归档文件整理讲义

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1、 归档文件整理讲义第一章 档案与收集工作第一节 档 案一、档案的定义中华人民共和国档案法第二条给档案下的定义：“本法所称的档案，是过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”。该定义详细地说明了档案的形成者、生产领域、特点和形式。二、档案本质的属性档案的本质的属性是原始记录性，在现实生活中只有档案同时具有原始性和记录性，档案将原始性和记录性很好的结合了起来，是原始性和记录性两者兼而有之的统一体。档案和文物一样，都直接产生于当时的活动过程中，是为了直接使用的。档案的前身文件当时

2、并不是为了事后供更多的人阅读而产生，就如同文物也并不是为了日后供人们考古或观赏而产生的。但档案以具体内容记录了当时开展工作、处理事务的活动情况，文件转化为档案是人们有意识活动的结果。档案和图书资料一样，都记录了知识和信息，都有很强的记录性，并且都是人们有意识活动的结果。但是，档案是当时当地直接使用的文件转化而来的。制作文件的目的不是为了事后供更多的人阅读，不是为了传播知识，而是为了处理事务、开展工作。由于使用后有的仍有查考和利用价值，才保存下来转化为档案。图书资料则是事后根据有关材料和思想编著或者加工形成的，其编著加工的目的是为了传播知识、表达思想观点。可见，图书资料有记录性但没有原始性。档案

3、的原始记录性使用档案区别于其他事物，是档案的根本价值所在。这一本质属性，决定了只有维护档案的真实历史面貌才能保证档案的根本价值，这是档案管理的一项基本要求。如果人们根据各自的观点或现在的需要修改档案，将破坏档案的真实性，破坏档案的根本价值，是违法行为。三、档案的基本价值（一）档案的凭证价值档案的凭证价值是指档案作为证据作用的价值。档案的凭证价值来源于档案的原始性，由于具有了该价值、就使档案不同于和优于其他各种资料。档案所以具有凭证价值，是由档案形成规律和档案自身的特点所决定的。从档案形成过程及其结果上看，档案是从当时当地直接使用的文件转化而来的，并非在现今使用之际临时编造的，它客观地记录了以往

4、的历史情况，是令人信服的历史证据。只有在事件本身成为历史的陈述的时候，这些证据才会出现。所以作为历史真迹的档案，具有不可质疑的证据作用。从档案本身的物质形态上看，文件上保留着真实的历史标记。有的文件上有当事人的亲笔签署或者批示，有的文件上有机关或者个人的印信，而有的文件上则有原来形象的照片、录像和原声的录音等，这些就成为了日后查考、研究、争辩和处理问题的依据。这些原始标记进一步证明了档案是确凿的原始材料和历史证据，是真实的历史凭证。（二）档案的参考价值档案的参考价值是指档案作为借鉴作用的价值，源于档案的记录性。档案不仅记录了历史活动的事实和经过，而且记录了人们在各种活动中的思想发展档案来源的广

5、泛性决定了档案记录的知识信息内容是及其丰富的，大至一个国家政治、法律、经济、军事、科学文化等方面的情况，小至一个机关单位的具体工作和生产建设。档案中有成功的经验和失败的教训，有思想观点和试验观察数据，有社会的变革和生产的发展，这些都可以为后来的人们提供借鉴，使我们的工作和学习少走弯路，尽快达到目的。与图书资料相比较，档案的参考价值具有更大的可靠性和参考性。档案是原始记录，是第一手资料。历史学家称档案为“没有掺过水的史料”，它比其他资料来源可靠。档案是人类在活动中形成的，人类的活动是广泛的，因而，档案也是很广泛的。同时在内容上也很丰富，它是各单位和个人广泛利用的资料。每个地区有档案馆，每个单位有

6、档案室，保存着本地区、本单位各种内容的档案，人们遇到难题，都可以到档案部门查考档案，寻找答案。四、档案的作用（一）机关工作的查考依据档案是由机关、社会组织在过去活动中形成的文件转化而来的，最初主要为机关工作服务。档案记录和反映了机关和社会组织过去各方面活动情况。要保证工作的正常开展和工作的延续性，就必须查考利用档案，所以机关档案工作又是机关行政管理的一个组成部分。在机关的各项领导工作和业务管理中，都必须查考利用档案，借以熟悉情况、计划决策、处理各种问题和完成各项工作任务。无案可查或有案不查，都会给机关工作带来困难。（二）生产建设的参考依据档案记载了各种生产活动情况、成果和经验教训，也反映了自然

7、资源、生产条件、生产管理和生产技术等方面的信息，可以作为经济管理、各项生产的依据和参考资料。科技档案，更是进行现代化生产管理和科学管理的重要条件，所以企事业单位的档案工作又是生产管理、科技管理的一部分。不论是制定一个地区、一个部门的生产发展规划，还是生产某个产品，进行某个方面的技术改造，都要利用过去的档案。在生产建设中利用档案能加强经济管理，提高经济效益，促进生产力的发展。（三）政治斗争的必要手段档案总是在一定的社会制度中产生，由一定的阶级和政治集团形成，它记录和反映了社会上各阶级、政治团体等各个方面的情况，所以档案历来是阶级统治和政治斗争的必要手段。（四）科学研究的可靠资料任何一种研究都必须

8、广泛地占有材料为基础，以材料的真实可靠性为前提。在科学研究中，档案一方面能提供原始的记录供直接借鉴，另一方面能提供大量的试验和观察理论概括的基础材料供间接参考，如果不利用档案，将会在时间、人力、物质、资金等方面造成很大的损失和浪费，影响工作的开展。由历史研究的对象和目的所决定的，档案在历史研究中的作用更加重要。只有利用档案，才能科学地总结历史发展规律，准确地阐明历史事件维护历史的真实面貌。（五）宣传教育的生动教材档案广泛地记载了丰富多彩的历史活动情况，记载了各个历史时期反动势力、敌对势力的罪行和劣迹，也记载了各个历史时期进步势力、英雄人物的光辉事迹。和其他宣传材料相比，档案以原始性、直观性、具

