论自然灾害防治的国际比较与经验借鉴

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1、四川改革？2 0 0 8年第關他山之石论自然灾害防治的国际比较与经验借鉴上海科技投资公司注册咨询专家胡毓娟中国人民解放军某部大校张言树安康人寿保险公司查莎莎39四川改革？2 0 0 8年第關他山之石#四川改革？2 0 0 8年第關他山之石世界上的自然灾害多发国家和地区，特别 是发达的多灾国家，通过历史的经验积累和科 学总结，逐步完善了一套灾害防治应急的运作 和管理体系，值得我国学习和借鉴，并可通过 对国外救援管理体系和抗震建筑科学立法等比 较研究，综合我们的基本国情和国家特色，找 出适合我国预防灾害和灾后重建的管理体系和 有效途径。一、发达国际建立救灾管理体系的主要做 法和相关经验1、美国救灾

2、机制的一体化管理美国是一个易发地震的国家，50个州中有4 3个处在地震高风险地带。地震每年给美国造 成的经济损失约44亿美元。为了应对地震和其 他灾难，美国不断完善一套以美国联邦应急管 理署为中心的一体化救灾机制。20世纪60年代 和7 0年代，美国发生了一系列重大自然灾害。1 9 7 9年，卡特政府组建美国联邦应急管理署， 将原本分散在不同部门的救灾机构整合起来。 如今，联邦应急管理署隶属国土安全部，总部 设在华盛顿，在全国各地建有办事处，4 0 0 0人 随时待命应对灾害。联邦应急管理署的中心任 务是保护国家免受各种灾害，减少财产和人员 损失。这种灾害不仅包括飓风、地震、洪水、 火灾等自然

3、灾害，还包括恐怖袭击和其他人为 灾难。最终形成一个建立在风险基础上的综合 性应急管理系统，涵盖灾害预防、保护、反 应、恢复和减灾各个领域。根据美国国会1 9 7 7年通过的“减少全国地震灾害项目”，美国联邦应急管理署负责协调 联邦、州、地方政府以及民间的防震减灾努 力。其口号是：地震总会发生，灾难可以避 免。在该项目下，国家标准和技术研究所负责 地震工程标准的研究与发展，全国科学基金会 广泛支持地质科学、工程学和地震对经济社会 影响的基础研究。美国地质调查局负责对地震 起因的研究和地震灾害评估。“减少全国地震 灾害项目”是联邦政府一级的防震减灾规划， 各个州和地方政府另有相应的应急救灾计划。1

4、 9 9 4年，洛杉矶北岭地区发生6.7级地震后，地 方警察、消防队、医疗急救等部门首先前往救 灾，并上报州政府。加州的应急事务办公室对 灾情评估后，派出本州救灾力量，并上报联邦 政府。时任总统克林顿宣布北岭地震为“重大 灾害”，联邦应急计划随即启动。由联邦应急 管理署牵头，联邦政府机构分成12个紧急救助 部门负责救助。除了政府力量，洛杉矶警察局 和红十字会平时还进行平民志愿者救灾训练， 这些志愿者成为救灾力量的重要补充。2、加拿大救灾体系日趋完善加拿大是北美公认的自然灾害多发地区， 多年来的努力应对和实践总结，使得该国建立 和健全了一套完善的应急救灾体系。今年初， 加拿大东部地区发生的大雪也

5、是历史罕见的。 但是，加拿大各地政府已经积累了对抗雪灾的 丰富经验，并形成了一套较为高效和系统的应 急对策。在加拿大，及时清理积雪，保障道路 畅通，责任主要在各省市政府。其中，省政府 负责辖区内高速公路，市政府负责市内道路， 但位于国家公园内的高速路路段则由联邦政府 负责。据统计，加拿大全国每年清雪费用高达 10亿加元（约合人民币7 1.7亿元），各级政府 也都有专门的年度清雪预算。各省市都常设清 雪机构，与私人清雪公司协作防灾。而且，私 人公司的效率往往更高。相对而言，国营公司 往往费用过高，服务不到位。最可怕的是，国 营公司会在关键时刻罢工。有时，联邦政府不 得不采取强硬手段禁止他们采取要

