农税执法艰难的问题及策略

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1、农税执法艰难的问题及策略 作者：甄宝来 单位：辽宁省地方税务局 目前，我国农业和农村经济进入了新的发展阶段，农村工作面临着调整农业结构、增加农民收入和维护农村稳定的繁重任务。农村税费改革是从根本上减轻农民负担，规范农村税费制度，有效治理农村“三乱”，激发广大农民发展生产的积极性，带动农村经济和社会各项事业全面发展的治本之策。随着农村税费改革的进一步深入，农业税征收管理的作用和地位日益增强，研究解决农业税收的执法难问题成为农业税征管机关必须重点研究的课题。 一、研究农业税收执法问题的必要性 （一）依法征税、依法行政是建设有中国特色的社会主义法制国家的必然要求依法治税是依法治国的重要组成部分，只有

2、依法征税，才能处理好国家与企业、个人之间的收入分配关系，处理好纳税人权利保障和国家行政权力制约的关系，体现权利和义务的统一。在农业税征收过程中，征收主体必须严格按预先规定的农业税收征管办法征收税款，征收的文件依据要合法，征收程序要合法，征收的事实认定要准确，这样才能保证党在农村的各项方针政策的顺利贯彻落实，才能维护农村经济和社会的稳定、繁荣，才能充分发挥农业税收的职能作用。 （二）农村税费改革的成败与农业税收的执法有密切的联系实施农村税费改革后，采取以农业税为主的方式，把农民负担纳入规范化、法制化的管理轨道。农业税收是乡村行政事业管理所需财政事业费的主要来源，农业税收对农业产业结构调整、农民与

3、国家间的收入分配关系发挥着重要的调节作用。农业税收执法关系到农村税费改革基本政策的具体落实。要达到税费改革的最终目的，必须通过严格执法来实现。 （三）依法征税是提高税务人员素质的必然要求，是农业税收征管质量的客观保障我国行政法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法等法律法规对税务机关的执法提出了规范要求。农业税收执法人员必须严格按照农业税收方面的法律法规行使职权，否则，侵犯纳税人的权利，发生行政诉讼，作为行政主体的农业税收征收机关就要承担相应的责任。同时，根据国家赔偿法中的个人责任追偿制度，执法人员66税务研究2001年第10期总第197期SHUISHOUZHENGGUAN也相应会受到行政纪律处

4、分和经济处罚，甚至被追究刑事责任。因此，农业税收执法问题应受到各级农业税收征收机关的高度重视。 （四）农业税收执法是农村事务管理的重要手段，是巩固农村基层政权的重要保证，是体现党在农村各项政策的一个窗口农业税收与农民的生产和生活息息相关，是党和政府联系农村社会的桥梁和纽带。从农业税政策扶持生产、发展经济，农业税社会减免和灾歉减免政策优待的角度讲，农业税收又是体现党的关怀，增强农民的凝聚力，巩固农村政权组织稳定的主要手段。从某种意义来说，农业税收执法将促进农民守法意识的增强，使我国的法制建设得到全面改善。目前越来越多的农民关注农业税收政策，并通过行政复议、行政诉讼等法律手段保护自身的合法权益。随

5、着农村税费改革的不断深入，其作用将会更加突出。 二、农业税收执法难的主要原因 （一）农业税收执法方面农业税收执法表现为依法征收农业税收，包括正确依据法律、法规和各种规范性文件，严格遵照法定征收程序，在法定职权内认定纳税人及征税所根据的客观事实。这是农业税收执法的基本要求。从我国农业税收的管理实际情况看，农业税收执法过程主要体现为县、乡农业税收征收人员的征收，尤其是乡级征收机关的行政行为和村级协税护税组织对税源的调查核实工作。因此，应从税收执法主体即征收主体、征税时依据的执法文件依据、执法的事实依据、执法程序等方面，全面分析农业税收执法难的主要原因。1执法主体不明确，委托代征关系不规范。（1）1