9、体性和生动性等特点见长。所以利用档案著书立说、报告演讲、进行文艺创作、举办各种展览等都具有强烈的说服力和感染力。在革命历史教育、社会主义建设成就教育、法制教育等宣传教育中，档案起着更为重要的作用。档案馆、档案室应充分认识到档案的宣传教育作用，把自己办成宣传教育的重要基地。第二节 档案收集工作一、 档案收集范围行政、事业和企业单位档案室接收档案的范围有三个方面：（一）本单位各种门类和载体的档案在本单位各种活动中直接形成的各种门类和载体的档案，是档案室收集的主要部分，主要包括文书档案、案件档案、其他专门档案、会计档案、科技档案、基建档案、声像档案、电子档案、实物档案、名人档案、人事档案等。具体的接

10、收范围按照本机关制定的机关文件材料归档范围和档案保管期限表和其他档案管理办法的有关规定执行。在本机关的文件中，最容易被忽视的是那些内部使用的、没有发出的文件，也就是我们常说的账外文件。这些文件虽没有对外发出，但其中诸如业务工作的调研报告、分析汇总材料等部分文件材料，对于记录和反应本机关的职能活动和历史真实面貌也必不可少，因此决不能忽视对这部分文件的收集。（二）与本单位业务工作有关的资料与本单位业务工作有关的资料，也是档案室收集的重点。只有将这些资料收集齐全后，才会给将来的档案和其他工作带来方便。这些材料包括：公开出版物或内部发行的各种政策、法令性文件汇编等方面的图书。具有本地区特色的地方小报、

11、刊物等方面的报刊。外单位寄发的各种简报、年鉴、年表、组织沿革、全宗指南等工具书。不需要归档，作为资料保管，可作查考利用。（三）代管与本单位有关的撤销或合并单位的档案与本单位有关的撤销或合并机关，在撤销或合并时，如果没有来得及将档案整理、移交档案馆，那么可以将这些档案移交到本单位代行管理。这种代管仅仅是一种代管，将来本单位有责任和义务将这些代管档案代行整理和代行移交到档案馆。比如，过去全国各地开展企业破产、改制后，有很大一部分企业的档案就移交到了档案馆或相应的主管部门，由企业主管部门代管。（如：市水利农机局就代管了所有下属企业的档案，一般我们不主张主管部门代管档案，主管部门代管档案要带来很多隐患

12、。1、代管档案最终要向档案馆移交；2、档案整理不规范档案馆不予接收；3、代管档案一般整理都不规范，需要进行规范整理，给代管单位增加了整理费用，也给档案人员增加了工作量和工作难度。）二、重视平时积累虽然归档工作按年度进行，但不是一定要等到每年年终才开始着手。实践证明，如果重视文件的平时积累，及时收集日常工作中形成的、办理完毕的文件材料随办随归、妥善管理，既有利于归档文件的齐全完整，又能使年终的整理工作变得十分轻松。要做好文件材料的平时积累工作，应注意以下几点：（一）严格登记。收发文件的登记是文件来往的必经关口，因此，把好这一关，就能保证机关单位主要文件的齐全完整。通过登记，对来往行文、机关内部文

13、件、会议文件等均逐件登记建账，可以做得“家底清楚”，有据可查，是保证机关单位文件齐全完整的一项重要措施。登记时，不仅要对通过正常渠道传送的文件逐件登记，而且要对外出开会、检查工作等有关人员带回本单位的文件材料也要进行认真登记，以使“帐外文件”也能及时收回，免出漏洞。（二）及时收集。及时收集是确保归档文件齐全完整的关键。收集工作不要等到年底要整理归档了才进行，而应区分不同情况，明确归档时限。因为有些文件材料在办文部门中留存时间太长，遇上机构变化、人事变动、工作调整时，很容易散失，造成归档文件不齐全、不完整。对办完毕、属于归档范围的文件材料，应做到办完一件收集一件；也可以采取定期清理的办法，按月或

14、按季度进行；此外还可以进行一些临时性的收集工作，如与保密检查、节日清点文件以及人员、机构变动等相结合；对于一些临时性的大型活动，特别是跨部门举办的会议、展览等，在活动结束时，应将归档文件及时收集起来。档案人员在做好收集工作时，要加强对一下三种文件的收集： 1、零散文件的收集。零散文件的形成原因主要有二个方面：一个是归档制度未建立或者建立归档制度后为严格执行，以至于档案分散在内部组织结构、领导人、业务人员手中；另一个是发生火灾、水灾等某种特殊情形，使档案遭到破坏，以至于支离破碎。针对零散文件，我们应该建立、健全归档制度，搞好档案的安全保管。同时想方设法去补救受损档案文件，将损失减少到最小。2、“

15、帐外”文件的收集。“帐外”文件是指未经文书部门登记，在收发文件登记簿上无“帐”可查的文件。“帐外”文件主要有一下四类：本单位召开各种会议材料，如会议记录、发言稿等；本单位领导和有关工作人员外出开会带回来的文件材料；外单位寄发给领导人“亲启”文件或直接寄给部门和有关人员的文件材料；本单位内部的各种制度、办法和统计数据等等。3、专业文件的收集。专业文件包括专业性比较强的业务文件和载体比较特殊的文件材料。在重视文书档案、会计档案、科技档案收集的同时，还要重视业务文件的收集；在重视纸张档案收集的同时，还要重视照片、胶片、磁带、磁盘、光盘档案的收集。（三）严格检查。对收集来的各种文件材料，应逐件针对以下

16、各方面的情况进行检查；首先，同一事由的文件是否办理完毕，包括每份文件是否已经完成公文处理的每一个程序，是否是生效文件。其次，文件材料是否齐全完整。同一事由的文件是否收集在一起，包括机关内部所有机构的文件种类、类型是否齐全完整，每一份文件的正本、定稿、重要的草稿、附件等是否齐全完整。再次，这些文件材料的字迹、用纸是否符合归档要求。大家要引起注意，我们这两年在指导工作中发现，有个别单位将市级分管领导或相关部门对本单位有关文件的领导批示、答复和提出的解决办法意见的文件处理笺复印回单位后集中放在一起，与原文分离，由于没有原文，档案人员在归档时容易忽略丢失。所以，要求我们档案人员在收集这些带有批示、意见

