村民自治现状及对策

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1、村民自治现状及对策一、当前村民自治工作中存在的问题（一）选举制度不完善。村委会选举是实践中展开得比较充分的民主形式，因此，暴露出来的问题也相对较多，主要有：1、选民资格确认凸显。近年来，在经济发达地区和城市化进程较快的小城镇、城乡结合部，在村委会选举中遇到了选民资格界定的问题。如原是本村村民，现居住地在本村，因为土地被征用后成为非农业人员，这些人员能否参加村委会选举？原是本村人员，农转非后离开村子，以后又回到本村居住，这些人能否参加村委会选举？长期居住在本村的外来人员能否参加村委会的选举？挂靠在本村的人能否参加村委会选举？对于这些人员能否参加村委会选举，目前争论非常大。不管怎样，选民资格问题凸

2、显，是社会转型期的积极现象，表明了村民权利意识的觉醒。2对贿选的界定不明确。贿选是民主政治的副产品，与选举相伴相随。在村委会的选举中也出现了贿选现象。但是对村委会选举贿选这一概念的内涵和外延界定上，还没有一个明确的说法。给钱多少算贿选？给物多少算贿选？如果不给钱给物，而是请吃饭、喝酒、抽烟算不算贿选？在选举过程中承诺办某件事，有没有贿选的嫌疑？这些问题没有界定清楚，就不能有效地杜绝贿选，也无法保证选举的公正性和合法性。3对罢选的规定不具体。近年来，罢选村委会的干部的现象逐渐多起来，修订后的村委会组织法对罢选相对原来要试行法要明确一些，但是仍然不具体。如果罢选对象是全体村委会干部或村委会主任，村

3、委会拒绝召开村民会议表决罢选建议，怎么办？从村民依法提出罢选要求到启动罢免程序需要多少时间？如果被罢免者是多人，是否每个被罢选者都要陈述申辩？如果罢免要求没有通过，就同一问题，是否允许村民再提出罢免要求？对罢选的规定不具体，就无法保证村民彻底行使选举权。（二）村民会议名不符实村委会组织法把村民会议架构成村民自治体内的最高权利机关，也允许村委会召集村民代表开会讨论村民会议授权的问题。但是在实践中，由于村民会议管得太多、太细，从而使运行困难、成本加大，村民群众对此产生了厌倦情绪；一些地方村民会议向村民代表会议授权无度，授权过多，一些本属于村民会议的职权也授权给村民代表会议，从而使村民会议徒有虚名，

4、形同虚设，完全背离了村委会组织法的立法宗旨。（三）村“两委”矛盾突出。在村民自治的过程中，村委会与村党支部的矛盾在一些地方相当严重激烈。有的村党支部书记把党的领导简单理解为村党支部的领导，甚至是支部书记的个人领导，把村委会作为村党支部的一个部门，对村委会的工作大加干预和包揽，从而使村民自治成了党员自治、党支部自治、支部书记个人自治，支部书记成了为所欲为、不受监督的“土皇帝”。有的村委会产生后，其成员以为自己是多数人选举产生的，有群众基础，不把党支部放在眼里，重大事情不向党支部请示报告，有的村委会主任喜欢自己说了算，渐渐背离了村民自治，把村民自治搞成了村委会自治。如果村“两委”的矛盾不能解决，那

5、么村民自治工作就无法落实。（四）村民自治权利保障机制不健全。现行的村委会组织法，在村民自治权利的保障机制方面不明确。主要表现在两个方面，一是村委会组织法规定的程序太原则、不具体；二是村委会组织法只讲了应该怎么办，而没有讲不这样办有什么处罚措施。有的地方在村委会选举中，曾多次发生过选民阻扰计票、砸坏票箱、强迫他人选自己的现象。有的选民把别人的选票抢过来撕毁了，使其他选民的劳动化为乌有。目前，我国刑法还没有把村民自治权利纳入保护范围，民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法也侧重于公民的财产权和人身权的保护，村民自治也不在调节之内。村委会组织法对村民自治的保障机制仅仅界定在群众举报、有关部门调查处理、批

