探矿权人的优先权

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1、探矿权转采矿权价款处置问题矿产资源法规定，探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权，国土资源部矿业权出让转让管理暂行规定更明确规定，探矿权人行使这种权利应是在探矿权有效期和保留期内，并进一步规定，探矿权人申请其勘查作业区内采矿权的，矿业权可不评估，登记管理机关不收取价款。实践中，人们把探矿权人通过这种方式获取采矿权的过程叫做“探转采”。由于这种方式具有不用参与市场竞争、手续简便、成本低廉，尤其是无需作矿业权评估，不用交纳采矿权价款的特点，因而受到了非国有资本投资者的青睐和追捧，极大地激发了他们投资找矿采矿的热情，矿产资源投资领域多元化的格局几年来得以迅速形成，这是探转采制度积极的一面。

2、但实践证明，探转采的不利之处也是十分明显的。1、不利于矿业权市场的建设。发展社会主义市场经济，必然要求矿产资源配置市场化，而市场化的核心在于公平竞争。只有通过市场化的公平竞争，矿产资源的开发利用才能达到最优化。当前，探转采这一制度已经无法满足市场化配置矿产资源的本质要求。且不说采矿权因探矿权人具有优先取得的权利，已经排除了这一类采矿权进入市场参与竞争配置的可能性，就是它的前提探矿权，也因申请在先和招拍挂出让的双轨制并存，再加上绝大多数矿种的探矿权登记发证权在省级以上主管部门，不利于采取市场化方法操作，导致探矿权多数为申请取得，同样未能采用市场化配置。因而，矿业权市场的建设因缺乏必要的要素而难以

3、推进。2、不利于矿产资源的可持续利用。非国有资本大量进入地勘领域的真正目的只有一个，那就是尽快找到矿，把它开采出来，投放市场，或将矿业权转让，获取利润，而非是探明资源，储备起来，有计划地去开采。这样一来，优势矿种便成了他们投资的热点，比如近年来的铁、煤等。投资者通过申请探矿权，进而获得采矿权，占有储量，迅速开采。一些矿产资源集中的地方，短时期内大量开采资源，采富弃贫，大矿小开，造成资源不合理利用，浪费了大量的矿产资源，给矿产资源的可持续利用造成了极大的危害。3、不利于体现国家享有对矿产资源所有的经济权利。矿产资源属国家所有，国家是矿产资源的唯一主体，这并不是一个空洞的概念，而是具有实在内容的。

4、作为矿产资源的唯一主体，国家不仅享有对矿产资源的处置权，更享有对矿产资源的收益权。当前，虽然矿产资源法律规定，国家实行矿业权有偿取得制度，但目前按平方公里计收的使用费似乎仅仅具有象征性意义。由于探矿权价款性质所决定，探矿权取得的成本也是很小的（国家出资勘查形成的探矿权出让须评估作价，探矿权人缴纳价款，但这同时也意味着探矿权人地勘投入的降低），探矿权人通过申请取得采矿权，占有储量，则无需缴纳采矿权价款。探转采投资者实际上以极小的价款对矿产资源实行占有，进而开采获利，而国家作为矿产资源的所有者，却未能获得应有的经济回报，国家对矿产资源享有所有权的经济权利并为得到很好的体现。矿产资源带来的超额利润短

5、时间内造就了大小不等的超级富翁充分证明了这一点。4、不利于遏制矿产资源管理中的腐败行为。由于探矿权取得是采矿权获得的最直接有效的途径，投资者把能否申请获得探矿权看作是决定取得采矿权的关键一环，那些有权批准申请的部门和个人便成了这些投资者公关的对象，因而成了最容易滋生腐败的地方。不断披露出来的商业贿赂和官员入股办矿的案件对此作出了很好的注脚。立法上规定探转采这一制度是为了鼓励投资多元化，提高投资者的积极性，保护探矿权人的合法利益，应当说，为促进地质勘查找矿、充分利用零星矿产资源起到了很好的推动作用。但实践中这一制度暴露出来的上述问题不能不促使人们重新思考，怎样使这一制度扬长避短，使之更加适应社会

6、主义市场经济发展的需要，笔者对此提出如下建议，供矿产资源法律修改时参考。以招拍挂为原则，申请批准为例外，最大限度地通过市场来配置探矿权、采矿权。为保护非国有资本投资者的热情和获得投资收益，探矿权人在同等条件下有优先获得自己所在勘查作业区内的采矿权。如探矿权人没能获得自己所在勘查作业区内的采矿权，则享有从该宗采矿权价款收益中获得收回投资及收益补偿的权利，不足部分，国家不予补偿。如果探矿权人在同等条件下优先获得了自己所在作业区内的采矿权，则探矿阶段的投入本息应抵扣应交纳的采矿权价款，超出采矿权价款的本息，国家不予补偿。如此，探矿权人的成果无需设立保留期。重新定义矿业权价款的概念，用矿业权价款代替矿