6、958年颁布的中华人民共和国农业税条例规定，农业税收由当地政府组织征收，即征收主体为乡镇政府，这与现行的税收征管法和税收管理体制严重不符，出现了征收主体与现行法律责任的严重脱节，淡化了征收主体的责任，也随之出现了不少问题。由于农业税收纳税人众多、税源分布广、征收时间紧、任务重，再加上错综复杂的历史原因，农业税收的征收往往与乡级人民政府的其他行政行为统一进行。这样，农业税收的征收主体发生了转移，由农业税征收机关变成了乡级人民政府及其他行政管理部门。征收主体不明确，征税权力不统一，使大多数农业税征收人员往往只注重征收权力而忽视违法责任，出现了执法的随意性。征收主体执法的不规范，必然产生实际工作中执

7、法难的现象。在日常的税款征收过程中，县级人民政府往往与乡级人民政府直接签订目标责任状，把农业税收管理纳入乡级政府的考核范围。而农业税收入大多是县、乡级财政收入，县、乡政府为发展地方经济，弥补地方财政资金的严重短缺，经常出现收“过头税”甚至违法收税的现象。另外，由于税收征收无偿性、强制性等特点，县、乡政府有关部门搭“车”收取其他费用，加重了农民负担，超越了地方政府部门的执法权限，甚至激化了农民与税务机关的矛盾，给农业税收征收执法带来困难。（2）农业税征收机关与地方政府部门应是一种委托代征关系，但目前，在没有法律、法规明确规定的情况下，农业税征收机关不可能与乡级政府建立起权利与义务统一的委托代征关

8、系。村委会属群众性组织，没有依法授权不能行使国家行政权力，不能行使农业税收征收权。2执法依据缺乏，对法规文件的理解和执行出现偏差。（1）与其他工商税收相比，农业税收征收机关占有的纳税资料明显偏少。目前，在工商税收征管中，除了在工商户依法进行纳税登记时获得足够的纳税资料外，还有其他配套的法律、法规、规章等执法文件的支持，如会计法、房地产管理法及工商、财政、金融、交通等相关部门的行业资料，这些为依法征税创造了较好的社会环境，方便了税务机关执法，提高了征收效率和征管质量。农业税收征管工作绝大部分体现在乡村两个层次。乡村事务是我国行政管理的最后环节，属于社会管理的最边缘地带,社会的综合管理功能不如城镇

9、地区，农业税收工作可借鉴的法定资料受到极大限制，只能由农业税收征收管理机关独立开展工作，给农业税收管理增加了难度。（2）税收文件的执行时间滞后，加剧了基层征收机关执法难的问题。从中央到地方逐级贯彻落实政策，公文的制作、印发、转发等处理活动需要一段时间，转到乡村两级时,经常在事实上出现“法律溯及既往”的问题。（3）理解和解释法规文件规定容易出现偏差，造成农业税收执法难。正确理解和解释税法等法律、法规是执法、守法和司法活动的前提。税法是相对稳定的，而社会生活不断发展变化，新情况、新问题不断出现，要正确理解和准确执行税法不易做到。这一点在农业税收尤其在农业税收的计税依据方面是比较典型的。如农业特产税

10、的税目共有七大类，其中在园艺作物中有苹果和茶叶，而苹果和茶叶又分为十几甚至几十个品目，每一个品目的生产、收入情况存在着明显的差异，在核定纳税人计税收入时不可避免地带有主观因素。农业税方面，虽然计税常年产量和计税价格相对稳定，但由于每年的田种变化和农民的受灾情况，影响了每一户计税收入，客观上使农业税的计税依据又处于动态变动之中，给每年征收期间计算税额增大了难度，反映出农业税收执法难的实际情况。3执法权受到限制，难以发挥执法效能。根据我国行政诉讼法的规定，作为行政主体的农业税收征收机关对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并严格按执法程序办事。我国