17、的文件处理笺时一定要将原文找到，并附在一起便于归档管理。（四）随办随归。根据国家档案局印发的“中华人民共和国档案行业标准工作指南”第二节重视平时积累中对“随办随归”的解释：这里的“办”是指办理完毕，“归”是指清理后归入档案盒。收集的文件材料经过检查后，按照整理工作的具体要求，可以事先根据本机关制定的档案分类方案，准备好不同的档案盒，分别存放已按事由办理完毕但未整理的文件。我们特别主张各立档单位专门为机关工作中等待批复、批示、复函的请示、报告、函设置文件专盒，来一个批复应对一份请示、报告，这样有利于档案人员及时掌握文件办理结果情况，对没有获得批复的文件还可以起到催促作用。不要到了每年归档时，在文

18、件堆堆里面去找批复，而且我们在每年的检查或指导工作时发现有一部分单位干部任免、调动、增资等的请示，特别是要钱的报告没有批复，但人已经就职、上岗，增领的工资早就领取了，申请的经费早都用了。因此，一定要把批复补齐，不然没有依据要出问题。若干年后，因工作需要查证时，拿不出批复，将视其为违规操作，问题就大了。再就是按照国家档案局印发的“中华人民共和国档案行业标准工作指南”第二节重视平时积累中不主张对随时办理完毕的文件材料进行随时归档要求。虽然在归档时，安装在计算机上的档案软件操作系统，可以自动按你设定的内设机构或类别将文件排列在相应的机构或类别中，但“同一事由”的文件顺序被分散打乱，违背了归档文件整理

19、原则中的“将同一事由形成的文件排列在一起，使文件间的有机联系得以充分体现”的“事由原则”。也为将来档案移交给国家综合档案馆的利用检索留下了隐患。（五）妥善管理。管理的对象即包括办理完毕后的归档文件材料，也包括没有办理完毕和不需要办理的阅文和备案材料。这些文件材料在综合部门或业务部门必须指定专职或兼职档案人员来管理，应配备专用文件柜和文件夹（盒）。文件夹（盒）可以根据机构、职能或问题、事由等因素进行分类标示，以便于平时文件的归类和提供利用。妥善管理应做到分门别类、有目可查、运转有序、保管安全。三、档案的集中统一管理国家档案局8号令机关文件材料归档范围和档案保管期限规定第五条，“凡属机关归档范围的

20、文件材料，必须按有关规定向本机关负责档案工作的部门移交，实行集中统一管理，任何人不得据为己有或拒绝归档”。本条规定了机关归档文件材料的流向、管理主体、机关档案部门处理归档文件材料的职责。这是对档案法第十条“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有”的具体化。各级机关应归档的文件材料，实行集中统一管理可以分为两个方面，一方面对本单位档案实体实行集中保管，统一整理、编目，提供利用；另一方面对本单位档案实体实行分室保管，但须对本单位的全部档案信息（目录、数据等）按统一的管理制度进行集中管理。这种方法适用于形成有专门档案单位，

21、比如：医保、社保、收养档案、科技档案等。档案法实施办法第二十七条规定，将公务活动中形成的应归档的文件、资料据为己有，拒绝交档案机构、档案工作人员归档的，同级档案行政管理部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。上述措施主要是确保机关文件材料归档齐全完整。我们各机关单位每年用这么多人力、物力和财力来从事文件材料的收集和立卷归档工作，目的就是为了充分发挥档案的凭据作用，更好的为本单位各项工作服务，为历史负责。文件收集的不齐，保管期限划分的不准就会给利用工作带来难度或者给单位造成不必要的损失。虽然有些文件丢失了，可以再生，有些文件是不能再生的。比如说有些

22、重要文件，有相关部门批复、批示的在短时期内可以到这些部门去采取措施补救，如果文件超过了相关部门的保管时限，已经通过鉴定销毁了；有的是通过有关市委书记、政府市长直接在文件上批示的，如果产生法律纠纷，司法部门要求你提供原始文件等等，怎么办，一句话“无法”。有些文件是单位自身形成的孤本如：党委、行政会议记录、年度工作计划、总结、内部科室人员任免、职工辞职、辞退等文件材料是无法复制的。又如：减免某个企业的税收、吊销某个企业的营业执照等文件材料是无法复制的。如果某个企业已被责令停业整改，但还在违法经营，要去处罚它，你又无法提供吊销经营依据，他给你来个赖帐，你还无法对它进行处罚。比如，社保局在办理企业下岗

23、职工参保或办理退休，领取退休金的过程中，要求参保人员提供相关证明材料，档案工作做得好，归档文件材料收集齐全的企业，很顺利的为下岗职工办好了相关手续，但在我市大部分企业档案管理工作差，收集不齐全，就连起码的职工招工，转正定级和职工花名册都没有，基本上能够提供证明的材料，还主要是通过会计凭证中的工资表来证明的。所以，国家专门制定了档案法和档案法实施办法来加强档案工作的管理，如果有不按期归档或其它违反档案法行为，将受到法律制裁。第二章 归档文件的价值鉴定第一节 鉴定的原则和标准 一、鉴定的原则 （一）历史的观点档案是历史上人类从事实践活动的产物，档案的内容、形式是与其形成的历史条件密切联系的，什么历

24、史时期产生什么样内容和形式的档案。因此要分析档案的价值，必须把它放在形成的历史条件中去，具体分析档案内容和形式，以及档案和文件的相互关系、历史条件、特定的作用，并结合当前和将来的利用需要来考虑其保存价值，不能单纯以上级文件还是下级文件来徇其价值。历史的观点还应包括历史研究价值，应充分认识到归档文件在反映机关史、地方史、经济史、文化史、专业史、社会生产史等方面的价值。比如，市档案局把内江三大糖厂的所有会计档案都保存下来，以实现整个糖业档案的完整性。按照会计档案管理办法的规定，只有会计决算报表才能永久保存，其他账簿、凭证只需保管15-25年，就可以进行鉴定销毁。从历史研究价值上考虑，这样作是因为内

