论财政支论财政支出法定原则二应用

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1、-论财政支出法定原则二北野弘久认为：“完整的法律上的税的概念应是税的纳付与使用的统一，即它是从纳税者权利与义务相统一的角度构造的概念。税法不应仅指征税之法，而应是调整税的纳付与使用相统一的税收法律关系的法律。 16笔者不同意北野弘久的观点，因为租税的征收和使用虽然有联系，但仍然是两个相互独立的概念，税法就是“征税之法，当税收上缴国库成为财政资金以后其如何使用不应成为税法的调整对象。与财政相比，税收是一个下位概念，财政收入除了税收这个主要来源外，还包括国有企业上缴的利润收入、债务收入和其他收入;财政支出包括经济建立支出、科教文卫支出、行政管理支出、国防支出、债务支出和其他支出等。所以从规国家财政

2、这个角度来讲，税收法定原则需要与财政支出法定原则相互配合，而目前尤其应注意对财政支出法定原则的研究，原因有三：其一，财政支出法定原则在学术界未引起广泛的重视，在现实中难觅踪影;其二，对财政支出法定原则的研究和贯彻比税收法定原则难度更大，因为在征税过程中涉及普通公民当下的具体利益，纳税人往往会据理力争，多少可以限制政府权力的滥用，而一旦税款解缴入库，政府怎样分配财政资金，普通公众往往存在“搭便车心理;其三，落实财政支出法定原则有赖于整个国家法治化进程的推进，要真正的控制住政府的“钱袋子，使政府每花一笔钱都要公开、透明，需要一系列配套改革的跟进。(五) 财政立宪主义对于财政问题的研究，一般西方学者

3、囿于经济学视角，侧重于对制度本钱效率的分析，但仍有不少学者形成了从财政角度研究政治问题与社会问题的学术传统。自1918年熊彼特发表?税务国家的危机?以来，“财政社会学一直作为一门独立的学科在西方社会科学学科体系中具有显赫的地位。在西方社会学享有盛名的代表人物，如道格拉斯诺斯、亨利皮朗、保罗肯尼迪等人也习惯于从财政需要的角度考察西方社会变迁的原因，分析社会制度演进的规律。事实上，由于财税是直接决定国家职能围的关键因素，公共财政的规模和职能问题一直是西方学界“左翼福利主义宪政国家理论与“右翼自由主义宪政国家理论交锋的焦点。不管是罗尔斯的“正义论，还是诺齐克的“最弱意义上的国家，都无法回避这一现代国

4、家理论的核心问题。在当代西方经济学界，以倡导“财政立宪主义而著称于世的，当属一个著名的经济学流派“公共选择学派。其代表人物布坎南(James M. Buchanan)素以研究“宪政经济学而著名，他认为经济学是一门研究规则选择的科学，任何财政决策都是基于一定的决策规则，政策的优劣亦取决于这种决策规则，而根本的决策规则是宪法规则。因此，政府失灵的根源在于宪法约束失灵，财政改革的重点是改革宪法规则，唯其如此，才能有效的约束政府权力无效率地扩。为此，布坎南主重构“财政-货币宪法(fiscal-monetary constitution)以约束国家财政政策和货币政策的制定过程。布坎南于1967年在?财政

5、论?一书中首次提出财政立宪的主，与当时的时代背景有巨大的关系。20世纪60年代，以美国为代表的西方国家，政府的支出规模一再膨胀，西方国家的财政发生了一种制度性、构造性的危机，原有的以税收为主要形式的财政收入构造，不能满足财政支出的需要，政府开支长期地、大量地依赖债务收入。布坎南认为政府收入假设大量依赖公债而不是征税权受纳税人控制的税收，会使行政权力得不到应有的控制，这将破坏宪政制度的稳定，为此他提出财政立宪主义，主在压缩赤字规模的同时，将预算平衡和相关财政原则写进宪法，以约束政府的权力。德国公法学者Isensee曾经提出了一条规律：“初由财政危机，转为经济危机，终陷入宪法危机的困境;奥地利经济