6、评教育、自觉改正上。因此，在村委会选举中的违法行为，难以做到违法自纠。五）村民自治的推动机制不配套村民自治是农村经常性的基础工作，涉及方方面面，需要社会各方面共同支持，大力协助，需要各部门、各单位依法行政，村民自治才能全面推进。但是有的地方仍然从局部利益出发，对农村经济和社会发展要求过高过急，用政绩考核办法迫使乡镇干部去侵犯农民的利益，干涉村民自治范围的事务；有的部门在制定农村政策时，很少考虑农村已经实行村民自治这一现实。有的地方不是积极推行村务公开、民主理财、民主管理，而是上收农民的权利，走回头路，把“村帐乡管”作为制度强制推行。这种部门与部门之间、政策与法律之间的相互制肘，不仅使党和政府的

7、推动村民自治的力量彼此消耗，难以形成合力，更为严重的是搞得基层工作的同志左右为难，无所适从。另外，村民自治的物质保障也是推动机制的重要方面，很多地方开展工作的经费几乎没有。面对如此浩大的工程，村民自治的物质保障实在是很不相称。由此说明，在相当一部分领导干部中对村民自治还存在认识还未得到真正的提高，观念还未得到真正的转变。（六）乡镇政府对村委会的干预较大。公共权力过大必然加剧人们对权力的角逐。基层管理机构不仅拥有大量处理公共事务的权力，而且还拥有土地的控制权。由于公共权力的过大和狭窄的税源不对称，使得农民和公务员之间的关系成为供养与被供养的关系，而不是服务与被服务的关系。基层政府的职能蜕化成为向

8、农民收取税费。在这种背景下，公务员的荣誉性微乎其微，使村民自治事业一开始就与巨大的利益关系纠缠在一起，旧力量不愿放弃权力，新力量下决心夺权，增大了政治向着文明发展的难度。如果公共权力过大的问题不解决，村民自治的舞台永远是利益争夺的拉锯战场，民主政治的发展将困难重重。1直接介入村委会选举。依据村民委员会组织法的规定，村委会成员应由村民选举产生，乡镇政府可以派干部或专门工作组对选举工作进行指导、监督，使选举真正反映、体现村民群众的真实意愿。自从在农村村级实行民主选举之后，我国绝大多数地区的村委会干部由村民民主选举产生，但仍有一部分地区的村干部，由乡镇党政部门直接任免，有的地区乡镇行政不仅直接任免村

9、主任，而且还任免其他村干部。有的乡镇行政虽然不直接任免村干部，但通过提出村委会成员候选人名单等办法，强有力地干预和操纵村委会的选举，而且当选举结果不满意时，乡镇或者找借口不予批准，重新安排选举，或者不再经过选举而直接任免，乡镇行政在很大程度上操纵村委会的任免权。2非法干预村级财务。按规定，村集体的财产归村民集体所有，由村委会负责管理使用，除了必要的乡镇统筹外，村委会没有向乡镇上交财务的义务。政府有关部门可统一组织农村村级财务清理活动，以监督各村财务管理活动，及时发现和纠正村级财务管理中的问题，查处违反农村财务管理法规和纪律的人员。但是，一些地方出现了所谓的“村帐乡管”、“村财乡管”，其初衷是通

10、过加大对村级财务的监督来防止村干部的贪污腐败等不良行为。但是，这却违背了村民自治中村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基本精神，同时，这在现实中却造成不良的负面影响，村帐乡管为乡镇政府侵占村级财产提供了便利的条件，村民的财产交上去了，可用的时候却很难拿下来。乡镇掌握村级财务以后，由于失去监督，导致滥用权力。二、全面推进村民自治的对策（一）.完善村民自治的法律体系1强化农村基层干部的法治观念。新的村民委员会组织法第29条规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。”尚有大部分地方没有制定出村委会选举办法，从规范村委会选举工作的需要来说，