25、江是全国有名的甜城，是历史条件下特定的产物，具有历史研究价值。 （二）全面的观点 一方面，要全面分析档案各方面的特征，要从其来源、内容、形成时间、文本、载体形式等方面，综合判定档案的价值；另一方面，要全面地把握被鉴定档案与其他档案的联系，不能孤立一判断单份文件的保存价值，而应将有关文件材料联系起来，才能准确地做出判断；再方面，要全面地预测社会对档案利用的需要。社会对档案的利用是多层次、多角度、多方面的，所以在鉴定归档文件的价值时，既要考虑本机关的需要，也要考虑社会其他方面的需要；既要考虑当前的需要，也要考虑长远的需要。总之，要全面地分析档案的价值，切忌仅从本机关、本部门或仅从某一点需要出发，轻

26、易地确定档案的价值和保管期限。 （三）发展的观点 由于档案的价值有时效性和扩展性的特点，现在有用的档案随着时间的推移，将来可能没有用处；现在尚未用上的档案，将来可能有用处。因此，判断档案的价值和作用，要有发展的眼光，既要看到当前的作用，也要看到将来的需要。总之，鉴定档案要运用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点和方法，预测档案的长远价值。 （四）效益的观点所谓效益的观点是指在分析档案价值时，要考虑到收益与付出之比。只有当档案发挥的作用超过因保存档案所付出的代价时，才能判定其具有保存价值。在鉴定工作中，应摒弃不计成本、多多益善，以及怕担责任、盲目拔高的观点，通过鉴定将那些在政治、经济、军事、科学文化

27、等方面具有较高利用价值的档案保存下来，尽可能为社会带来较大利益。反之，如果花费大量人力、物力，去保存那些价值较小的档案，就会得不偿失。二、鉴定的标准（一）职能标准职能标准是指按立档单位所在政府系统的地位和重要程度来决定其档案的价值。最高级别的机关、首脑机关、核心部门与一般机关、服务后勤部门形成的文件，其价值应有所不同。一般情况下，行政级别越高，其形成的档案越重要。在确定档案的保管期限时，对于不同行政级别的机关，永久档案所占比例应有所不同。另一方面，机关档案部门应尽可能保存对其职能起凭证、评价作用的文件材料，以及能够证明单位的存在、发展和历史作用的文件材料，也就是反映本机关主要职能及基本历史面貌

28、的文件材料。（二）来源标准 来源标准是要体现档案的形成者，即“以我为主”。文件的价值应体现在产生和发出文件的地方，因此要充分重视档案形成者的重要地位，本机关形成的文件材料应当是保存的重点。在鉴定文件的价值时，重点要看它是本机关产生的，还是外机关产生的，而不能简单地认为上级的就比本级的重要。（三）内容标准内容标准是指强调内容的重要性和独一性。在分析文件的内容时，主要是看它的重要程度，是方针政策性的、重大事件的，还是一般行政事务的；是主要职能的，还是非主要职能的；是反映全面和全局工作的，还是反映局部工作的；是有针对性的，还是普发性的；是有效时间内的，还是失去时效的；是典型的，还是一般的。同时还应注

29、意基础数据、典型材料、原始数据、专题材料的价值。 （四）形式特征标准形式特征标准是指文件的名称、文本、外形特征等。1、文件的名称不同，作用不同，价值也就不同。“法”、“令”、“决定”因其特定的作用就决定它的价值高于“规定”、“批复”和“函”。2、文本是指文件的正本、定稿、修改稿、草稿等。由于作用不同，其保存价值也就不同。草稿、修改稿都是未定稿，都不具有法律效力，因此一般情况下都没必要保存，只有个别情况下，有重要领导人直接修改和批示的，则应当保存。3、外形特征也可包括载体形式，一般是指非正式的文件。由于这些材料不具有文件的特征和效力，因此往往得不到应有的重视。其实它也是工作活动中产生的，对文件起

30、辅助说明的作用。特别是一些重要的照片、音像材料、领导人题词以及奖旗、证书等实物，都生动地记录了真实的历史事件，是不可多得的档案资料，应得到足够重视。第二节 档案保管期限单位的文件材料归档范围和文书档案保管期限表中的文件列得愈具体、文种愈明确，其可操作性、实用性就强。如，上级机关制定的本行业，本系统中具有方针政策性、法规性业务文件；本机关制定的行政管理制度、工作规程、办法、规定，中长期规划、纲要，重大、典型的案件，重要专项职能活动形成工作总结、专题调研报告、总结等文件材料应划分为永久。比如省地税局制定或转发的市地税局需执行的关于企业所得税征收管理的规定；市地税局查获的典型的、涉及面广、影响大的偷

31、税漏税案件；市科委形成的关于内江市2010年科学技术市场发展规划；市妇联形成的关于维护妇女、儿童合法权益纲要；我们档案局形成的内江市破产改制企业情况调查报告等，这些都是应当划归为永久保存的文件材料。所以这项工作非常重要，保管期限划高了要产生不必要的胀库，浪费财力、物力，而且也加大了档案保管期满后需要销毁时的鉴定工作量。保管期限划分低了，期满销毁后又无法提供依据，给工作造成损失。各单位在2007-2008年结合单位实际，将本单位职能、职责工作活动中形成的按规定应当归档的各种门类和载体的文件材料（如：文书、基建、声像、电子、会计、专门档案等）均应纳入归档范围，制定出了符合自身工作职能特色和要求的、

32、细致化的、可操作性的档案保管期限表，要注意：1、有单位内设机构或职能发生了变化的，要及时对本单位制定的机关文件材料归档范围和档案保管期限表进行修改、补充和完善；2、从长、从宽保存有特色的档案，如：特殊事件、著名人物、传统项目、特殊成果等（例：“非典”、“3.02沱江河水污染”、“龙舟赛”、“著名的专家（教授）”、“蜜饯”、“酿酒”等）。对本机关形成的其他门类和载体的文件材料如：人事、基建、会计、声像、电子及其他专门档案按国家有关规定编制保管期限表，无规定的对照相应的文书档案保管期限规定来划分保管期限。3、这里还要注意一个问题：我市除少数单位是按“科技事业单位档案工作规范化管理”的基建档案是单独