6、挟的手段增 加工资和福利。加拿大清雪基本靠机械化作 业，每个城市都配有系统的清雪设备，如铲雪 车、撒盐车、融雪车、扬雪机、运雪车和除冰 车等。其中，铲雪车又可分为主路铲雪车和人 行道铲雪车。而撒盐车使用的盐视不同情况有 干湿之分，成分也不同。2 0 0 8年初，我国南方发生雪灾，有报道说 南京曾买过一台加拿大产的扫雪车，但被闲置 了10年，今年被派上大用场了。加拿大也有类 似的情况，有几年没下大雪，那些私营公司就 亏大了。于是，政府就做些适当补贴，毕竟人 家靠天吃饭，不是旱涝保收的。但即便如此， 私人公司还是比政府养着扫雪公司划得来。最 主要的原因是私人公司工作起来更认真，也更 吃得起苦。在加

7、拿大，清雪不仅有轻重缓急之 分，还有时间要求。最优先清理的道路往往是 高速路和城市主干道，其次才是高速路辅路、 公交路线和有坡路段，最后是其他街道。一般 而言，高速路和主干道上积雪，一般要求在雪 停后2小时至4小时后完成清雪；高速路辅路和 公交路线在雪停后4小时至6小时完成清雪，而 其他道路最迟也不能超过雪停后24小时。从每 年12月到次年3月，都有专门人员会紧密跟踪 天气预报，并在所辖范围内2 4小时巡逻，实时 监控路况，一遇紧急情况，启动相应方案。3、日本防震基本原则确保学校安全日本防震有一个基本原则，就是“学校是 第一避难所”，所有的房子都可以倒，学校的 房子不能倒。为什么日本会把学校作

8、为第一避 难场所？这要从1 9 2 3年的那一场关东大地震说 起。当时的日本学校建筑，大多是木结构或砖 瓦结构，与现在中国部分农村学校的情况相 似。但是，关东大地震导致不少学校教学楼倒 塌，学生集体遇难。当时的日本政府从中吸取 了教训，以“学生的生命维系着国家未来”为 最高原则，规定学校教学楼必须使用钢筋混凝 土结构。而在1 9 2 3年，钢筋混凝土结构是最新 的建筑模式。从那时开始，学校便成为每一个 地方最牢固的建筑，自然也成为了地震后灾民 的第一避难场所。学校之所以能够成为第一避 难场所，除了它有牢固的建筑和体育馆、教室 等空间可以供灾民避难休息之外，还有两大功 能，那就是：因为学校大多有

9、操场，可以作为 直升机的停机场，也就可以成为一个救灾中 心。加上灾民都集中在学校里避难，所以也便 于集中救助。另外一个就是成为受灾程度的判 定基准。学校教学楼受损程度往往会成为政府 判定当地受灾程度的一个主要标准。假如教学 楼都倒塌了，那就意味着这一场灾难严重得超 乎想象。13年前，大阪神户地区发生了7级地震， 这一次地震造成了 6 4 3 4人死亡，其中也有几栋 教学楼倾斜倒塌。由于地震发生时，刚好是早 晨，学生们还大多在家，所以没有发生教学楼 倒塌压死学生的惨剧。但是人们也很快地发 现，私立学校的教学楼很少有损坏的迹象，而 公立学校的教学楼却受损严重。日本文部省中央政府教育与文化主管部门）

10、经过调查发 现，私立学校的教学楼的抗震强度几乎都超过 了文部省规定的抗震基准，而公立学校在抗震 设计和施工上，有一半学校没有达到文部省规 定的基准。为什么会出现这一个问题？调查后 发现，日本的私立学校的收费要比公立学校 高，教学质量也相对要比公立学校好，所以， 私立学校很注重校舍的设计和抗震。而公立学 校是由地方政府出钱、文部省适当补贴的办法 进行建设的。在地方政府财政紧张的情况下， 这些公立学校的校舍相对于私立学校来说，就 要简单许多。阪神大地震之后，日本政府开始 实施“校舍补强计划”。根据这一计划，全国 各中小学校全面进行一次抗震检查。根据检查 结果，对不符合文部省最新抗震要求（抗震要 求