6、学家熊彼特也曾提出，受社会因素影响，现代国家的财政开支将越来越大，而受经济增长因素的制约，国家财政收入却停滞不前，如此开展势必形成“租税国家的财政危机;中国学者克昌认为，“租税国危机虽然已经引起了学界的广泛争议与关注，但是现有研究大都是从经济理论与实务的角度加以分析的，忽略了从法律层面之研究。“尤其是现代宪政国家，如何面对如此巨大的观念与社会变迁，是有必要多从宪法角度，寻求全民共识，预为规，让宪法一方面成为财政政策脱缰野马之最后羁束，另一方面作为对抗轻率财政政策及非理性行为的最后堡垒。 17改革开放以来，中国在取得巨大经济建立成就的同时也出现了类似的财政问题，近年来法学界已有许多学者从宪政的角

7、度对公共财政问题做了初步探讨。如贺卫方认为：“政府收了人民的钱，必须让人民了解这些钱的具体花费情况，这是现代政治的根本要求，是政府不可推卸的责任。人大会议加强预算审议的行为，是人民代表大会真正作为最高权力机构的契机，也是建立一个法治的更有权威的政府的机遇。因为 “归根结底，一个不受民意和法律约束的政府最终也无法受到民意和法律的保护。 18守文也明确提出，“宪法的缺失是造成现阶段财政危机的一个重要法律原因，他认为财税法制只有表达宪法精神，形成宪法秩序，才能形成良好的公共经济秩序。 19二、财政支出法定原则的容从不同的角度出发，对财政支出法定原则的具体容可能会有不同的理解。笔者认为，从财政运行的过

8、程和规律看，可以将财政支出分解为这几个局部：支出的目的、支出决定权的归属、监视的方式、结果控制的途径。基于此，财政支出法定原则的容包括支出目的法定、支出决定权法定、支出监视法定和支出责任法定四个局部。(一) 支出目的法定符合公共利益财政的本质是提供市场所不能提供、但又是社会经济开展所不可或缺的公共产品。亚当斯密认为，政府的活动属于非生产性劳动并不创造物质财富，国家为了实现其职能而必须消耗的那局部物质产品，是社会财富的一种虚费，它严重阻碍了资本积累和国民财富的增长。因此，政府应当尽量缩小自己的职能，实行廉价政府，扮演“守夜人的角色。斯密将国家的义务或职能具体界定为：“第一，保护社会，使其不受其他

9、独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫，即要设立严正的司法机关。第三，建立并维持*些公共事业及*些公共设施。斯密的财政支出理论就是建立在上述国家观根底上的，由于他反对国家干预，严格限定国家职能围，因此，他主政府的财政开支也要压缩到最低限度，主要用于与国家职能相应所需的经费，即国防义务国防费，司法行政义务司法费，公共设施及土木工程义务公共设施建立费及王室经费。布坎南认为，财政如果不能满足公共需要，就失去了其之所以为财政的根本。财政应该把资源配置到能够最大限度地满足公共需要的领域中去，这就需要有一个能够保证到达上述目的和要求的公共运作机制。反过来，这种运

10、作机制的公共性如何，决定着财政对于公共需求的满足程度、财政活动围是否适宜以及财政效益的上下。而满足公共需要的社会公共事务应具有如下特征：代表全社会共同利益和长远利益，只有社会出面组织和实施才能实现的事务;家庭和企业不愿办，而又是社会所必须办的事务;虽系一般社会成员可以办，但唯有社会为主体去举办，才能有效的协调社会成员利益的事务。 20由此可见，“公共利益代表了社会成员的共同利益和长远利益，属于市场失灵领域，只有财政能担负起责任。国家取得了纳税人让渡的财产，就要为纳税人办事，纳税人的一般事务通过市场可以解决，公共利益事项由于公共产品的特性，市场不能解决，需要财政来提供。则，那些公共事务应该由政府

11、财政来做呢?我认为主要有提供诸如国防平安、公共卫生、行政司法机构、根底设施建立、教育效劳等公共物品或效劳;财政性的宏观调控政策，以维持经济稳定增长、实现充分就业、维持社会公平和解决国际收支平衡;政府间转移支付，使得不同地区间享受到的公共产品大致相当。怎样才能使财政支出符合公共利益呢?首先，政府需要对公共物品和效劳提供的规模进展合理的方案和安排，建立财政支出效益的预警、监控和评价体系，在各个阶段对支出情况进展监视和控制，确保支出的公共利益目标得以实现;其次，政府可以考虑以适当的方式，将公共物品或效劳交由私人经营，以确保投入资金发挥最大的效用，政府在此期间起协调作用，防止支出效果与公共利益目的相偏