11、应当加快立法进程。与此同时，应当加大法制宣传教育力度。要让农村基层领导干部和广大村民知道村民自治特别是村委会选举的相关法律、规章和办法，在有法必依的基础上做到知法、懂法、守法。尤其是基层干部应当做守法和执法的模范，在指导农村工作时，严格按照法律规定办事。只有这样，才能减少或避免过失违法，保证选举的质量。2规范直接选举的操作程序，建立系统的乡村干部培训制度。新的村民委员会组织法规定：“由本村有选举权的村民直接提名候选人”，成了惟一合法的候选人提名方式。为了保证村民直接行使选举权利，推动村民自治的发展，各地应当进一步规范直接选举的实际操作程序和组织步骤，及时查处和纠正选举中出现的宗族、宗派干扰和不

12、正当手段拉选票以及各种破坏选举的行为，加强选举监控和检查验收，做到有错必纠。而要做到这一点，就需要各级干部，尤其是乡镇干部的支持和推动。对乡镇干部和村委会干部要分期分批地进行培训，帮助他们确立“法律至上”的观念，教会他们如何发展基层民主。乡村干部法制观念的提高，不仅可以减少乡镇干部在村委会选举中带头违法的现象，而且还能从乡镇起确保村委会选举不至于流于形式。3探索和解决村委会选举中出现的新问题。新的村委会组织法比试行法要丰富得多，但比起丰富多彩的村民自治实践来说，有些条款依然显得很原则，没有也不完全反映农村发生的变化情况。导致村委会选举中出现了一些法律没有明确界定，但又无法回避的问题：首先是选民

13、资格的问题，或者说关于流动人口的选举权问题。目前处理的办法有两个：一是委托亲朋代投票；二是实行邮寄选票。这两种办法都有明显的局限性。前者无法保证委托人的意愿不被委托人篡改，无法保证实行的是“一人一票”制；后者无法实行秘密写票，无人监督，回收率低。这是村委会选举中有待解决的一个重要环节。其次，法律规定的选举权与罢免权不对等的问题：选举时须参加投票的人过半数通过；而罢免时则须经有选举权的村民过半数通过。无形之中，造成当选容易罢免难。非但为此，法律还规定罢免村委会主任、副主任或委员的村民会议或村民代表会议必须由村委会召集。当村委会主任等成为罢免对象而拒绝召集时，村民会议或村民代表会议就开不成，监督机

14、制也就建立不起来。因此，从制度设计上来说，应当遵循分权原则，重新考虑由谁来召集村民会议或村民代表会议的问题。这应当成为村民自治立法改革的重要课题。此外，还有关于委托投票与流动票箱的问题、关于如何保证妇女当选比例的问题等，都是有待改进和完善的环节。只有这些问题妥善解决了，才能有效防止和杜绝违法行为或事件的发生。（二）适用村民会议和维护村民代表会议实现民主决策民主决策既是村委会在办理公共事务和公益事业过程中最为重要的环节，也是村民群众人人参与村中大事决策的一条重要途径。按照村委会组织法的规定，村民参与村中大事决策的形式为村村民会议。村委会组织法规定：“村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理”

15、，“村民委员会向村民会议负责并报告工作”，并对村民会议赋予了具体的职权。由于村民会议是村民参与最多、规模最大的会议以及法律对其职权的规定，决定了它是村民自治组织中村民参与最广泛、能够最全面、最直接地代表村民利益和反映村民要求的组织形式，也是村民自治中地位最高、最有权威的自治组织形式。村民会议在村民自治中拥有最高决策权力，自然就成为村民实行直接民主决策的主要形式。因此，村委会必须依据村委会组织法的规定，运用村民会议来实现村中重大事务的直接民主决卒策。（三）.理顺“两委”关系，规范村务决策和管理程序1全面推行“两推一选”办法。各地普遍反映，“两推一选”是缓解“两委”矛盾、增强党支部成员群众基础的一

16、项有效措施。一是把群众监督机制引进了支部选举，群众对支部成员有了发言权，把支部建立在群众信任的基础上，使群众从感情上贴近了支部，增加了对支部的信任和支持；二是把一大批年轻有为、群众威信高的党员充实到支部班子，既有党员的支持，又有民意撑腰，可以提高支部的威望，增强战斗力；三是村委会干部不再因“民意”看低支部，不再借口“民意”拒绝接受支部领导，为党支部领导村民自治、协调“两委”关系奠定基础。2充分发挥党支部的领导核心作用。农村党支部的领导核心作用主要体现在以下几个方面：一是党支部在征求党员和群众意见的基础上就村务大事提出决策意见和方案，定盘子，拿主意，把方向；二是召集“两委”联席会议，研究决定村务