11、为7级）的学校立即进行补强施工。二、我国防震抗震的综合管理和知识普及1、建立和健全国家防灾应急的综合管理 体系重大公共突发事件往往突然降临，灾害巨 大，损失惨重。以我国为例，2 0 0 3年的非典流 行和2 0 0 8年初的南方地区冰雪灾害，涉及面积 之广和经济损失之巨大至今让人记忆犹新。此 次影响大半个中国的四川汶川特大地震灾害事 件，更是在约8万多人死亡和失踪的同时造成 直接和间接的经济损失数千亿元，它再一次对 打造我国的防灾应急综合管理体系提出了紧迫 要求。国家公共突发事件主要包括三类：第一 类是自然界或主要由自然界引起的问题，如地 震、海啸、水灾、台风、冰雹等气候、天气、 地质灾害；第

12、二类是由社会人文因素引发的突 发灾害，如恐怖与暴力、经济犯罪、信息网络 犯罪、战争等；第三类是自然和社会两种因素 相互影响、综合作用而引发的突发灾害，如动 植物疫情、人类传染性疫病、食品药品安全事 故、危险品安全事故、生产安全事故、交通安 全事故、消防安全事故、环境卫生安全事故 等。我国防灾应急综合管理体系只有未雨绸 缪，才能在重大公共突发事件来临时不慌不 乱。首先，重中之重是抓指挥体制。国家突发41四川改革？2 0 0 8年第關他山之石公共事件应急管理委员会及其日常办事机构市 应急办，应仔细核实指挥人员和专家队伍，定 期向民众发布指挥机构动态信息，经常进行模 拟实战演练，以检验是否已具备协调

13、和处理能 力。同时，还应检验省、市、县政府联动的应 急指挥能力。其次，应当狠抓应急管理机制。 要建立健全快速反应、方便统一指挥、分类分 级处置的应急信息和处置平台，发布透明、准 确的权威信息，以便于领导者指挥和避免民众 恐慌。同时，还应抓好各类预案建设。全国应 急联动中心除履行应急联动处置较大和一般突 发公共事件的责任外，还应担负组织卫生、安 监、民防、海事、建设交通、环保等部门以及 各区县政府和区域行政主管机构对特大或重大 突发公共事件进行先期处置的职责。最后，应 抓好应急管理体系中的保障、监督环节。国家 有关部门要切实做好应对突发公共事件的人 力、物力、财力、交通运输、医疗卫生、通信 保障

14、等工作。救灾资源要常备不懈、合理分 布，一旦紧急需要就能快速、经济地调用。日 常电话、手机短信、无线宽网、卫星电话等渠 道，以及陆地、空中、水路的救援运输方式都 要有应急备份，确保在灾害发生时至少能保证 一个畅通的方式。同时，在经常性地开展对市 民的自救训练之外，还应注重城市基础公共设 施、房屋质量、消防设施等的高标准建设和定 期检验。此外，还应严格执行行政领导负责制 和责任追究制，对迟报、谎报、瞒报和漏报或 者失职、渎职、推诿扯皮行为的，要依法追究 责任。2、在搞好灾后重建工作的同时加强抗震 知识普及在举国上下大力支援下，汶川地震的抢险 阶段很快就会结束。灾后重建，已经展开。据 中国地震信息

15、网介绍，有地震记载以来，汶川 震中附近200公里范围内曾发生过8次7级以上 地震。而我们的不少地区都像汶川一样处在地 震多发带上。人多地少是我们的国情。把地震 带上的群众全部迁走？显然难度是相当大的。 因此，现实的抉择就是设法提高我们应对地震 灾害的能力。此次地震，让我们再一次体悟到 了住房抗震的重要性。因此，灾后重建，住房 的抗震安全问题，理应成为首先考虑的问题。 受自身各方面条件所限，让农民自己去解决这 一问题，难度很大。这就提醒我们，在灾后重 建中，政府应该就如何提高住房抗震标准，进 行周密审慎、立足长远的统一考量。切忌把钱 一拨了事。此次四川汶川发生大地震，全国10多个省 市的很多高层