12、离;再次，财政支出活动必须着眼于所有的市场活动主体，而不能只考虑到*一阶层、集团或*一些个人的特殊要求和利益，否则，就欠缺“公共性，将会扭曲财政的本质。所有这些，都需要有财政支出法治化为前提。只有建立法治化的支出管理体系，公共利益才能真正得到保障。(二) 支出决定权法定国民参与和决定单个纳税人为享受公共产品，牺牲了个人局部财产利益，全部纳税人的这种财产让渡形成了财政资金。政府只是人民的代理人，政府本身无权决定财政资金的使用，即使在*些具体事务上表现出政府的权力，那也是人民授权使然。对于政府而言，由于财政资金掌握的数量及支出的围往往直接影响到行政机关职位的价值，政府为了保证其职权的行使，往往有扩

13、其预算支出的趋向，而“完全不顾及整个社会所付出之代价与本钱。 21为了便于政府更好地为人民提供公共产品，人民授权政府在特定围从事财政活动，但这种授权是有限的，涉及财政资金处分决定这样重大的事项，不可能授权给政府。政府权力容易被滥用，具有侵害人民利益的危险性，为此，1689年的?权利法案?明确提出“财政管理权永归于议会;除非由议会通过法案表示同意，不得迫使任何人纳税或做其他的交纳，国王的支出总额必须由议会核准。 22财政资金的使用决定权属于议会保存事项，应当由宪法明确规定。为了防止政府借“公共之名，不当追求部门及个人私利，必须在程序上引入机制，由人民自己决定何谓公共利益，公共利益应当通过何种途径

14、实现，公共利益与个人利益冲突时如何协调。 23对此，我们不能寄希望于政府的“自觉或者“良心发现，而是需要制定更加完善的规则，并且以强制力保证政府遵守这些规则。由人民代表组成的议会对财政事项的决定主要通过两种途径：一是将有关财政活动的普遍规律制定为法律，二是通过年度财政预算的批准实现对国家机构财政收支行为的控制。对当前日益复杂化的财政实践来说，以法律来完成对国家财政行为的规制是社会开展的必然选择。“租税乃是对国民财产自由权之侵犯及对职业与营业自由权之干预“，同时也应该看到，国家财政行为的完成势必弱化公民的经济自由，即“受之国家之金钱者，其经济自由度逊于个人所有者或用以纳税者 24因此，只有以确定

15、的形式规定国家财政行为完成的界限和模式，才能在保证公共需要得以满足的情况下，不造成对公民根本权利和自由的过度侵夺。只有以法律的形式将财政立法权保存于由人民所选代表组成的议会中，才能保证政府财政活动围不超过“市场失灵和“政府失灵的限度。各国国会往往针对不同的财政行为制定相应的财政立法，明确各个国家机关财政权的行使权限，划定其运行轨道，以确保国家财政行为的规性和透明度，形成国家财政安排和私人经济安排的良性互动。同财政立法相比，预算的约束力远远不如法律，甚至在执行上也存在较大的弹性，但预算作为财政活动的控制系统和调节机制，通过对政府的年度财政收支予以规制，并经议会批准，成为政府支出的年度性规依据。立

16、法机关通过批准预算，规定在*一财政年度下国家机关所能够掌握的财政资金围，并规定该资金的用途和使用方式，以此规定政府在本年度的财政行为，是一种预设性的财政行为规则。对所成立的预算，行政机关负有遵照执行的义务，而不得随意变更。因此，预算可以看作是一个会计年度政府的财政方案，是经过议会决议的具有法律效力的命令，是立法机关对行政机关赋予财政权限的一种形式。应当“尽快建立起一个能够最大化地表达公众意志的预算制度，确立以公共决策决定政府收支的程序机制，有效地控制财政的规运行。 25只有当政府每花一分钱都必须经过预算审批时，才能说明政府的“钱袋子掌握在人民手中，也只有开展到这一步，才能真正实现法治国家的各项

17、原则。 26(三) 支出监视法定构筑完善的监视制度美国经济学家斯蒂格列茨认为，代理人本身是有理性的单独个体，在信息不对称的情况下，代理人的目标与委托人的目标必然存在差异，这种情况下代理人更倾向于利用便利条件为自己谋利。在财政支出法律关系中，存在着多重代理关系，人民委托政府，政府委托公务员，如果监视机制不完善，被代理人的利益可能受到代理人侵害。因此，健全监视机制，减少政府作为代理人的时机主义行为，非常有必要对财政支行为给予强有力地监视和制约。为了防止权力扩和被滥用，要以“人性本恶为假设，给权力运行设定边界和制定具体规则，运用监视体制和责任制度加以约束和规。对财政支出进展监视的实质是对政府权力的规