33、保管外，绝大多数机关的基建档案是放在文书档案中一并归档的，单位在进行文书档案分类归档时，应将基建档案归入文书档案中的机关资产、财务管理工作的相关事项中，在基本建设工程项目中形成的文件材料”其保管期限划为永久保存。各单位在归档文件分类整理时，要结合本单位工作实际，突出本单位职能特色，要充分体现本单位形成文件的主要内容和范围，应将本单位在职能活动中形成的，按规定应当归档的各种门类和载体的文件材料纳入归档范围，正确划定保管期限。一、文书档案保管期限的划分（一）永久保管的文书档案属于永久保管的文书档案包括哪些内容，怎样把握文件材料的重要性？凡是反映机关主要职能活动和基本历史面貌，对本机关、国家建设和历

34、史研究有长远利用价值的档案，列为永久保管。主要包括：本单位制定的法规政策性文件材料和上级机关制定的本系统、本行业的法规政策性文件材料；单位关召开重要会议、举办重大活动（包括：重大庆典、重大外事活动等）和上级机关视察及检查本单位形成的重要文件及音像材料等形成的主要文件材料；反映本单位主要职能活动的年度和年度以上的工作总结、报告、计划、规划、控制数字、综合统计报表和重要的专项工作报告、总结、统计报表等；本单位构演变、编制、干部干部任免、干部职工的录用、安置、转正、调资、定级、离退休、职务聘任、职称、复转、抚恤、死亡等文件材料；职工调动工作的行政、工资、党团组织关系的介绍信及存根；职工、党员名册等文

35、件材料；本单位获得县级以上（含县级）劳动模范、先进工作者等的文件材料和对违纪人员重大问题处分材料；市级以上领导人重要批示和有处理结果的典型的和涉及面广、影响大的人民来信来访的文件材料；本机关有关区域变化、土地边界、房产基建，土地征用的文件材料及有历史意义和长远利用价值的合同、协定、协议书、资产登记等凭证性文件材料；单位关职能活动中形成的重要业务文件材料和重要问题的请示与上级机关的批复、批示；上级机关制发的属于本机关主管业务的重要文件材料；同级机关、下级机关关于重要业务问题的来函、请示与本机关的复函、批复等文件材料。例1：国家档案局第8号令机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定这份文件属部门

36、行政规章，具有法律效力，国家档案局不仅要纳入归档范围，而且在保管期限的划分上要列为永久保管；例2：国家档案局第8号令和四川省档案局关于贯彻实施8号令的实施意见，属市档案局重要的文件材料，应永久保管；市档案局将8号令和实施意见转发到各县区档案局，他们也应永久保存。我市各机关根据国家档案局8号令的要求，编写的本单位机关文件材料归档范围和档案保管期限表，属于本机关重要的文件材料，应永久保存。例3：内江市档案局每年要召开的全市档案工作会议的主要文件材料，包括请示、主管领导批示、通知、名单、日程、会议主要报告等文件材料要永久保管（其他文件材料30年保管）；例4：学校大型校庆活动的请示、批复、通知、参会人

37、员登记表、议程、开幕词、闭幕词、国际友人、国内知名人士、上级领导人的讲话、题词、贺辞、贺信和介绍学校发展变化、人才培养情况、历届班级、毕业生等情况的材料永久保管（接待安排、代表发言材料、交流材料、简报、新闻报道30年保管）；例5： 档案局针对有关部门档案业务建设、规范管理、各门类、各种载体档案的管理办法、制度、规定、保管期限和复函、批复,规范化规范管理和业务指导、监督、检查职能活动中形成的总结、汇报、专题调研材料等应永久保管；例6：内江市档案局关于档案移交工作给市政府的报告和市政府的批复，这类报告、批示、批复属市档案局重要的文件材料，应永久保管；总之，把握机关文件材料重要性的和一般性，是否永久

38、保管，要从机关职能活动的规模大小、规格层次、影响力产生的文件材料是否具备法规政策性等诸多因素来考虑。（二）30年保管的文书档案属于30年保管的文书档案包括哪些内容，怎样把握文件材料的一般性？凡是反映本单位一般工作活动，在较长时间内对机关工作有查考利用价值的文件材料列为30年保管。主要包括：本单位制发的一般业务问题的文件材料；各种普查工作形成的原始记录；一般专题的工作总结、报告；区科级以下（含区科级）的劳动模范、先进工作者等的文件材料；党、团、工会的工作报告、总结、会议文件等；财产、物资、档案的交接凭证；本单位的房屋维修、装修；与国内外有关单位签定的有较长时效性的（10年以上的）合同、协议书、协

39、定等文件材料；外事活动中形成的一般文件材料；有上级机关或本单位领导人重要批示和处理结果的人民来信来访的文件材料；上下级机关送来的重要文件，如上级机关召开的重要会议的领导讲话材料，直属上级机关颁发的属于本机关主管业务并要执行的一般文件材料，下级机关报送的年度和年度以上的总结、重大问题的专题报告等。把握文件材料的“一般性”，要看文件材料涉及的问题是否是常规性、技术性等方面的问题，也就是我们常说的本单位开展日常业务职能工作中形成的文件材料。比如：内江市档案局请示四川省档案局，按件整理的档案装盒后，是否要编制盒号；内江市地税局办理或减免有关税收的通知、批复，这类问题是技术或常规性问题，相关的文件材料就

40、属于“一般性”,须作为30年保存。又如：本单位年度以下的统计报表、工作总结，属于“一般性”材料，但本单位已经将年度性的作为永久保存了，这类文件只需保管10年。再如：学习贯彻各种政治性会议精神或领导人讲话的情况报告、汇报等，也属于“一般性”材料，但这类文件具有普遍性，只需保管10年。（三）10年保管的文书档案属于10年保管的文书档案包括哪些内容，怎样把握文件材料的普遍性？凡是在较短时间内对本单位有参考利用价值的文件材料列为10年保管。主要包括：本机关一般党群、行政事务性的文件材料；重要会议文件中的小组会议记录、参考文件，会议服务机构的计划、总结；一般专业会议的典型材料、代表发言材料、简报、信息；

41、季度、月份的计划、规划；与国内外有关单位签订的只具有短期时效性的（10年以下的）合同、协定、协议书；机关之间协商工作的来往文书；没有处理结果的人民来信来信材料；上级机关、同级机关和非隶属机关制发的非本机关主管业务，但要贯彻执行的文件材料；下级机关报送的年度工作总结、统计报表、一般专题报告和备案的材料；本机关在工作活动中形成的没有批复的请示、报告。总之，把握机关文件材料的普遍性或一般性，是否保管10年，要看文件材料涉及的问题是否具有普遍性等方面的问题，也就是我们常说的，所有单位都要开展的共同性的，而非本单位主要业务职能范围工作中形成的文件材料。比如：内江市人事局印发的关于内江市机关干部竞争上岗管

