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1、动物卫生监督体系建设现状 摘要：探究甘肃省动物卫生监督系统综合执法改革现状，为新一轮兽医体制改革提供参考。本文以20142016年度甘肃省动物卫生监督体系建设数据为对象，着重分析了综合执法改革试点前后所面临的管理机制不完善，监督执法力量削弱，行使委托执法职权风险大，县、乡机构设置有待规范等新老问题，提出了推行畜牧兽医综合执法，积极沟通并争取支持及做好执法衔接，减少职权委托的有关建议，以适应中央的改革部署及更好的依法履职。 关键词：综合执法；兽医体制改革；监督管理；问题；建议 自2007年甘肃省正式启动兽医管理体制改革以来，在各级政府和兽医主管部门的支持下，甘肃省动物卫生监督系统管理体制改革和机
2、构建设工作得到了较快推进。新时期，中央对行政执法工作提出了新的要求，重点在农林水利等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。如何响应中央的决策部署，同时兼顾改革对执法实绩的影响，已成为当前各级动物卫生监督机构面临的重要课题。 1基本情况 甘肃省现有14个市州、86个县区、1246个乡镇。截至2014年底，省、市、县三级均设立了动物卫生监督所，其中30个单位参公管理。工作中多采用在动物卫生监督所基础上实施畜牧兽医综合执法的执法模式，98%的动物卫生监督机构承接了兽医主管部门委托的兽药、饲料和动物防疫条件审核等执法工作。省、市、县三级机构分别配置工作人员58人、190人、1413人
3、，在承接执法委托或加挂牌子后均没有得到机构编制或人员编制的补充。全省机构具有事业单位法人证书行政执法主体资格证组织机构代码证和独立银行账户的比率分别为88%、92%、82%和74%。乡镇一级机构建设多采用在乡镇畜牧兽医站加挂动物卫生监督分所牌子的形式，甘肃省86个县区的1246个乡镇中共加挂设置乡镇动物卫生监督分所1243个，设置率为99.76%。56个县区乡镇分所人财物归县兽医局管理，占县区总数的65.12%；30个县区乡镇分所人财物归乡镇政府管理，占县区总数的34.88%。2015年，甘肃省政府开展了综合执法管理体制改革的试点工作，选取定西市、嘉峪关市作为综合执法试点市，其中定西市综合执法
4、改革进程较快。定西市所属7个县区政府要求剥离包括农业口等15个部门的行政处罚权、行政强制措施权，交由县区综合执法局统一行使，同时在各乡镇（街道）设立综合执法所，作为县区综合执法局的派出机构，负责辖区内的行政执法工作；其中定西市的5个县区已经开展了跨行业综合执法。目前，定西市各县区在省市相关部门协调努力下，保留住了县区动物卫生监督所，但其中的通渭、渭源、漳县等3县所被收回了部分人员编制，乡镇分所部分人员也因此有所流失。嘉峪关市跨行业综合执法改革的试点工作目前尚未启动。截至2016年10月，除定西市外，动物卫生监督机构各项机构数据与2014年相比基本稳定。 2存在问题 甘肃省幅员辽阔，市州之间、县
5、区之间存在的问题也因地而异，单就动物卫生监督管理体制现状和综合执法管理体制改革方面而言，主要存在以下问题： 2.1跨行业综合执法影响动物卫生监督机构其他保留职权的正常履职 目前甘肃省定西市的5个县区已经正式开展了跨行业综合执法体系改革的试点。但由于综合执法局属新设单位，工作机制、人员管理等方面还在完善中，县动物卫生监督所在监督检查中发现的违法案件无法正常移交，违法行为不能及时查处，影响动物卫生监督机构其他保留职权的正常履行。如未来全面推开跨行业综合执法，实行监督检查权和行政处罚权、行政强制措施权相分离，在改革的同时必须建立监督检查权和行政处罚权的衔接机制，建立跨行业、跨部门的沟通联动机制。 2
6、.2跨行业综合执法可能削弱动物卫生监督执法力量 一是省内部分县区动物卫生监督所一直存在着相当数量的因政策或调动安置的非专业人员，受专业技能和任职资格限制，非专业人员难以较好地参与到动物检疫和监督执法工作当中。二是部分地区乡镇动物卫生监督分所，尤其是三权归乡政府管理的乡镇分所，分所负责动物防疫工作的人员过多兼职非本职工作或调动至乡镇政府专职从事其他工作，乡镇分所的动物防疫日常工作却被忽视。三是各县区所的人员编制数基数小，每县区所编制平均16.43人，个别编制紧缺的县区所仅有编制46人。动物卫生监督执法力量本就薄弱，在机构编制和人员编制“两个不突破”的政策背景下，推行跨行业综合执法，通常要从动物卫
