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1、试论我国的行政复议行政听证制度聊城市纤检所 潘仲昌一、行政复议听证制度概述听证是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的制度，其实质是听取利害关系人的意见。根据此概念，笔者认为，行政复议听证是指复议机关在作出对相对人权利义务产生影响的行政复议决定前，给予行政相对人及其他利害关系人充分的提出申辩意见和证据的机会的制度。行政复议听证制度是行政听证制度在行政复议领域的制度形式。行政听证制度体现了行政民主化的要求，是现代民主政治的产物，也是行政程序法的核心内容，近几十年来，尤其是二战以后，受到世界许多国家特别是法制健全国家的高度重视，可以说,凡是制定
2、有行政程序法的国家都不同程度地采用了听证程序。众所周知，西方法律体系分为大陆法系和普通法法系两大法系。在听证制度的理论基础方面，大陆法系国家和普通法法系之间有所不同。在普通法国家，听证程序渊源于英国古老的正义原则“自然公正原则”。在大陆法系国家，法治国理论，特别是行政法治理论的完善，为这些国家的行政听证制度提供了法理基础。二、行政复议听证制度的意义行政复议听证既不同于立法听证，也不同于执法听证，它实质上属于“听取意见、查清事实”的一种行政复议审理方式，其作用在于为行政复议当事人提供一个质证、辩论的平台，为行政复议机关查清案件事实、解决行政争议提供帮助。笔者认为，在我国建立和完善行政复议听证制度
3、具有以下三方面的现实意义：（一）有利于行政复议机关高效全面地查清案件事实。采取公开听证的方式审理案件，行政复议当事人双方可以从违法事实的认定、证据效力问题等方面，当面进行质证和辩论，防止复议机关偏听偏信、主观臆断，有利于行政复议机关克服书面审理和背靠背调查取证存在的缺陷，及时、客观、准确的查明案件事实，提高行政复议机关的办案效率和办案质量。（二）有利于行政相对人维护其合法权益。以听证方式公开审理行政复议案件，为争议各方当事人搭建了一个互相沟通交流的平台，给申请人和被申请人提供自由陈述意见、进行辩论、反驳、质证的机会，方便当事人了解案情，有助于行政复议机关更好地履行职能，保障公民、法人或者其他组
4、织的合法权益不受违法行政行为的侵犯，维护人民群众的合法权益。（三）有利于增强行政复议决定的公信力。行政复议听证程序使行政相对人和作出行政行为的行政机关能够平等地参加行政复议活动，行政复议机关及其工作人员行使复议职权受到监督，公开、公平、公正地审理案件，进一步增强行政复议的透明度和公正性，有利于提高行政复议的公信力，实现社会效果和法律效果的统一。三、我国行政复议听证现状及存在问题（一）我国行政复议听证制度的现状我国行政复议法并未明确规定行政复议听证制度，其第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查
5、情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。该规定确定了行政复议案件书面审查为主，以其他审查方式为例外的复议工作原则，虽然没有明确提出行政复议听证，但听证作为一种给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的制度，是其应有之义。行政复议法实施条例第三十三条明确规定了行政复议听证方式，“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”。（二）存在问题我国在历史传统上没有行政听证的思想基础和渊源，也没有类似法律制度，直接移植于西方，并且建立时间较晚，因此该制度在我国还不成熟，不完善，根据我国行
6、政法治的实践，我国现行行政复议听证制度存在以下主要问题： 1、行政复议听证立法不完善如前所述，我国行政复议法没有直接明确规定行政复议听证制度，仅在复议法实施条例中笼统规定了行政复议听证的方式。2、未对听证程序规则作出规定我国立法未对行政复议听证程序、听证主持人的资格、地位和职责、举证责任分配、听证笔录的内容和效力、回避的具体情形进行规范，进而也影响了听证制度运行的效果。3、未明确听证笔录的效力笔录是对整个听证过程所作的记录，以它作为行政复议决定的依据是听证程序抗衡机制实现的重要保障。然而，对于行政复议听证笔录的效力问题，我国立法没有做出规定。四、完善行政复议听证制度的建议行政复议听证制度是行政
