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1、工信部副部长杨学山：电子政务的顶层设计导读：以“电子政务的顶层设计”为主题的第四届中国电子政务高峰论坛于2010 年 6 月 27 日在北京大学举办，工业和信息化部副部长杨学山发表了“电子政务的顶层设 计”主题演讲，本文稿根据现场录音整理而成。关键字：电子政务 顶层设计 杨学山 各位老师，各位来宾，大家上午好！首先我代表工业和信息化部对第四届电子政务高峰论坛 的召开表示热烈的祝贺！借这个机会就这次论坛的主题-“电子政务顶层设计”，谈三点看法： 第一个什么是顶层设计？第二个顶层设计的目的性？第三个顶层设计和我们今天已经做过 的很多其他工作之间的相互关系是什么？首先说什么是顶层设计？按我的理解，顶
2、层设计是一个不定的概念，它随着设计问题的 对象而发生变化。但是顶层设计有三个基本的要素，第一个要素就是制定方法论；第二个在 概念层级上是顶层，而不是底层和中间层；第三是设计。设计最起码有两个基本的含义，第 一个含义是清晰的，因为设计如果不清晰就说不上是设计；第二是可以实施的。所以我理解的顶层设计有这样的一些最基本的要素，但是为什么在这样几个基本要素下 还是不定的呢？因为顶层设计的对象是不定的，比如说对一个系统和一个项目做顶层设计的 时候，那么这个“顶”就是这个系统的最顶层，在系统顶层设计的时候，可能更多会涉及到系 统如何实现。如果一个部门做电子政务顶层设计的时候，我们将会考虑这个部门的全局，包
3、 括全局的构成要素和体系结构。如果是一个地方的话，那么这个顶层设计是指这个地方电子 政务全局的一个顶层设计。所以说顶层设计随着设计的对象的不同而会发生变化。它是一个 不定的概念。但是在不定的概念里面有一些稳定的因素，而这些稳定的因素如果用最核心的 话来说，就是要给这个顶层设计所设计的对象，体系架构梳理清楚。这是我理解的电子政务 顶层设计。第二、我想说一下顶层设计的目的性。正因为随着不同的对象，顶层设计的重点、范围 是有所变化的，所以我们在针对特定对象做顶层设计的时候，有必要把目的性这个问题很好 的分析一下。在今天我们讨论电子政务顶层设计的时候，正面临的一个重要的事情，就是各 地各部门都在制定或
4、者准备制定“十二五”电子政务规划，如何为各部门、各地区电子政务的 “十二五”规划服务？我们在讲电子政务“十二五”规划的时候，涉及的内容很多，我只说和电 子政务顶层设计目的性相关的几个，就这几点谈一下体会。第一点，我们在讲顶层设计的时候，它的对应物是什么？它的对应物不是局部的，不是 系统的，是顶层的。很遗憾，当我们在做电子政务“十二五”规划的时候，碰到了很多局部的、 非系统的，底层问题的干扰。举一个例子，大家可以比较清晰进行对照，中国电子政务 40 年的历史，总体上以项目为中心推进的，头20 年是科研项目为主，电子政务从上世纪七十 年代到九十年代初大部分是以项目为中心。即使一个很大的项目，比如说
5、金土工程，应该是 覆盖国土资源部的全局，其实没有。当然也有少数的项目是覆盖全局的，比如说金审工程。 但是这样的例子在几十年的过程里面，所占的比例是很少的。这些年来我们项目中心是一个 部门甚至是一个系统里面的一个局部在推进，这是过去几十年的主体，形成了很多的碎片， 这就是为什么我们今天始终强调要业务协同，要防止信息孤岛，要处理好纵横关系。这些问 题的产生就是因为那么多的中心以碎片的状态存在，电子政务进行到今天，在做 “十二五” 规划的时候，我们不是要在碎片再增加，而是需要真正的顶层设计。关于目的性第二点，电子政务顶层设计为什么？电子政务是为了政府更好地履行职能， 是为了政府能够在信息化环境下提升
6、执政能力，所以顶层设计的第一要务，就是如何为政府 更好地履行职能，如何为政府提升在信息化条件下的执政能力做出明确的回答，这是顶层设 计的第一要务，或者第一目的。这个目的性必须清晰。在这一点上，我感到有些遗憾，我们 在许多部门和地方，在电子政务顶层设计的时候，经常忽略或者是软化了这个要求，做多少 系统，包括建什么网络、建什么系统、建什么数据库，和直接的政府绩效之间没有关系。第 二个是软连接，对政府履行职能，比如说支撑决策和业务是什么事情，有一个软的连接，没 有硬的连接。为什么呢？我举两个例子就比较清晰，比如说在审计署实施了金审工程以后， 它的审计能力大体上提升了 1 倍，无论是个体还是整体，个体