7、生监督所划转编制，但除处罚权和强制权外，其他职责基本没有改变。因此，基层动物卫生监督机构人员减少，届时将难以承担起量大面广的动物卫生监督执法工作。 2.3乡镇动物卫生监督分所设置有待规范 区别于公安、税务、工商等部门，其他部门派出机构设置均有相应的法律、法规和规章可依，派出机构职能也有明文规定。而乡镇动物卫生监督分所的设置目前没有明确的法律依据，且甘肃省的乡镇分所多采用县畜牧兽医局发文（三权归县）或县畜牧兽医局与各乡镇政府联合发文（三权归乡）的形式设置，在乡镇畜牧兽医站加挂动物卫生监督分所的牌子，执行一套人马、两块牌子，这实质上是县动物卫生监督机构将行政许可、行政监督检查等法律授权委托于县畜牧
8、兽医局的派出机构或乡镇政府所管辖机构，这种作法事实上于法无据。 2.4动物卫生监督机构行使委托执法职权风险大 为了弥补主管部门执法人员的短缺，甘肃省有98%的动物卫生监督机构承担了畜牧兽医主管部门或农业主管部门的执法委托。动物卫生监督机构行使委托授权时必然涉及行政处罚、行政强制、行政监督检查等多类型具体行政行为，任何执法职权种类的缺失都将可能影响到委托执法的效率和案件的办理结果，但法律明文禁止委托诸如行政强制等的公权力，执法需要和法律规定之间的矛盾将会给委托执法的主管部门带来诉讼风险，长期的执法委托机制有必要从制度和机制上理顺。 2.5县区动物卫生监督所机构设置尚须进一步规范 现今甘肃省部分地
9、区的动物卫生监督机构还未能办理事业单位法人证书行政执法主体资格证及独立银行账户等必要执法条件，即使已完成证件办理的动物卫生监督机构还有相当一部分单位在人员、工作经费、硬件等重要方面依赖于主管部门，动物卫生监督机构难以依法独立开展监督执法工作，难以保障和管理乡镇动物卫生监督分所工作。 3几点建议 3.1尝试推行畜牧兽医综合执法 畜牧兽医系统内执行法律、法规、规章众多，执法类别和执法内容也很广泛，在中央推进综合执法体制的政策背景下，也可尝试争取地方政府编制部门的支持，整合现有畜牧兽医行政执法资源，改革当前畜牧兽医行政执法管理体制机制，在动物卫生监督机构的基础上，设立畜牧兽医综合执法机构，推行畜牧兽
10、医系统内的综合执法，这将有助于管理权与执法权的专业化分工，进一步提高行业管理工作和执法工作效率。 3.2做好前期沟通，积极争取支持 各地综合执法体制改革目前都处在试点探索阶段，编制部门也缺少综合执法改革的成功经验，为了避免改革对动物卫生监督机构的过度冲击，动物卫生机构应当随时关注综合执法改革动向，将履职情况和有关建议与主管部门、编制部门及时沟通，争取有效政策支持，确保未来动物卫生监督其他保留职能能够正常履行，避免诸如“编走人留、编走事留”等情况的发生。 3.3做好执法衔接 对于已经剥离行政处罚权等权力的地区，要做好与综合执法机构的衔接，积极履行案件移送义务。对可能出现的综合执法机构以人员未配置
11、到位等理由拒绝接收案件移送的，动物卫生监督机构要做好相关记录。必要时，可采取类似执法送达的形式做好案件移交，并保留移交证据。 3.4减少委托职权 目前相当一部分基层动物卫生监督机构承担了农业或兽医主管部门大量的委托职权，动物卫生监督机构执法力量与执法任务不对等情况严重。对未有意向启动综合执法改革的地区，国家和省级层面主管部门有必要启动政策干预措施，着力解决过渡职权委托的问题，防止动物卫生监督本职弱化以及法律法规授权和行政委托职权渎职风险增加等问题。 参考文献： 1黄朝雄，袁磊，刘期华.基层大部门制农业综合执法体制改革对基层动物卫生监督工作的影响J.中国动物检疫，2016，33（10）：58-59 2文炼钢，罗冬生，陈宇明，等.湖南省长沙市动物卫生监督执法工作调研J.中国动物检疫，2016，33（2）：46-49. 作者：岳青海；赵春林；王登临；杨虎；兀征；王军 单位：甘肃省动物卫生监督所第 7 页 共 7 页
动物卫生监督体系建设现状