42、理办法人事局要作为永久保存，而其他机关只需保存10年。二、文书档案保管期限划分应注意的问题（一）注意文件之间的联系，防止孤立地划分其价值。整理归档文件前，集中的文件虽然都是单份的，但它们不是孤立的。由于工作需要形成的文件，彼此之间是有联系的。如只有请示没有批复，请示就没有什么价值；一个案件，只有检举揭发材料，没有调查核实和结论材料，这个案件的价值就不高。（二）考察文件的实际内容，防止从形式看其价值。文件的保管期限主要取决于文件的内容。从内容上看，如果与本机关主要职能活动有密切联系的，期限就长，反之就短些；起凭证作用、效益长的，价值就高，反之就低。不论是上级、下级还本机关形成的文件，主要看文件内

43、容的重要程度、作用大小，而不能机械地规定上级文件永久、本级文件30年、下级文件10年，这种判定是错误的。（三）研究文件的各种作用，防止片面地看其价值。根据国务院办厅发布的国家行政机关公文处理办法的规定，国家行政机关的公文有10类15种，每种文件在其工作活动中起着不同的作用。因此，在划定文件的保管期限时就要认真地考虑文件的作用，以便正确地判定其保管价值。例如，召开一次会议，形成很多作用不同的文件，在划定保管期限时，有的划为永久保存，有的划为30年保存，还有的可划为10年保存。一般情况下文件的内容与作用是一致的，但是同一内容的文件，正本与副本、草稿与定稿的作用是不相同的，在划定保管期限时不可等同。

44、公文的稿本问题，文稿指公文的文稿起草过程中形成的历次稿子。它包括草稿和定稿。1、草稿是公文的原始文稿，因未经审批通过，不是正式公文，不产生法定执行效用。除重要法规性公文及其他重大事项的公文的历次草稿均应归档外，草稿一般不需保存，定稿产生后即可销毁。2、定稿是经有关负责人审核签发或经会议讨论通过（或批准）的最后完成稿。是印制公文正式文本的依据和标准文稿，是日后对文本内容查考的最直接原始的凭证，是具有法律效力的初始标准文稿，能产生正式法定效用，而且，上面留有有关负责人的审核圈改、签发标记或会议通过（或批准）的标记。因而，定稿可以说具有比文本更大的权威性和保存价值，它一般都必须与正文一并归档保存。（

45、四）考虑文件的长远需要，防止静止地看问题。有些文件现时作用不大，但从长远考虑是有使用价值的，保管期限划得就要长一些。例如，机关事务管理方面的文件，往往不被人们重视，有的就一律划为10年。机关事务管理方面的房屋修建，大型设备购置等有关文件材料、图纸、说明等，应列入永久保存。如果现在不将这些图纸、说明等长期保存下来，多年以后就难以进行维修。所以，在判定文件材料的保管价值时，一定要发展地看问题。三、文书档案保管期限有关问题解答1、同一会议形成的文件材料为何区分不同的保管期限？对同一会议形成的文件材料在归档时区分不同的保管期限，这主要是根据各种文件材料的价值大小确定的。每一项职能活动都有其主要、核心内

46、容，形成的文件材料有的是反映职能活动主要内容、主要过程的，有的是反映事务性活动的，价值程度不同，所以，在保管期限划分上不能同等对待。有的机关在对待会议文件材料归档时，不仅将召开会议形成的所有文件材料划入归档范围，而且在保管期限划分上采用了同一保管期限，理由是遵循会议文件材料的成套性原则，便于查找利用。其实这种观点是不对的，首先，用这种划分方法判断档案价值是不科学的，会议文件全部归档、而且全部定为相同保管期限，这是一种机械的、简单化的做法，是不符合档案价值鉴定原则的。同一会议文件材料应有重要与一般、主要与次要之分，在划分保管期限时应有所区别。其次，随着信息技术、计算机技术的快速发展，查找利用档案

47、变得越来越便捷，对同一会议文件材料归档，并界定为不同的保管期限，不仅不会对查找利用带来负面影响，而且会对科学的保管档案起到积极的促进作用。比如，内江市档案局召开全市档案工作会议，对档案局这是一个重要工作会议，会议中形成的请示、批复、通知、名单、日程、报告、讲话、总结、纪要、照片、录音录像材料应作为永久保存，而会议中形成的典型材料、代表发言材料、交流材料、简报只需作30年保管就可以了。各参会单位只需将会议中的领导讲话等相关材料作10年保管就可以了，如果参会时，有本单位的发言材料，这份材料须作30年保存。2、机关对人大议案及答复、政协提案及办理结果归档时，应如何确定保管期限？机关对人大议案及答复、

48、政协提案及办理结果归档时，其档案保管期限定为永久保管。各级人民代表大会、政治协商会议召开年会时，都会形成一定数量的人大议案、政协提案。这些议案、提案都是经一定条件、一定程序才能成为议案、提案的、所提意见都很重要。这些议案、提案按照所涉及的内容、分门别类地由有关机关转给相关职能主管机关负责办理。根据议案、提案涉及的内容，有的是由一个职能主管机关单独办理，有的是两个机关以上联合办理，办理的结果要送达有关人大代表，政协委员，同时要送本级人大、政协机关。由于办理人大议案、政协提案过程中，承办机关有办理过程形成的文件材料，人大、政协机关有办理结果的文件材料，这里出现一个由谁归档、保存多长时间的问题。根据

49、国家档案局8号令中文书档案保管期限表第1条第2款的要求，主要承办机关对人大议案及答复、政协提案及办理结果归档时，其档案保管期限定为永久保管。其他协办机关归档时可以定为30年保管。人大、政协机关对人大议案及答复、政协提案及办理结果进行归档时，也应定为永久保管。这里注意：本机关在对人大代表、政协委员的建议、意见的答复及办理结果进行归档时，其保管期限划定为30年。3、以各级党委办公厅（室）、政府办公厅（室）名义联合发文或召开会议，如何确定主办机关和协办机关？以各级党委办公厅（室）、政府办公厅（室）名义 （简称“两办”）联合发文或召开会议形成的文件材料的归档工作，应按8号令规定第十一条，即主办机关归档