17、管理中的事项；三是就村务重大事项及时听取村委会的工作汇报，帮助村委会出主意，想办法，解决工作中遇到的各种难题，协调村委会与其他组织的关系；四是监督村委会日常管理工作，特别是民主管理和村民公开工作，协助乡镇对村委会干部进行民主评议活动，就工作中的问题及时提出批评、建议和意见；五是尽量兼任村委会成员，实行交叉兼职，要鼓励党员参加村委会竞选，有条件的地方可以通过民主选举程序实行支部书记和村委会主任“一肩挑”，但不宜统一规定实行“一肩挑”。六是党员要积极争当村民代表和村民小组长，建立党员联系村民或村民代表制度，充分发挥党员在群众中的先锋模范作用。3建立健全民主决策、民主管理和民主监督制度。民主选举完成

18、后，只是万里长征走完了第一步，村民自治的路还很长，必须尽快建立健全村内的决策、管理和监督制度，把决策由群众自己当家作主。必须明确：村务大事，尤其是涉及村民切身利益的事项，既不是由党支部说了算，也不是由村委会说了算，更不是少数几个村干部说了算，而是由村民群众说了算。这条原则明确了，并有必要的程序作保证，村支部书记和村委会主任就不会争大小、比高低了，也就不存在“一把手”、“二把手”的问题了。4明确规定村委会组成人员的条件。农村的情况比较复杂，什么有都有，如果不对候选人条件作出明确规定，只能尊重投票结果，不管什么人当选只承认选举结果。对候选人条件作出明确规定，是对村委会成员职位的资格限制，对事不对人

19、，并不存在剥夺哪个人的选举权和被选举权问题。候选人条件应侧重于规定限制违反计划生育政策、被追究刑事责任、有严重违法乱纪行为的人进入村委会班子。（四）乡镇政府要转变角色，变领导关系为指导关系1.正确处理好乡镇政府与村委会的关系。正确领导与指导各自的含义及之间的区别，是乡镇政府依法指导村委会首要解决的问题。从字面上解释，领导是带领引导的意思，指导是指点引导的意思。虽都有引导的意思，但两词的区别就在“领”和“指”字上。从行政管理学的角度讲，领导和指导都包含着上下级关系和政治导向的总体把握，这是它们的共同之处。不同之处主要表现在人事权、财权和行政责任三个方面。领导者具有人事决定权、财力控制权和对下级分

20、配任务并对下级行为负责的责任；指导者具有人事建议权，对下级只有业务联系、咨询和建议的权力，没有财权。村委会组织法已规定乡镇政府与村委会是指导关系，乡镇政府就应当尊重村委会的法律地位，指导、支持、帮助村委会按照村委会组织法的规定做好本村的各项工作，不能像对待行政组织那样，采用行政手段去指控村的做什么和不做什么。2乡镇政府指导村委会应遵循的基本原则。乡镇政府要依法指导村地，必须全面领会村委会组织法的精神。村委会组织法第一条就开宗明义，立法的宗旨是“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设”。为了实现这个宗旨，体现了三个原则：党

21、的领导原则、村民自治的原则、依法行政的原则。法律把村民委员会的组织性质明确规定为基层群众性自治组织，也就是说，村委会不是政府的“腿”，因此，凡属于村民自治范围内的事，由村委会根据绝大多数村民的意愿去办理，乡镇政府不应干预。乡镇政府要保证村委会“自我管理、自我教育、自我服务”的权力。村民自治范围内的事，理应包括两个文明建设，因为发展本村经济，维护本村社会稳定，努力提高村民生活质量是村委会的主要职责，这是法律明确规定的。这是指坚持村民自治原则。坚持依法行政原则，就是说乡镇政府在行使行政管理职责，需要村委会协助时，不仅要交代任务，还应交代工作方法，提供必要的工作条件。委托村委会办的事项，不仅应费随事