16、建筑都有震感，许多人从高层建 筑物下来避难，但其中慌乱奔逃的人还是比较 多。所以，事先学会应对地震灾难很有必要。 针对地震，日本消防厅曾经提出10点注意事 项，这包括：地震突然发生时，首先确保自身 安全，等待摇晃减弱；摇晃停止后，冷静地采 取关火灭火措施；慌乱行动导致受伤；随时准 备避难，打开窗户和门确保逃生出口；有坠物 危险，不要慌忙乱跑；不要靠近门和围墙；通 过广播和电视掌握灾情最新情况；在确认自家 安全后，确认左右邻居的安全；同心协力救#四川改革？2 0 0 8年第關他山之石出、救护那些被坍塌房屋和家具等压在下面的 人；避难前切断总闸，关闭煤气开关。与此同 时，预先贮备防灾紧急物品也是十

17、分必要的。 为了应对地震，日本的每个家庭和公司都会准 备背囊等一些紧急避难时必备的物资。背囊中 经常储备有饮用水、便携式收音机、衣物、干 面包等食物，以及火柴和打火机、贵重物品、 手电、急救箱、防雨用具、卫生纸等。为预防 断水的情况，用浴缸储水也是有效的。为避免 与家人离散，必须确定联络场所。在日本，学 校、公司、地方每年都要进行防灾避难训练， 演练由哪条路线该往何处逃身、紧急时刻个人 职责等。这次汶川地震中，最最重要的是中国 政府呼吁并展示了互帮互助、齐心协力的人道 精神。为抗震救灾的顺利进行奠定了坚定的基 础。1995年日本阪神发生大地震。震后3个月 内超过120万人的志愿者参与到抗灾赈灾

18、活动 中。这样的活动对于抗灾救灾，是十分重要 的。三、发达国家以立法和科学手段确保建筑 抗震1、美国通过立法确保建筑抗震达标美国的科技可能是世界上最先进的，谈到 能否科学预测地震问题时，约翰斯顿说，尽管 美国科学家采用不同先进技术对地震预测进行 详细模拟测试和预测，但迄今没有什么好的办 法对地震来临的时间、震中、规模以及可能带 来的破坏程度提前进行预测。看来，在地震面 前，人类目前还显得有些无可奈何。那么当今 社会如何使政府和公共建筑符合抗震标准呢？ 美国旧金山在1 9 0 6年发生大地震后，该市吸取 教训并对城市进行重新规划设计，使之能够经 受得起强震的摇晃。美国许多专业公司建造的 大楼，门

19、口墙壁上都刻有某某公司和某某设计 师在什么年份兴建的字样，一旦出事，立即对 有关公司和相关人员追究法律责任。1 9 9 0年， 美国通过联邦建筑安全法规，规定凡是获得政 府资助和贷款兴建的所有建筑，今后都必须符 合抗震的标准。为了落实这一法规，美国紧急 管理学院为有关方面提供培训和指导。如果建 筑公司在工程兴建中偷工减料达不到标准，在 验收时就通不过质检这一关。上级领导到地方 检查和考察工程质量时，要是事先发通知下 去，工程项目负责人一定会把漂亮的和符合质 量标准的建筑给上级领导看，不会安排察看一 些可能有问题的工程。因此，如要进行质量检 查，一定要搞“突然袭击”。在美国的每个社区，都有一些按

20、高标准兴 建起来的学校，它们比工业建筑和居民大楼都还 要坚固，这也是联邦法规规定的。建设坚固的校 舍不仅是为了保护孩子们的安全，而且一旦发生 灾难，学校立即成为人们避难的中心。学校和社 区每年举行灾难自救演练，让公众掌握如何在紧 急情况下采取自救措施，平时应该做些什么准 备。一旦发生灾难，公众和社区领导知道跟哪个 政府部门联系以及如何联系等。要是地震破坏了 路面交通和所有通讯，美国如何在第一时间内恢 复灾区的通讯联系呢？美国的做法是：通讯公司 会派遣紧急通讯卡车立即驶入灾区，卡车上装有 一些卫星通讯电话，受灾群众可以通过这些移动 通讯站同外界联系。美国有许多气象预报公司是 私人企业，这些企业甚