50、原件，协办机关归档相应的复制件或其他形式的副本。机关联合召开会议，一般是以“会议通知”用了谁的“发文字号”来区分谁是主办机关，谁是协办机关。但在机关日常工作中，有比较特殊的情况，以“两办”名义发文或联合召开会议，通常用的是各级党委办公厅（室）的发字号，这是以“两办”名义发文的惯例。以“两办”名义召开会议，实际主办者有可能是党委办公厅（室），也有可能是政府办公厅（室），这要从会议内容看是属党委还是政府归口管理的职责范围。如果是党委归口管理的职责范围，党委办公厅（室）就是主办机关，政府办公厅（时）就是协办机关；如果是政府归口管理的职责范围、政府办公厅（室）就是主办机关，党委是协办机关。例如；我市以

51、“两办”的名义召开全市宣传工作会议，由于宣传工作归口党委职责范围，那么，主办机关就是党委办公室，协办机关就是政府办公室。又如，我市以“两办”名义联合发出加强农业工作的文件，由于农业归口政府管理，那么，主办机关是政府办公室，协办机关是党委办公室。4、机关联合召开会议、联合行文形成的文件材料，主办机关与协办机关在归档时保管期限为何不同？ “机关召开联合会议、联和行文所形成的文件材料原件由主办机关归档，其他机关应将相应的复制件或其他形式的副本归档”。原件与副本、复制件在法律地位上是有区别的。档案法第二十一条规定，档案的复制件载有收藏单位法定代表人的签名或者印章标记，才具有与档案原件同等效力。机关联合

52、召开会议、联和行文程度文件材料归档时，主办机关和协办机关虽然都对反映内容相同的文件材料进行归档，但主办机关对档案保管期限的划分明显高于协办机关，主要是为了避免将来档案重复进馆，同时也便于协办机关工作查考利用。5、如何理解“上级机关、上级领导检查、视察本地区、本机关工作时形成的重要或一般文件材料”？上级机关、上级领导检查、视察本地区、本机关工作时形成的文件材料分为“重要的”和“一般的”两种情况，“重要的”定为永久保管，“一般的”定为30年保管。上级机关、上级领导检查、视察本地区、本机关工作时形成的文件材料，其“重要的”、“一般的”判断标准通常以上级机关领导的行政级别和检查、视察事由的重要程度来划

53、分。党和国家领导人，以及省部级以上领导检查、视察本地区、本机关工作形成的文件材料，属“重要的”；省部级以下领导检查、视察本地区、本机关工作形成的文件材料，通常要具体情况具体分析，例如，市委书记到市档案局（馆）检查工作，现场办公解决了市档案馆的新建问题，这一问题对本地区讲是重要的，形成的相关文件材料机关在归档时就要永久保管；如果是一般性检查、视察工作，作了一番讲话、指示，相关文件材料应属一般文件材料，机关归档时其档案保管期限可定为30年。上级机关一般工作人员到下级机关检查、指导工作形成的文件材料，要根据检查、指导事由的重要程度，确定是否归档，重要的文件材料机关要归档，档案保管期限可定为30年，其

54、他文件材料就不必归档。比如内江市林改办组织相关部门到各县区林改部门督促、检查林改工作开展情况形成的领导讲话、林改工作情况汇报，属重要的文件材料机关要归档，档案保管期限应确定为30年。在执行这一条款时，既要考虑上级领导级别，又要考虑上级领导检查、视察事由的重要程度，具体情况具体分析，再具体确定归档文件材料的保管期限。6、如何区分重要业务问题与一般业务问题？机关在行使职能活动过程中，会产生一定的业务文件材料，有的业务文件材料涉及法规政策性和重大业务建设内容，属于比较重要的问题；有的涉及基础性、技术性内容，属一般业务问题。重要业务问题与一般业务问题的区分关键在于对业务问题的把握。举例1：内江市档案局

55、向省档案局请示关于能否开放馆藏档案的问题，这类问题属于档案开放鉴定业务，既比较敏感，也比较复杂，在档案工作环节中处于比较重要的地位，稍有不慎容易出问题。因此内江市档案局关于开放档案问题的请示与省档案局的批复就属于重要业务问题，机关在归档时应划为永久保管。举例2：经四川省政府同意由四川省政府办公厅转发省档案局四川省档案工作规范化管理办法是全省都要贯彻执行的一部重要的机关档案工作的法规性文件，属于重要业务问题，省档案局要永久保管，各市（州）、县（区）档案局也应永久保管。 举例3：某机关向市档案局发出了关于档案库房能否建在地下室的函，类似请示、咨询性质，这类问题是档案保护业务的基本问题，属一般技术性

56、问题，因此，某机关来函与市档案局的复函均属一般业务问题，机关在归档时，其保管期限定为30年； 举例4：我们档案局档案年终检查、复查、培训、规范化档案室等级认定等工作上需要上级机关认可的请示、上级机关的批复、批示等，其保管期限定为30年；举 例5：企业缴纳企业所得税申请减免的批复、批示等其保管期限定为30年。 总之，在一个机关什么是重要业务问题、什么是一般业务问题，只能是具体问题具体分析，不能一概而论。7、如何理解“本机关代上级机关起草并被采用的重要法规性文件、专项业务文件的最后草稿”？（1）本机关代上级机关起草并被采用的重要法规性文件、专项业务文件的最后草稿一般是指经本机关领导同意后报上级机关

57、的最后稿本。这些文件的保管期限定为30年。（2）在机关行使职能活动过程中要代上级机关起草有关属于本机关、本行业、本系统业务的法规政策性文件，以上级机关名义制发或转发。例如：机关档案工作条例是一部重要的有关机关档案工作的法规性文件，起草机关是国家档案局，最后以中央办公厅、国务院办公厅名义联合印发。国家档案局上报给中央办公厅、国务院办公厅的最后稿本就由国家档案局归档，保管期限定为30年；“两办”对国家档案局上报的机关档案工作条例稿本可能有某些改动，也可能没有改动，最后以两办名义联合下发。归档时，联合发文的双方，中央办公厅作为主办单位，将该文件定为永久保管；国务院办公厅作为协办单位，将该文件定为30