22、转，还应承担法律责任。实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大实践，是党的主张的法律化和制度化。因此，乡镇政府必须在乡镇党委的领导下，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，依法指导村委会开展工作，保证正确的政治方向，保证党的方针、政策和国家的法律法规得到贯彻实施。这就是要坚持党的领导。这三个原则是一个有机的统一体，如果乡镇政府在与村委会打交道中，能够始终坚持这三个原则而不是片面地强调其中一个方面，就一定能妥善处理好与村委会的关系。3乡镇政府指导村委会工作的内容、方法和程序。乡镇政府对村委会工作的指导可以归纳为五个方面：一是积极推进村民自治的制度化建设。二是完善村级工作

23、的激励约束机制。三是加强对村委会干部的培训。四是对贫困村和经济薄弱村给予适当的财力支持。五是加大宣传教育工作。指导方法很多，比较普遍的做法是宣传发动、明确要求、组织检查、交流经验、总结汇报、典型引路等，这些都是实践证明行之有效的工作方法。乡镇政府除了采用上述方法指导、督促村委会认真履行村民自治职能外，还应积极指导村委会的有关活动。如在村委会换届选举时，向各村派驻联络员，进行全程指导，保证各村依法选举。为使村民代表会议能如期有效地召开，乡镇政府届时派员参加指导。为确保民主理财小组活动正常开展，乡镇政府可以届时派员下到各村，与村民主理财小组成员、村委会成员共同进行财务审计等等。当然，乡镇政府应格外

24、注意的是，指导工作决不是上级领导下来察看。方法中包着程序，把它单列出来，是因为程序体现了乡镇政府对村委会的指导是还依法进行。根据四个民主内容的需要，指导程序大致分为三种：一种是由乡镇政府操办，但必须经广大村民认可。另一种是由村民操办，乡镇政府指点引导，检查督促，如村委会选举和村务公开。第三种是乡镇政府与村民共同参与，监督村委会工作，如村财务审计。乡镇政府如何处理与村委会的关系，需要乡镇政府在实践中不断探索、总结。相信在各级政府的关心下，在所有乡镇政府的共同努力下，乡镇政府一定能转变角色，变领导为指导。（五）.切实保障村民行使自治权利，不断进行创新。要切实保障村民真正行使自治权利，管理自治事务，

25、就必须把村民自治的保障机制进行完善。现行的村民委员会组织法也不能适应村民自治的发展要求，必须要制定保障更为有力的村民自治法。1制裁破坏村民自治的违法行为。对破坏农村村民自治的行为或恶势力，可以适用选举法、刑法、治安管理处罚条例等法律法规的有关规定。对于构成犯罪的，要坚决追究其法律责任。2完善相关法律关于村民自治的规定。刑法应及时把村民自治权利纳入保护范围。民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法也应将村民自治权利的保护纳入其中。否则，这些法律的服务对象是不完整的。作为享有村民自治权利的70%的中国农民，因保障机制尚未健全，而无法正直行使其权利，其权利也只能束之高阁。3对乡镇政府违法干预，

26、要运用组织和行政综合措施进行处理。对乡镇领导采取指派、委派或其他形式干涉村委会选举的，和干预村级财务的，要严厉查处，相关责任人给予党纪政纪处分。总之，村民自治在中国农村的实践，不仅大大丰富了中国社会主义民主的实践和理论，而且还对中国的政治发展产生了广泛而深远的影响。村民自治作为党领导下的中国农民对社会主义民主建设的伟大创造，是社会主义民主史上的全新事物，是社会主义民主的新发展。党领导下的中国农民所创造的村民自治以及在村民自治中产生的各种各样民主的新形式，正是适应时代需要和社会主义自身发展的需要，必将对中国农村政治文明的建设产生深远的影响。【参考文献】王振耀：中国农村村民委员会法律制度，中国社会出版社1996年出版。2徐勇：中国农村村民自治，华中师范出版社1997年出版。詹成付：中国村民自治的现状和未来的基本走向，中国社会出版社2001年出版。4贺雪峰：村民自治的几个方面，中国社会出版社2001年出版。5袁达毅：完善村民自治立法，发展农村基层民主，中国社会出版社2001年出版6王金华：村重大事应由村民说了算，中国社会出版社2001年出版。来源:农村研究网