18、，使政府只能在法律允许的围开展财政活动。时下之中国，虽然有媒体监视等，但因为各种因素的影响，作用并不全面，缺乏以弥补人民利益所遭受的损失，对潜在者也起不到应有的警示作用。如果者的本钱小于其所获收益，则这种监视不仅无法预防和阻止行为的发生，在*种程度上还会鼓励财政支出主体进展行为。议会享有预算监视权无疑是财政支出监视中最核心的。这种重要性不仅表达在权力享有的主体是最高的国家机构，还在于预算监视的客体公共财政的收入和支出关乎整个国家的经济变迁与社会开展。没有任何单个的社会公民有能力担负起监视财政运行和预算支出的重任，只有代表绝大局部公众的全国性机构才有可能对财政运行进展专门性监视，以保证财政的公共

19、性，保证社会公众享受到更多的公共产品和效劳。所以，议会作为代议机关来承当监视预算收支和财政运行的重任，是支出监视权法定的第一要义。人的有限理性和时机主义行为动机以及合作双方信息不对称，是实施机制存在的根底，而强有力的监视机制将使违约本钱极高，从而使任何违约行为都变得不经济。 27通过法律制度设计，要求政府履行信息披露职责，提高财政支出透明度，有助于公众掌握更多的信息，在一定程度上解决了信息不对称问题，减少了时机主义行为，有效防止“黑箱操作的种种腐败和弊端。(四) 支出责任法定有义务必有责任法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或承受处分的特殊义务。 28一般情况下，法律责任以违反

20、法定义务为前提。假设没有责任，对义务的约束就成为空中楼阁，难以催促义务的履行，社会秩序将变得极为混乱，人民生活缺乏安定，人类无法和平相处，社会无法协调开展。法律责任的目的在于保障法律上的权利、义务、自由得以生效，在它们受到阻碍，导致法律所保护的利益受到侵害时，通过适当的救济，要求侵害者承当责任，消除侵害并尽量减少未来发生侵害的可能性。 29奥地利法学家凯尔森认为：“法律责任是与义务相关的概念。一个人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承当法律责任，意思就是当他做相反行为时应受到制裁。 30政府和议会都属于人民的代理人，根据经济学上对代理问题的分析，代理人夹带私利做出的资源使用决策经常会偏离委托

21、人的目标函数，从而损害委托人的利益。这样一来，由委托代理制度带来的社会资源配置效率的提高，就会打一个很高的折扣，这正是在委托代理关系中，必须遵循责任法则的根本理由。责任法定的根本要求包括：作为一种否认性的法律后果，法律责任应当由法律规预先规定，行为发生后，应当按照事先规定的性质、围、程度、期限、方式追究者或相关人员的责任。这种责任法定的好处是摈弃责任擅断等没有法律依据的行为，“罪刑法定和“税收法定都充分表达了责任法定精神。对者进展处分，提高了“规则破坏者的时机本钱，不仅造成了必究的效果，还可以起到一定的震慑作用，减少现象的出现。当前各级政府普遍存在着争工程、争资金的现象，一旦争到手，对具体工程

22、经费的使用则缺乏有效地监视和管理，导致财政资金的严重浪费。如果在财政支出法规中明确具体责任人和相关责任，就会在很大程度上减少这种现象的发生。所以有必要对财政支出相关行为规定相应的法律责任。在财政支出决定阶段，议会如果没有正确行使权力或怠于行使权力，议会应当承当责任。因为议会的权力来源于人民，议会“尽责行使各项权力是其应尽之义务;政府对财政支出本不该行使决定权，如果政府未经过议会的审批，私自动用财政资金，应当承当法律责任;如果政府不按审批过的预算执行，随意改变支出围，肆意追加预算，甚至贪污、挪用财政资金，都应承当法律责任;专门的监视机关，如审计部门对政府不按审批过的预算行事，没有采取相应的监视措施，应承当相应的责任。政府责任必须落实到个人，否则责任就成为虚设，没有约束力也没有任何实际意义。对于财政支出行为的责任约束，很多国家法律都有明确规定，这非常值得我们国家学习。. z