21、至比国营公司更加有效和 敬业。它们的设备并不比国营公司差，也有卫星 监测系统，且还可以从天气预测中赢利。这似乎 显示，任何事情一旦落实到个人责任以及个人利 益上，或许会把人的潜能和责任心发挥到极致。2、日本强化建筑基准并定期检查确保达标 日本是世界上公认的多灾，尤其是地震多 发国家，据联合国教科文组织统计，全世界每 年发生的六级以上地震有一半以上发生在日本 和日本海域。为此，日本建筑的抗震性能普遍 较高。但如同人摆脱不了衰老一样，随着时间 推移，建筑的抗震性能会有所下降，所以日本 十分注意定期给建筑做体检”。提起日本建 筑，首先要提到其抗震建筑方法，即让地震产 生的力不直接作用于建筑，从而避免

22、建筑受损 的方法。具体来说，就是把夹杂多层铁板的积 层橡胶和减振器组合成抗震层，然后把房屋建 在抗震层上，从而提高其抗震性能。日本第一 栋采用这种方法建造的建筑于1 9 8 3年问世，历 史并不长，但因抗震性能卓越，在日本得到迅 速普及。要保证建筑切实发挥其抗震性能，还 要注意维护管理。日本抗震构造协会以建筑 基准法有关条款为基础，制定了抗震建筑 的维护管理基准，要求由在该协会注册的专 业技术人员对抗震建筑进行体检”。体 检”大致分为4类，即竣工时检查、定期检 查、应急检查和详细检查。尤其值得一提的是 定期检查：技术人员除每年检查抗震层外，在 建筑竣工后第5年、第10年及之后每10年，对 建筑

23、进行一次全面检查，检查内容包括抗震材 料的性能、抗震层外围有无阻碍建筑水平移动 的物体、设备管线有无损伤等。公共设施一旦出现问题，可能导致重大伤 亡，所以日本尤其注意定期检查公共设施，建 立了 “特殊建筑定期调查报告制度”。一定规 模的剧场、影院、超市、医院、学校、体育 馆、美术馆和宾馆等均属特殊建筑。根据建 筑基准法，特殊建筑需要定期由高级建筑师 或经国土交通省认定的专业人员进行检查，检 查主要内容包括：建筑用地是否出现地基下沉 等状况；地基、柱子、梁、墙壁、外墙、屋顶 等处的构造强度是否出现老化；避难设备和避 难场所的安排与维护管理状况等。日本专家认 为，让建筑保持其抗震性能没有一劳永逸的

24、办 法，有关方面需要长期坚持“定期体检”，注 意维护管理，发现问题后及时采取措施。只有 这样，才能指望抗震建筑能够经受住重大地震 的“实战”考验。四、积极应用市场化手段推进灾后重建在我国市场经济日趋成熟和房地产市场不 断发展的今天，此次四川汶川大地震应更多依 靠市场化手段推进灾后重建。可考虑把房屋个 贷归还与房屋新建相结合，并适时灵活运用经 济和金融杠杆，积极开发转按揭产品，最大限 度减少商业银行损失。政府部门可通过发行长 期债券的方式筹措资金。对于各界援助资金以 及发债募集资金，必须建立一整套资金管理与 使用制度，同时辅之以民主监管机制，真正做 到专款专用。“一方有难，八方支援”，据国 家抗

25、震救灾总指挥部统计：截至5月3 0日，各 级政府已投入超过225亿元，共接受国内外捐 赠款物超过4 0 1亿元，这些资金、物资全部到 位后，应可基本解决灾区人民的安顿之需。接 下来要直面的问题是：努力做好化解个人房贷 风险以及尽快恢复灾后重建工作，解决这些重 点和难点问题。在我国市场经济日趋成熟的今 天，应该更多地依靠市场化手段加以解决。1、科学制定重建规划并加速实施要科学制订灾区重建规划与推动落实、制 订地区房屋强制性抗震标准、加强政府对工程 质量的监管，要对灾后重建过程中违反市场经 济法律法规的市场主体予以严惩。比如，赈灾 资金直补到受灾群众，由受灾群众自主消费有 可能引发商家哄抬物价行为

