 议 如 泛 北 部 湾 合 作 、 相 关合作机制 如海湾国家合 作 委 员 会仍需协调 ，尤其是我方 的 构 想 仍需要以东盟各国熟悉的 语 言 进 行充分交流 。因此 ，在深化中国 东盟根底设施互联互通路 径 设 计 的过程中 ， 首要的一点便 是 与 东 盟充分的沟通和协商 ， 尤 其 要 阐 明中国与东盟的合作不是 “以 邻 为壑 式的产业转移 ，而

32、是 发 挥 我国与东盟国家的比拟优势 ， 并 最 终形成对亚洲之外经济体 的 竞 争 优势 。其 二 ， 做 大 做 强 CAFTA 升级 版 “蛋 糕 ，且 应与根底设施互 联互通相互促进 。 目 前 ，CAFTA 面临 “东盟向中国投资多 ，中 国 向 东盟投资少 、敏感商品 关 税 等 冲 突，这些冲突只 有 在 做 大 CAFTA 升 级 “蛋 糕 ，实 现中国与东盟合 作收益大幅增加之后才 能 得 到 动 态解决 。因此 ，在根底设施互联互 通路径的设计中 ， 要以 长 期 可 持 续的经济增长为根本目 标 ， 注 重 以根底设施建设推动各 国 经 济 发 展与产业升级 。其三 ，

33、对区域外大 和 区 域 内 大国采取不同的态 度 。 中 国东 盟根底设施互联互通建 设 难 以 将 区域内大国和区域外大 国 完 全 排 除在外 ，但是 ，对于二者 要 采 取 不 同的态度 。对于区域外大国 ，由于 它们在中国 东盟根底 设 施 互 联 互通建设中很少获得利益 ，因 此 ， 在进行根底设施互联互 通 统 筹 时 应当尽可能将其排除在 外 ， 以 避 免根底设施互联互通统 筹 陷 入 无 休止的争论之中 。 对于 区 域 内 大 国， 根底设施互联互通 建 设 能 为 其带来一定收益 ， 我国 可 以 在 适 当的工程上与之合作 ， 以 推 动 中 国东盟根底设施互联 互 通

34、 建 设 的局部突破 。二注重中国 与东盟的产 业 对接根底设施与产业转 型 关 系 密 切， 这就要求根底设施 互 联 互 通 要建立在中国与东盟的 产 业 协 调 与分工之上 ， 实现中国 与 东 盟 的 产业对接 。其一 ， 根据国别和 产 业 进 行 结构化的设计 。 东盟内 部 的 差 异 较大 ，不应被视为一个整 体 ，需 要 细分 。相对而言 ，老东盟国家与我IEC, NO. 8, 2021四 、 推 进 中 国 东 盟 基础设施互联互通 建 设 的 政 策 思路基于以上分析 ，我们认 为 ，为 推进中国 东盟根底设施 互 联 互 30 双多边合作国产业同质化较高 ， 难以 推

35、动 国家之间的产业分工 ， 而新 东 盟 国 家的产业体系仍在逐渐形 成 的 过程中 ， 国家之间的产业分 工 更 易 于开展 。同时 ，要考虑各国对各类 产业接受程度的差异 ， 如 印 尼 对 产业转移的排斥较小 ， 对 高 污 染产业的反对较弱 ， 老挝对 建 设 铁 路、走出封闭的积极性较高 ，柬 埔 寨那么强调公路网建设 。因此 ，产业 转移上要以越南 、老 挝 、柬 埔 寨 、 缅甸等新东盟国家为主 ， 兼 顾 各国对各类产业转移的 接 受 程 度 ， 优先开展低敏感领域的 经 济 合 作。其二 ， 提升我国自身 的 产 业 布局能力 。 在与东盟合作 的 亚 洲国 家 与 地 区

36、中 ，日本有最强的产 业 布 局 能 力 ， 韩 国 次 之 ， 台 湾 地 区 又 次 之 。 目 前 ，如 果 对 东 盟 的 产业结构进行调整和 再 升 级 ，中 国大陆并没有足够的 主 导 能 力 。这就要求我们将互联互 通 规 划 与我国的产业升级相 联 系 ，立 足 我国产业升级的方向来 设 计 基 础设施互联互通路径 。 为 提 高 我 国的产业布局能力 ， 我 国 政 府 要注重对国内企业的统筹 ： 一 方 面 ，要克服在境外建 设 基 础 设 施 主要以工程承包为主 的 局 面 ，注 重企业的投资跟进和 后 续 管 理 ，并 在 投 资理念和国家层 面 上 予 以支持 ，另一