11、目前的农业税收征收管理程序是参照税收征管法。税收征管法作为税收程序法，总的立法原则和立法精神是以工商税收为基础，农业税收有时难以参照。农业税收的执法活动主要在乡村两级，而乡级农业税收征收机关没有行政处罚权，对违法纳税人采取强制执行措施时必须申请县级税务机关。农业税收征收有时间限制，一个征期仅有23个月或更短，纳税义务发生时间为农产品收获或收购的当天。乡级征收机关不能对欠缴农业税的纳税人及时采取强制征收措施，必然造成部分税款流失。4农业税收本身的特点和复杂性,使认定执法的法律事实非常困难。（1）农业税收收入的季节性，给田种认定和农业收入的核定带来不便。对于不属于当地主要粮食的农作物，国家没有实行

12、统一收购，农业税数额不大，又无账可查，管理困难。有些地区由于受地理环境、交通条件的限制，征收人员不易到达，计税收入的调查核实无法实现。农业税收税源普查的复杂性和劳动强度不亚于全国人口普查。（2）由于农村外出打工人员较多，农村集体土地撂荒严重，造成农业税任务难以落实；随着农民外出打工，同时存在承包田的转包，给每年的土地登记、纳税人资料变更增加难度。（3）土地田种变动表、农业税减免登记台账、农业特产税税源台账等农业税基础数据主要由村级协税护税组织填报，具体落实到村委会成员身上，而村委会成员是由村民选举产生的，并没有法定的权利和义务参加农业税收的征管工作，也不需对其后果承担相应的法律责任。农业税征收

13、基础不牢，为农业税征收工作埋下隐患。（4）证据不足会直接影响法律事实的认定，导致农业税征收机关在行政诉讼中败诉，加剧农业税收执法难度。人民法院在审理过程中，认为具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权等5种情形之一的，应作出撤销或部分撤销行政机关具体行政行为的判决，并可以判决被告重新作出具体行政行为。在以上这5种情形中，除证据不足外，其他4种通过征收机关自身加强管理是可以解决的，而证据的收集是征收机关在诉讼中存在的突出问题。一切诉讼活动都是围绕证据展开的。我国行政诉讼法规定，行政诉讼的证据有：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和

14、现场笔录，征收机关可利用的证据只有当事人陈述和现场笔录。因为，书证方面，农民几乎没有农产品购销合同或销售发票，只有土地承包合同可供征收机关借鉴；物证方面，农产品收获有严格的时间限制，如对虾收获往往在凌晨的几十分钟；粮食作物和果品等大多数农业特产品在生长期都不能算作收获，不能构成农业税收的计税收入，因为一旦出现严重的自然灾害，会出现绝产绝收现象，应给予减免税照顾。而且农产品收获是分地块多次进行，农业税纳税人是以户为单位，要使收入与纳税人“对号入座”不是一件轻而易举的事情。某些农产品果品如腐烂，物证不易保存，仅靠录像、照片也不能反映待证事实的全貌，达不到证明标准，不能被法院采纳。勘验笔录由公安机关

15、专属；视听资料、证人证言的制作收集比较复杂，由于农村存在家族间和相邻协作上的亲密关系，征收机关无法完成。只有当事人陈述和现场笔录，经过征收人员的努力能够收集到，但其证明力是否能达到法院要求的证明标准仍然不能确定。 (二)纳税人守法方面1纳税主体的素质参差不齐，给税收政策的贯彻执行带来了难度。由于历史的和现实的原因,农民受教育的深度和广度受到限制，造成了农民在理解税法方面容易出现偏差，给做好农业税收宣传工作增加了难度。我国有9亿农民，占全国总人口的3/4，受地域环境、生产、生活习惯等条件的限制，接受国家机关管理的机会大大减少，给税务机关宣传解释税法造成客观上的障碍。随着社会主义市场经济的不断发展