7、复议制度的重要工作方式，笔者认为，完善我国行政复议听证制度应从以下几方面着手：（一）确立行政复议听证制度的法律地位立法是法治国家构建本国法律体系的基础性工作，要彻底解决我国现行行政复议听证制度中存在的问题，首先应当加快我国行政复议听证立法进程，完善行政复议听证程序法律规范，为行政复议听证提供规范依据。根据听证程序的严格与繁简程度，行政听证制度有正式听证和非正式听证之分。从我国现状来看，复议听证制度的立法规范主要在于建立并完善正式复议听证制度，使其更加规范，具有较强的操作性，便于执行。（二）明确行政复议听证程序的适用范围行政复议法实施条例第三十三条规定，“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行
8、政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”。根据有关研究，界定行政复议听证程序的适用范围应综合或单独考虑以下三个方面的因素：一是复议申请人对案件事实认定和适用依据方面的存在较大争议；二是复议案件重大，案情疑难、复杂；三是复议案件涉及面广、社会影响较大。据此，行政复议听证应实行有限范围原则，即复议机关实施听证案件的范围一般适用以下案件：1、涉及人数众多或者群体利益的案件；2、具有涉外因素的案件，如涉及外国人或者港澳台的案件；3、社会影响较大的案件，如相对人较多、对立情绪激烈、可能影响社会稳定的案件；4、案件事实和法律关系复杂、争议较大的案件； 5、行政复议机关认为有必要举行听证的案件。（三）
9、制定完善行政复议听证程序行政复议听证主持人应由行政复议机关主要负责人、分管负责人或行政复议案件主办人员担任。行政复议参加人应当包括申请人、被申请人、第三人及当事人的委托代理人。行政复议听证的过程应当完善，主要包括听证的申请和受理，宣布听证纪律，告知权利义务，核准听证人员和听证参加人身份，申请回避，申请人陈述事实和理由，被申请人陈述答辩，第三人陈述意见，案件事实的听证调查，最后陈述，听证笔录的签字，宣布听证结束等阶段的具体内容的确定，从而使听证程序具有较强的可操作性。（四）赋予第三人、被申请人与申请人同等的听证申请权行政复议法实施条例第三十三条只规定了申请人可以提出举行行政复议听证的要求，对于被
10、申请人、第三人是否有权要求举行听证，并未作出规定。但是根据程序法的基本精神，被申请人和第三人应当享有同等的听证申请权。从申请人、被申请人和第三人的法律地位上看，被申请人与申请人的法律地位是对应的，被申请人拥有听证申请权不会对申请人在行政复议中具有的优势地位造成影响，因此，也应当赋予被申请人以听证申请权。申请人享有听证申请权，第三人一旦参加行政复议，就拥有了与申请人相近似的复议权利，因此，第三人也应当拥有听证请求权；从行政复议听证实践情况来看，复议申请人要求听证的占绝大多数，但也有少部分第三人、被申请人主动要求举行听证以更有力地说服申请人、维护自身合法权益。（五）确定行政复议听证笔录的效力从性质
11、看，行政复议中的听证属于调查情况、听取意见诸多方式中的一种，因此，明确听证笔录对行政复议决定具有一定的约束力是适当的。也就是说行政复议听证笔录应当作为行政复议机关作出行政复议决定的依据之一，但不是唯一依据。理由如下：1、行政复议法实施条例允许采取听证方式审理行政复议案件，但没有对听证方式提出强制性要求，因此如果过分强调复议听证笔录的效力，会与行政复议法实施条例的规定不附；2、复议听证属于复议活动中查清事实、解决纠纷诸多方式中的一种，与其他工作方式之间不存在相互排斥性，复议听证笔录也同样不能排斥其他证据材料的效力。（六）明确行政复议听证过程中证据补充和采信制度关于听证审查过程中被申请人能否补充证
12、据的问题，行政复议法实施条例并未规定，根据行政法“法无授权即禁止”的原则，被申请人在复议过程中不得补充证据，即使申请人或第三人提出了其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据。但是，在行政复议听证过程中，如果申请人不提出要求或复议机构认为无必要或即使认为有必要但受制于客观条件而无法去调查，对被申请人显然是不公正的，因此应当允许被申请人补充证据，这也是行政复议听证审查的必要保障。但是补充证据要受到一定的限制，被申请人可以补充的证据只能是：1、被申请人作出具体行政行为时已经收集，但是因为不可抗拒的事由或者其他正当理由不能提供的；2、申请人或者第三人在听证审查过程中，提出了在被申请人实施行政行为过程中申请人、第三人已经认可、没有提出反驳理由、证据，而在行政复议听证审查过程中又提出了有利于自己的证据或理由时，为查清案件事实，被申请人可以补充证据，但不能超出申请人提出的新证据、新理由的范围。 总之，听证制度的价值在于行政相对人通过行使自己的“听证权”，借助公正的法律程序，防止权力滥用，以保护自己的合法权益。行政复议听证是行政听证制度在行政复议领域的创新和发展，是行政复议机关处理行政纠纷的一种工作方式，在我国立法和实践运行中存在的诸多缺陷，其重要的程序价值还没有充分展现出来。因此进一步完善我国目前的行政复议听证制度，充分体现其应有的价值是建设我国行政听证制度的重要使命。
论我国行政复议行政听证制度的建构及完善-定稿