7、业权使用费，使之符合矿业权有偿取得的内涵，真正体现国家作为矿产资源唯一主体所享有的收益权，以消除目前矿业权价款实际使用上的混乱及造成的投资者之间事实上存在的不公平竞争。当然，这样的建议不适用边探边采和临时采矿行为。国家应严格控制这两种行为。作这样变化的好处是能较好地克服现行探转采制度的不足。把绝大多数的矿业权运用市场配置，使国家能够做到根据国民经济发展对矿产资源的需求，按照矿产资源的规划有秩序地供给，以促进矿业权市场的建设，保证矿产资源可持续利用，实现国家对矿产资源在利用中所产生的超额利润拥有收益权，同时也保护了投资者的合法权利，更是能有效地遏制矿产资源领域内腐败的发生。从1986年矿产资源法

8、禁止矿业权的流转，到1996年修正矿产资源法确立矿业权有偿取得和依法流转；从相继出台的矿产资源勘查区块登记管理办法、矿产资源开采登记管理办法、探矿权采矿权转让管理办法等行政法规，到更具标志性意义的矿业权出让转让管理暂行规定、探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）等规范性文件颁布，以竞争方式处置矿业权的市场运作得到大力推行。由此，以法律、行政法规和部门规章为模板，各省通过制定实施办法、条例和暂行规定等规范性文件，推进探矿权、采矿权招标、拍卖、挂牌出让的市场化运作方式。尽管以市场为主体配置资源有着良好的初衷，如调动社会闲散资金促进资源的勘查、开发；实现国家收益最大化；促进节约资源，防止采富弃贫等

9、，但实践中，也存在着一些需要进一步思考的难题。由于探矿是高风险、高技术要求的活动，在探明之前，矿区内矿产资源的储量、品位并不确定，矿区价值的不可估计决定了探矿权的取得无法简单地适用集中竞价的市场运作方式，否则将会陷入两种困境：一是国家在出让探矿权过程中遭遇风险。投资者基于对政府信用的依赖，存在拍卖、招标中的盲目性。由于矿产品价格高涨导致人们非理性投资，当投资者以高额的投入取得探矿权时，发现矿产品的储量和品位并未达到预想的标准，再加之他们欠缺探矿风险意识，遂对所造成的损失要求国家赔偿。而国家出让探矿权时对矿区矿产品储量的掌握以及基础地质工作所达到程度的了解，基本上通过汇交的地质资料获取，而地质资

10、料本身的真实性和完整性却存在过多的无法为国家控制的人为因素。投资人赔偿诉求使得国家处于被动和尴尬的境地。实践中，有些地区针对这类问题采取了一些积极措施。例如，在推行探矿权竞价出让制度时，四川省攀枝花市规定：探矿不达到一定的程度不予出让；对开采后又收回的矿权，将探矿权、采矿权捆绑拍卖；引入风险提示，通过公告、新闻发布会、说明会，甚至在资料准备、合同中进行风险提示；聘请法律顾问并咨询相关专家，通过法律手段解决纠纷。二是探矿权竞价拍卖抬高了探矿权取得的资金门槛，而忽略了资质要求。竞价出让中出价最高者往往成为探矿权人。这种最高价标准突出了资源配置中的市场作用，但忽略了矿产资源开发利用的专业性和技术性要

11、求。大量的国有矿山企业和地勘单位虽然具有专业、技术、人员等方面的竞争优势，但由于历史和体制的原因，在资金竞争上不敌，在拍卖中难以获胜。而实践中，部分竞价最高者的目的是通过转让、投机获利，因此对矿区经营和矿山环境保护都不利。对此，在推行探矿权竞价出让制度中，宜确立探矿权取得资质优先原则，降低资金门槛，提高资质要求，对探矿权申请人进行资质审查，并要求探矿权的最低投入。基于此，在三种市场竞争方式中，招标是最适宜的选择。同时，矿产资源法明确探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的米矿权，旨在确保探矿权人权益的实现，避免因咼风险和高投入所造成的探矿滞后。由于立法与实践中问题的存在，这种优先权有名无实。

12、首先，对优先的理解存在歧义。由于立法对优先权概念界定缺漏，在实践中所理解的优先，是同等条件下的优先，所谓同等条件主要指的是价格条件。在有偿出让中，当探矿权人报价不能最咼时，探矿权人取得采矿权之优先权被剥夺。其次，优先权概念的提出是有历史原因的。在我国，矿产资源勘查开采一度由国家投资进行，地勘单位、国有企业国家所有的性质更意味着矿业权人享有矿业权等同于国家所有。在这种背景下，赋予探矿权人优先取得采矿权，可激励探矿权人探矿的投入。然而当探矿权由行政审批转为有偿取得，以竞价出让取得探矿权后，探矿权人在探明矿产品储量后取得采矿权是其探矿权权利的应有之意，不存在优先与否的问题。因此，笔者建议，在推行探矿权竞价出让制度中，保障探矿权人的权益，需要区分以下几种情形：若是国家投入勘探的矿区，尽管地勘单位进行了探矿，探矿权人必须通过招标、拍卖、挂牌等市场运作方式取得采矿权；若地勘单位本身就是探矿的投资主体，探矿权人探明矿产资源后可以自主取得采矿权，国家重要规划区内的探矿权除外。因此，只要是探矿权人自己投资探明的矿区，探矿权人既可以自己登记取得采矿权，也可以将探矿权在二级市场中自由转让。