16、，农民的思维方式和生产模式正在发生变化，自觉纳税意识有所增强，但还没有达到完全自觉依法纳税的理想目标。2纳税人获得法律救济相对困难，对农业税收执法的监督力度不强。（1）农民的法律知识相对匮乏，对复议、诉讼行为感到十分陌生，大多数农民不愿涉足这一领域，不习惯用“打官司”来解决纠纷。（2）农业税收实行轻税政策，每户纳税人的税额不大，即使纳税人的诉讼行为得到法院的支持，能获得行政机关的赔偿，非但不能收回路费，还要费很多周折，误时误工。因此纳税人在受到侵害时，不想提起行政诉讼。由于纳税人不愿提起行政复议与诉讼，失去了对农业税执法的监督，客观上助长了征收机关的不规范行为。 （三）执法成本过高也是造成农业

17、税收执法难的重要原因农业税收自身的特点决定了农业税收成本较高，这是长期以来执法主体不统一的主要原因。现有的农业税征收机关的人力和财力无法保障农业税收业务的全面开展。据部分地区的调查结果显示，农业税收的征收成本平均为17%，有的甚至更高，如有些地区海洋捕涝的特产税征收成本高达30%。为降低税收成本，提高行政效率，简化征收手续，减少征收阻力，往往出现估税行为。 三、解决执法难的对策 (一)立法上,适当扩大地方的立法权限1扩大地方的立法权。我国各地区之间自然条件和经济发展水平相差悬殊，有相对发达的地区，也有欠发达的地区；有人多地少的地区，也有人少地多的地区；农民收入有的主要靠种植业，有的靠养殖业，有

18、的靠乡镇企业。即使在一个省内，县与县之间、乡与乡之间、村与村之间、户与户之间也存在着较大的差异。农民的生产经营范围、经营方式、经济结构经常发生变化，农民与国家、农民与集体、农民与农民之间的利益分配关系更加复杂。因此中央在立法时应扩大地方的立法权限，在中央立法原则和立法精神的指导下，由县级人民政府制定农业税收征管办法，增强其可操作性，这样才能做到以事实为依据，以法律为准绳，提高执法效能，以最小的投入取得最大的行政效率，既达到税收的公正、公平，又减少税收方面的行政复议、行政诉讼行为。2制定符合农业税收征管特点的农业税收征收管理办法不久前颁布了新的中华人民共和国税收征收管理法，以工商税收的征管实践为

19、基础，以税务登记为前提，实行集中征收、重点稽查征管模式。农业税收的征收特点是：纳税人众多且分布广泛；农业税征期短；计税依据多变且不易掌握；农业税收计算目前仍以土地面积或计税面积为基础；在一定时期内为稳定负担，以定额征收为主要征收方式；农业税收政策主要体现在稳定粮食生产、鼓励多种经济作物及各种高效农业的发展上，发挥农业税收对农产品结构的调节功能，使农民获得更大的经济效益。根据农业税收的特点，农业税收征收管理办法应与工商税收有所区别，给地方更大的管理权限，如在税额核定过程中，适应农业税收纳税人众多而广泛的特点，吸收农民群众参加，让纳税人充分发表自己的意见，最后由当地县级征收机关确定，体现执法公开、

20、民主原则，减少征收过程中的阻力，进一步提高征收效率。在农业税收征管办法中应明确以下几点：（1）以法律形式明确村级协税护税组织和人员的权利和义务，稳定农业税收基础工作。这是农业税收区别于工商税收的主要方面。以法的形式规定村委会成员或县级征收机关委托的其他单位或个人为协税护税组织或个人，负有一定的行政职能，任期为3年。主要职责是：开展农业税收税源调查，登记税源台账，做好税收政策宣传，有义务说明村内农户的一般情况，有义务协助征收人员征收税款、落实农业税收减免政策，协税护税人员的人身权受法律保护，对协税护税人员的以上职权行为纳税人不得阻拦，否则给予一定数额的罚款，协税护税组织的负责人由乡级征收机关批准