26、，政府对此要有预 防措施，一旦出现苗头应当及时予以严厉打 击。将赈济受灾群众资金直补到受灾群众手 中。根据受灾群众接受赈济的不同等级，将国 内外募捐所得资金按人头分阶段直补，以家庭 户为单位分户发放，同时对“三孤”人员确定 额外专项救济。政府要及时公布灾区重建资金 缺口，引导社会各界积极募捐，并且将所募资 金及时分批直补给受灾群众。另外，中央财政 今年已先安排70 0亿元作为灾后恢复重建基 金，在剔除公共设施建设和专项补贴等资金后 剩余的部分资金，也可按上述同样办法分批直 补。将赈济资金合理分类。赈济给受灾群众的 资金，可适当划分为“房屋建设资金”、“创 业资金”、“恢复生产资金”等类别。受灾

27、群 众领到的“房屋建设资金”必须用于居所的修复或重建；“创业资金”主要为非农人口谋求 生计提供启动资金；“恢复生产资金”主要为 拥有土地的农业人口恢复农业生产提供启动资 金。所有资金均专款专用，尤其是“房屋建设 资金”，除非受济人能够提供材料证明自己住 房问题已获解决，否则该账户内的余额不能提 作它用。2、房屋个贷归还须与房屋新建相结合我们高兴地看到，中国银行业协会以及国 内商业银行负责人日前表示，正在统筹考虑灾 区个贷延缓缴纳或核销问题。中国人民银行行 长周小川明确表态说，会按照国际惯例，制定 一整套灵活政策进行个贷核销。或许有人会认 为，银行是国家的，核销所有个贷天经地义。 但是我们不能忽

28、略这样的事实：目前除农行外 的各大银行经过股份制改革以后，纷纷引入战 略投资者，而且都已在境内外上市，也就是 说，都成了公众公司。因此，核销范围、核销 比例等，都应该参照国际惯例，按市场准则办 事，而不能由银行统统“打包”，这是市场经 济规律使然。一个比较可行的办法是，把房屋 个贷归还与房屋新建相结合起来，毕竟房屋附 着的土地还在。可考虑适时灵活运用经济和金 融杠杆，积极开发转按揭产品，以最大限度地 减少商业银行的损失。3、尽快统筹发行灾后重建债券目前各地援助资金还在源源不断地涌向灾 区，一些企业和个人一而再、再而三地捐款， 我们中国民族倡扬的“博爱”“互助”得到最 充分的体现。但是俗语说，“

29、救急不救穷”， 灾区恢复重建还需要巨额资金，必须有妥善的 应对之策。鉴于此次地震给当地经济社会造成 了极大的破坏，政府部门可考虑通过发行长期 债券的方式筹措资金。有两种方式可供选择： 其一是以财政部发行特别建设国债方式，其二 是以四川省政府名义，发行地方建设债券方 式，或者两种方式交替使用。考虑到恢复重建 是一个长期的过程，发行的债券期限可以设定 为5年或者10年，分年次发行，而每次发行额 宜控制在一两百亿左右，避免造成资金闲置。 由于这样的债券带有支援灾区性质，发行利率 可以定得很低，只要略高于活期存款利息即 可。我们有理由相信，有全国人民的大力支 持，这样的债券发行定会取得圆满成功。与此

30、同时，国家民政部可借鉴国外经验在全国范围 组织发行专项赈灾彩票，所筹集的公益善款全 部用于此次抗震救灾和灾后重建。4、积极建立和健全灾区造血机制对于各界援助资金以及发债募集资金，必 须建立一整套资金管理与使用制度，同时辅之 以民主监管机制，真正做到灾后重建资金专款 专用。为加强资金物资监督，中共四川省纪 委、四川省监察厅在5月14日就发出关于严 肃纪律加强对抗震救灾资金物资监督检查的紧 急通知，国家审计署也在次日决定，组织对 汶川地震救灾资金和物资进行审计。对于重大 建设项目，实行全国范围内的招投标，杜绝工 程承包的“灰色地带”。与此同时，对当地重 建必须科学规划，根据地质地貌情况，合理布 局