7、是审计员，整体是审计能力， 提升了一倍或者1 倍以上，这就是我们对电子政务、对政府绩效、对政府履行职能直接的支 撑，所以系统是要朝这个方向努力的。再比如，北京市高法的法官案件审结率提升了3.2 倍， 就是一个人可以顶 3.25 个人。所以电子政务顶层设计一定要直接和这样的目的挂钩，而且 这个目的是可检验的。第三、我们做这个顶层设计要回答一个问题，一个部门、一个地方推进电子政务达到这 样的目的，在技术路径上，在成本上是最好的，技术路径就是可持续和优化的问题，也就是 说顶层设计要提供一个技术方案，这个方案在实现达到政务目的这个基础上，技术路径是优 化的，成本是最低的。完成这个目的对于我们来说，还是
8、有很大的挑战。第三个问题，就是我们在为了“十二五”的规划做顶层设计，我们交叉了一些其他的概念， 和一些原来遗留下来的东西，这些问题怎么处理，怎么对待，这是我们必须面对的问题。首 先说顶层设计和智慧城市之间的关系，比如说智慧南京、智慧广州，现在很多地方在做。那 么电子政务顶层设计和这样一些概念之间是什么样的关系，如何处理呢？那么我的回答就一 句话，就是要把握本质。概念随便用，但是本质不能变，否则就会被这些概念弄得不知所以。下面我想说一下“本质”，首先我们说电子政务本质是什么？电子政务本质就是充分的利 用信息技术，使得政府履行职责的能力能够适应环境的变化，而在这个变化的过程中不断地 完善和改善。电
9、子政务的本质千万不要看成建了不少网络，建了多少系统，买了多少设备。 我们一直在说电子政务核心和本质是政务，不是电子，但是这个问题既使到今天还没有解决。我们在处理相互关系的时候是把握本质，首先是智慧城市，因为在概念上可能下一步在 电子政务“十二五”规划交叉最多的，或者说最难处理一件事情就是智慧城市。智慧城市和电 子政务规划之间，首先范围不太一样的，电子政务只是政府履行职责所做的各项工作之上， 而之外还是有城市的其他功能部分完成，而不是政府来完成，这是差别的地方。但是共同的 地方是什么？在这里面共同的地方很多，请大家重视，智慧城市除了产业、教育、卫生等部 分之外，相当一部分是城市的公共管理。这里面
10、我们十分重视的是智慧城市，后面的本质实际上用三句话就可以概括清楚。第一 句话就是更加透彻的感知；第二句话是更加广泛的连接；第三句话是更加集中、更加有深度 的计算。那么这三点在我们做电子政务“十二五”规划的时候要充分的考虑。更加充分的感知， 比如说城市的交通管理、城市公共安全，城市的应急指挥，必须要更加透彻的感知和更加广 泛的链接，而且还需要更加集中和深度的计算。比如说交通流量必须有模型，如果你把当前 的流量和模型对比，发现这个曲线不一样了，你才可以做出新的判断和提出新的处置。所以 电子政务和这三个基本要素之间存在着密切的关系，我们“十二五”电子政务规划在这三个方 面要进一步的深入。你的领导说你
11、不要做电子政务规划了，你就做智慧城市的规划，没有关系，你把电子政 务要务达到的目标，把它包容进去就可以了。比如说我们在做电子政务规划的时候用不用云 计算的概念，我认为没有关系，你可以用，也可以不用，因为作为一个城市，作为一个地方， 甚至作为一个部门，如果原来没有整合起来，原来没有构成统一的平台，从“十二五”开始你 必须把原来的碎片集成起来，形成一个统一的政府的信息技术支持，那么这个概念叫政府云 也没关系，叫什么概念都没有关系，但是你必须整合起来，必须通过一个完整的顶层设计、 一个完整的体系架构把这样的基础构建起来，这是发展的必然方向。“十二五”完不成没有关 系，“十三五”接着干，这一点是确定无疑的。还有物联网这个词，电子政务里面用不用感知交通或者叫感知食品的概念呢？我认为这 也没有关系，用不用都不要紧，关键是你要知道你感知交通，那么你所有的感知是和交通的 控制、交通流量的疏导，把交通指挥这样的目的连接起来，否则你的感知是没有意义的。这 是顶层设计和其他一些概念之间的关系。不要迷惑也不要彷徨，核心问题是要弄清本质，弄 清概念的本质以及要做的事情的本质，想做什么就十分的清晰了。谢谢大家！
工信部副部长杨学山：电子政务的顶层设计