21、任命，对协税护税人员故意行为给征收机关或纳税人造成重大损失的，乡级征收机关给予相应处罚后可提前解除聘任。为调动协税护税人员的积极性，征收机关应给予一定的报酬，并建立考核奖励办法。基本工资以当地城镇职工人均工资为标准，奖励不超过当年基本工资的一倍。乡级财政机关增加对乡级农业税收征收机关的补助，补助应占对协税护税组织投入的50%。（2）制定新的农业税收执法程序。本着简便、实用、效率的原则，采取定点、定时征收为主，征收机关强制征收为辅的征收模式。简化各种手续，扩大基层征收机关的征收自主权，对纳税人的行政处罚权（罚款）仍由县级征收机关审批。对不缴税款必须采取的强制执行措施可由乡级征收机关直接进行。因为

22、强制执行措施包括查封、扣押财物和冻结、划拨存款，属于正常的税收征收权。 （二）建立规范的农业税收征管体制明确农业税收征收机关的执法主体地位，规范村级协税护税人员的权利和义务。减少农业税收征收过程中的政府行为，用制度来约束人，达到征税权利与义务的和谐统一。 （三）注重收集证据，增强行政机关的诉讼防御意识，保持行政执法的公正、公平1在税收征收过程中确认执法事实，掌握执法证据。根据农业税收自身的特点，征收人员应适当制作现场笔录，尤其在税收稽查时必须有检查笔录，并告知纳税人，征求纳税人的意见。2总结经验教训，充分发挥行政机关在行政诉讼中的作用，从国家和纳税人的共同利益出发当好“被告”。3在行政诉讼过程

23、中加强自身防御，提高胜诉的概率。征收机关要充分利用法律赋予的权利，树立税务机关良好的执法形象。 （四）加强宣传，增强纳税人的守法意识加强宣传是行政公开的要求，也是农业税收征收工作的必要保证。由于农业税收的宣传对象、宣传内容、宣传面都比较特殊，制约了农业税收的宣传效果，给征收工作带来了很大阻力。这一点必须引起高度重视。要增加投入，体现宣传效果；以乡为单位公开咨询电话，方便纳税人；征收与宣传相结合，强调宣传与工作的密切关系，使农业税收政策深入人心。 （五）加强农业税收基础工作，夯实农业税收执法基础加快农业税收电子化步伐，夯实农业税收计税基础。目前从辽宁省大连市、沈阳市、阜新市、铁岭市等地计算机应用

24、的效果来看，不仅提高了征收效率，而且得到了纳税人的普遍欢迎，对依法治税起到了促进作用。辽宁省拟以全国农村税费改革为契机，开发完善农业税收征管软件，建立农业税收网络，使征收人员从大量的手工劳动中解脱出来，进一步提高工作效能。建立农业税收法规查询系统，对社会公开，满足纳税人对税收政策的知情权，增强税收工作的透明度，减少实际征收工作的阻力。健全农业税收档案操作程序，做到农业税收计税基础相对稳定，正确贯彻稳定农业税收负担政策。 （六）加强人员培训，提高执法队伍素质1进行法律基础知识培训，全面掌握税收执法依据，学习各种税收文件。学习农业税收征收管理办法，严格按农业税收执法程序征收税款。2学习行政法方面的相关法律法规。3针对农业税收的业务特点，强化农业生产科技方面的培训，了解各行业、品种的农业生产、收入的一般情况，掌握农业税收的计税基础。 （七）农业税征收经费向基层征收机关倾斜，增加对村级协税护税组织的投入，奠定农业税征收基础从现有的农业税收征收经费核定30%左右直接由乡级征收机关使用，严格按农业税收经费支出范围专款专用，每个乡必须确保有1名农业税收征解会计。为强化征收机关对村级协税护税组织的管理，一方面，以法规形式赋予村委会协税护税的权利和义务，另一方面，按市场经济的运行规则，对村级协税护税人员的劳动给予相应的报酬，并对有功人员给予一定的奖励。第 12 页 共 12 页