37、方面 ，要注意 运 力 的 规划 交通 和运量的规划 产 业 相结合 ， 使根底设施的互 联 互 通 与产业开展与产业链的衔 接 相 适应。其三 ，重视软性的互联 互 通 。 在交通等设施的建设之外 ， 注 重 中国与东盟的标准 、流程 、边 检 等的软件连通 ，注重文化 、创 新 等 产业的对接 ，注重法律法规协 调 ，并 通过培训 、 认证等方式加 强 中 国与东盟专业技术效劳业上 的 一 致 性。三控制根底 设施互联互 通 的融资风险中国 东盟根底设施 互 联 互 通的资金庞大 、风险较高 ，并 非 某 个国家可以单独承当 。长期来看 ， 中国 东盟根底设施互联 互 通 需 要在多个国家

38、进行融资和 分 散 风险， 并且面临多个国家的 金 融 监 管， 从而需要中国与东盟 实 现 融 资机制上进行协调 ， 以控 制 基 础 设施互联互通的风险 。其一 ， 各国的金融监 管 需 协调一致 。 中国与东盟各国 的 金 融 监管机制并不一致 ，但是 ，在 基 础 设施互联互通领域 ， 各国 需 要 开 辟金融监管上的 “特 区 ， 减 弱 基 础设施互联互通融资上的 金 融 管 制， 使得根底设施互联互 通 可 以 采取更加灵活的融资模式 ， 利 用 更多的融资地点 ， 采用更 多 的 融 资渠道 。其二 ， 防止风险在局 部 区 域 的集中 。中国与东盟之间 ，以及各国内部的经济开

39、展水平 差 异 较大， 这使得根底设施的互 联 互 通 带有一定的援助性质 。 一 些 经 济开展水平较高的国家甚至 地 区 将 被 贴 上 “援 助 者 的 标 签 ，成 为 主 要的融资来源方 ， 并因基 础 设 施 的互联互通而承当过 高 的 风 险 。 因此 ， 根底设施互联互通 需 要 大量采用结构化的融资方式 ， 保 证 “援助者 的资本投资有优 先 的 受 益权 ， 防止根底设施投融 资 风 险 向经济较兴旺国家或地区 的 过 度集中 。其三 ， 防止国家信 用 的 过 度 使用 。 在目前的根底设 施 互 联 互通建设中 ， 政策性金融 机 构 起 到 重要作用 。但是 ，考虑

40、到政策性金 融机构得到政府大 量 的 担 保 ，而 国家信用不应当外溢到 基 础 设 施互联互通所涉及的 其 他 国 家 ，所 以政策性金融机构需要 逐 步 淡 出 根底设施互联互通融资 ， 或 是 与 各国政策性金融机构联 合 ， 通 过 跨国的区域性金融机构 有 限 参 与融资过程 。同时 ，应尽可能采取商 业化的融资方式 ， 并做 好 基 础 设 施互联互通融资与国内 业 务 的 风 险隔离 ， 以防止各国的 国 家 信 用 被过度运用在根底设施 互 联 互 通领域 。作 者 单 位 ：外交学院国际经 济学院 。本文受 “中国 东盟思想 库 网 络 NACT专项研究经费资 助。参 考 文

41、 献 ：李 昕 ：从 “孤 立 到 “互 联 互 通 ：印度 对 缅 甸 外 交 演 变 ， ? 东 南 亚 研 究 ?，2021 年 第 1 期 。梁 颖 ： 打 造 中 国 东 盟 自 由 贸 易区 升 级 版 的 路 径 与 策 略 ，?亚 太 经 济 ?，2021 年 第 1 期 。王 勤 、李 南 ：东 盟 互 联 互 通 战 略 及 其 实 施 成 效 ，?亚 太 经 济 ?，2021 年 第 2 期 。杨 值 珍 ： 中 美 关 系 与 中 国 同 周 遍国 家 互 联 互 通 建 设 ， ? 湖 北 大 学 学 报哲 学 社 会 科 学 版 ?，2021 年 第 3 期 。张 兴 泉 、孔 得 伟 ：CAFTA 对 浙 江 的 贸 易 效 应 基 于 引 力 模 型 的 实 证 分 析 ，?嘉 兴 学 院 学 报 ?，2021 年 3 月 。国 际 经 济 合 作 2021 年 第 8 期 31