58、年保管。国家档案局收到该文件的正式文本时，按照“上级机关制发的属于本机关主要业务的重要文件”将其定为永久保管。8、机关对有效证件办理、审批过程中形成的档案，其保管期限如何划分？划分有效证件办理、审批过程中形成档案的保管期限，主要依据了有效证件的有效时限。 “20年（含）以上的有效或未注明有效时期的许可证、执照、资质证、资格证等的审批、管理文件材料，机关在归档时要永久保管；20年以下的有效许可证、执照、资质证、资格证等的审批、管理文件材料，机关在归档时定为30年保管”有效期为 20年以下的证件办理、审批过程中形成的文件材料，定为30年保管期限，但按照8号令规定的精神，对“定期”这一时限可以结合档

59、案的具体内容和工作实际作出适当调整。一般有效证件的有效期种类较多，1年、2年、3年、5年、10年乃至更长，而且在办理、审批有效证件过程中形成的文件材料相当一部分是原件的复印件，并且数量较多，机关对10年以下（不含10年）的有效证件办理、审批过程中形成的文件材料，在归档时可以界定为10年保管。比如：出入境档案中有公安机关办理、审批公民往返港澳的通行证过程中形成的文件材料绝大多数是有关公民个人情况的复印件，其有效期限一般在5年以下不等，期满后，得重新更换通行证，又会产生一些文件材料，如果将这类档案的保管期限定为30年，期限过宽，在管理上不免带来人力、物力和财力上的浪费。因此，划分机关在办理以下证件

60、过程中形成的档案保管期限时，即要以证件的有效期作为主要参考，同时要结合机关工作实际，合理确定档案保管期限。9、如何区分行政处罚、处分、复议、国家赔偿等工作中形成的“重要的”和“一般的”文件材料？（1）根据中华人民共和国行政处罚法，行政处罚的种类分为警告，罚款，没收非法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销执照，行政拘留和法律、行政法规规定的其他行政处罚七种。对行政处罚中形成的文件材料，“重要的”和“一般的”应结合行政处罚的种类来加以区分。原则上对“警告”类应视为“一般的”文件材料，其保管期限定为30年；对受到没收非法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销执照，行政拘留处罚形成的

61、文件材料，应视为“重要的”文件材料，其保管期限定为永久。（2）行政复议形成的文件材料，也应与所受行政处罚的种类结合起来，判断区分相关文件材料是“重要的”，还是“一般的”，应遵循行政处罚有关的“重要的”与“一般的”区分原则。（3）行政处罚形成的文件材料，要根据处分类别区分“重要的”和“一般的”。根据中华人民共和国公务员法，对公务员违法违纪应当承担纪律责任的，要给予处分。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除6种。对受到“警告”处分的，应视为“一般的”，其保管期限定为30年；对受到“警告”处分以上形成的文件材料，应视为“重要的”其保管期限定为永久保管。（4）国家赔偿过程中形成的文件材料，一

62、般来说都属“重要的”。根据中华人民共和国国家赔偿法，导致国家赔偿的原因是国家机关和国家工作人员违法行使职权，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益而对当事者造成了损害，这种违法行为导致国家赔偿所形成的文件材料，归档时应永久保管。10、如何区分重要职能活动与一般活动的总结、重要专题与一般问题的调研材料应将机关重要职能活动的总结、重要专题的调研材料归档时定为永久保管；一般活动的总结、一般问题的调研材料归档时定为30年保管。重要职能活动的总结、重要专题与一般活动、一般问题的总结、调研材料的区分，要从职能活动的规模、影响力、问题的大小等因素来加以考察区分。以国家档案局为例：20世纪90年代开展的省级、副

63、省级市和计划单列市综合档案馆目标管理考评活动，规模大、影响广，持续时间也较长，这一活动属国家档案行政管理部门一项重要的阶段性行政管理活动，其形成的总结材料是重要的，应划为永久保管。专题调研材料如：内江市破产改制企业档案管理现状调查报告，内容涉及档案存毁问题，是开展破产改制企业档案移交管理工作的重要参考依据，属重要专题，应定为永久保管。一般问题的调研材料如：公安出入境档案管理现状及档案保管期限如何区分的调研材料，这一专题调研材料主要涉及档案保管期限问题，问题比较小，则属一般活动的调研材料，可定为30年保管。11、年度一下的计划、总结、统计材料在归档时如何把握？机关年度一下计划、总结、统计材料在归

64、档时一般定为10年保管。在机关年度活动过程中，一般有季度、半年工作总结，在统计材料方面，有的机关有月度、季度、半年统计材料。这类工作计划、总结、统计材料，要具体问题具体分析，视机关主要职能而定，并不是机关所有年度一下计划、总结、统计材料都要归档。比如，对国家或本地区经济发展有重要经济分析价值的月度、季度、半年统计材料，机关应该归档。这些机关主要是一些经济运行管理部门，如统计部门、商务部门、发改委等。其他非经济管理部门年度一下计划、总结、统计材料一般只将本机关半年度工作计划、总结、统计材料纳入机关归档范围，保管期限定为10年，月度、季度工作的计划、总结、统计材料可不归档。12、 “机构设置”的含

65、义有那些？“机构设置”的含义有二种，第一种是指本机关内部机构的设置；另一种是指上级机关决定成立本机关形成的文件材料。第一种“机构设置”是指本机关内部机构的设置，机关设置内部机构时会形成相关文件材料。如：内江市档案局在1983年12月10日，为内江地区档案局（馆）内设机构为：办公室、指导科和馆务科。1985年7月内江地改市，由市政府重新批准内江市档案局设中层办事机构：办公室、指导科、档案馆务管理科。1989年2月内江市档案（局）馆增设编研科。1991年10月，增设法教科。1995年9月，增设接收整理科。1997年1月，改科设处。即：办公室、业务指导处、法教处、接收整理处、馆务处、编研处、。2005年5月20日又恢复为科室。迄今为止，内江市档案局（馆）内设6个办事机构。关于这些机构设