31、工、农、商、旅游等产业。这些产业重构之后，当地经济造血机制必然随之建立、健全。 四川汶川大地震是一场灾难。在天灾面前，人 类是无助的，或许我们可以把地震预报工作做 得更好些，以避免数万人遭遇荼毒之灾，但我 们终究无法阻挡灾难降临的脚步。不过，灾难 终会过去，它压不垮伟大的中国人民！1 9 7 6年 的那场地震，完全摧毁了唐山，但短短数年， 新唐山拔地而起，并涌现出唐钢股份、冀东水 泥等一批优秀上市公司。在中国经济飞速发展 的今天，我们有理由相信，四川汶川大地震灾 后恢复重建的步伐会更快。或许数年之后，我 们就可以看到一个腾飞的四川展现在世人面前！5、设定的分级受灾资金可在相对范围内自由支配合理

32、界定受灾群众的受济等级。首先按不 同地区地震的损害程度来划分受灾群众的不同 受济等级，越靠近震中受灾越严重的地区，受 灾群众接受赈济的等级也应越高。其次按受灾 群众原居所的居住环境来划分受灾群众的受济 等级，对处于断裂带、易受泥石流侵扰等不宜 人类居住地区，受灾群众受济等级也要相对高 些。再次按区域经济不同发展程度确定受灾群 众受济等级，比如在县城包括购房成本等在内 的生活成本要高于乡镇，那么县城民众受赈济 等级也应适当高于一般乡镇。在资金规定使用 范围内受灾群众可自由支配使用。比如说拨付 到受灾群众“房屋建设资金”补助账户内的资 金，到底是用于毁损房屋的修复，还是用于新 房自建甚至是购买新房

33、，应由受灾群众自主慎重选择；再进一步，受灾群众要用“房屋建设 资金”购买何家房地产公司开发建设、何种质 量的楼盘也应由受灾群众自主选择，要让市场 来发挥资源配置与优胜劣汰作用。如果某受灾 人所居房屋地震后只是出现裂缝，经过适当修 复完全可以放心入住，那他完全可以选择修 复，既节约利用了资源，同时也是对注重质量 的建设者与使用者的正向激励。6、建立灾害指数期货交易体系灾害指数期货就是将各种自然灾害以指数 的形式表达，并针对这些指数进行期货方式交 易的衍生品。世界上最早大规模开展的这类衍 生品交易是美国芝加哥商品交易所在1999年正 式推出的“天气指数期货”交易，其具体做法 是：交易所根据过去10

34、年同月气象指标，对未 来气温变化创设一个初始值，由多空双方竞 价，以期货的方式交易，标的物就是天气指 数。这种交易的最大意义在于，交易者可以通 过将客观上存在的“不利因素”或“有利因 素”与天气指数的相关性量化，然后通过远期 交易的方式买入或者卖出天气指数来对冲经营 中可能面对的风险。举个简单的例子：某农民 生产粮食，其产品在气温（以某种灾害方式） 下降时将减产甚至绝产，于是他就可以到期货 交易所买入气温下降（到某种时期遭受减产或 绝产损失程度）的天气指数期货（或者卖出气 温上升的期货）。这样一来，如果气温真的下 降到使其减产或绝产的预期值以下了，农民就 可以用期货交易中的利得来对冲他在粮食生产 中的损失，以此对抗自然条件所产生的风险。 目前这种衍生品在美国大行其道，2 0 0 5年时, 交易额高达360亿美元。灾害指数期货的基本 思想与上述“天气指数期货”是一致的，所不 同的是标的物的内容。我国自然灾害频发，灾 害种类各不相同，有地震、台风、洪水、沙 尘、雪灾等等，但不管标的物有多大差别，利 用指数期货来帮助遭受灾害的微观个体对冲风 险的基本原理都是一样的。同时，也正是因为 自然灾害的多样性，所以也给我们创造了创设 多样化的灾害指数期货提供了条件。47四川改革？2 0 0 8年第關他山之石#四川改革？2 0 0 8年第關他山之石#