黑龙江城清除冰雪条例学习体会

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1、黑龙江省城市清除冰雪条例学习体会省人大常委会法工委 杨立锋2014 年 9 月 23 日各位领导、同志们：大家好！8 月 14 日，黑龙江省城市清除冰雪条例经黑龙江省十二 届人大常委会第十三次会议表决通过。这是全国首个省级清冰雪 的地方性法规。条例不仅对城市清冰雪中的政府责任、全民义务 进行了重申与细化，还结合我省省情和地域、气候特色，对融雪 剂使用、清扫时限等进行了严格规范。 条例将于今年 10月 1日起 施行。在条例即将生效实施的前夕，住建厅组织今天的宣贯活动 是非常及时、非常必要的。作为条例制定全过程的参与者，很荣 幸有这样一个机会与各位交流学习。下面我将条例的主要内容及 个人的一点学习

2、体会做以简要介绍，供大家在工作中参考。一、关于条例的体例结构 一般情况下，法律规范的体例结构都有总则、分则和附则部 分。本条例共 28 条，与法律规范通常的体例形式不同， 条例并未 分章节。这种不分章节的法规体例形式虽不多见，但也并非无迹 可寻。我省的森林植物园条例、拆迁条例、会计条例等，都未区 分章节。这种形式对于条款较少的法规还是比较合适的。虽然从 形式上看没有分章节，但我们仔细研究也不难发现，主要内容还 是比较完整的。例如，条例从第一条到第四条，分别规定了立法 目的和依据、适用范围、基本原则、主管部门。这些内容就属于 总则的内容。而条例的第二十五、二十六、二十七、二十八条， 则分别规定了

3、相关标准、特别规定、授权条款和生效时间，这些 就都属于附则部分的内容。二、关于条例的适用范围法规的适用范围是一个非常重要的问题。新闻讲究5W而对于法规的效力问题， 就是法规在什么时候、 什么地点， 对什么事， 对什么人有效的问题。条例第二条第一款规定，本省城市规划区 内的清除冰雪活动，适用本条例。第二款规定清除冰雪的具体范 围，由城市人民政府自行确定。本条只有寥寥数语，但在起草中却是非常慎重。清冰雪范围 有多大，就意味着我们的政府责任有多大，我们的财政负担有多 大。对于城市的概念，相关的概念规定并不统一，原城市规划法 对城市一般理解到建制镇，包括建设部城市绿线管理办法等规章 中，明确规定城市是

4、指国家按照行政建制设立的直辖市、 市、镇。 但在新的城乡规划法第二条对于规划区的定义中，对城市、镇和 村庄进行的是并列表述，并且在起草说明中，对于城市数量和建 制镇数量的增长也是单独进行的介绍。由此，我们有理由认为， 新的城市概念已经不再包含镇。因此，本条例所称的城市应当仅 指直辖市、设区的市和县级市。而根据城乡规划法的规定，规划 区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必 须实行规划控制的区域。由此引发了两个问题，一是很多中心城 市从加强城乡统筹和区域统筹的需要出发，在修编城市总体规划 时，将全市域范围都纳入规划区，其范围远远大于建成区。二是 对镇的清冰雪工作应当如何规范。对此

5、，条例一方面规定清除冰 雪的具体范围，由城市人民政府自行确定。另一方面，在第二十 六条规定县人民政府所在地的镇和国有重点林区、垦区内的小城 镇的清除冰雪工作，按照本条例执行。其他建制镇的清除冰雪工 作，参照本条例执行。三、关于政府责任 我省地处高纬度地区，冬季时间长，降雪频繁，雪量较大， 大雪以上级别降雪也并不罕见。清除冰雪工作体现的是公共服务 职能，也是地方政府冬季保障城市道路畅通、市民出行安全和市 容环境整洁的重要民生工程。民生无小事。对于政府在清除冰雪 中应当承担的职责， 条例主要作了以下七方面规定： 一是组 织领导。 第五条第一款规定，城市人民政府组织领导本辖区内清 除冰雪工作，负责制

6、定清除冰雪工作实施方案和灾害性降雪应急 预案； 二是财政投入。 第五条第二款规定，由城市人民政府承担 的清除冰雪经费应当列入同级财政预算。第十六条第一款规定， 城市人民政府应当按照国家和省有关清除冰雪作业标准定额加大 资金投入； 三是根据条例第六条的规定，建立社会动员机制，落 实全民义务清除冰雪责任制 ；四是根据条例第九条、第十条的规 定，发布相应级别的灾害性降雪警报， 并依法采取应急处置措施；五是规定本辖区内融雪剂的使用范围并指定含有融雪剂的冰雪 的集中处理场所；六是建立清除冰雪监督检查制度。 条例第二十 条规定，城市人民政府应当建立清除冰雪监督检查制度，公布清 除冰雪监督举报电话和电子信箱

7、，及时受理社会投诉； 七是制定 实施办法。 条例第二十七条规定城市人民政府可以根据本条例制 定具体实施办法。四、关于主管部门职责 条例第四条规定，省住房和城乡建设行政主管部门监督指导 本省城市清除冰雪工作。城市人民政府确定的城市清除冰雪主管 部门具体实施本条例。其他有关行政主管部门和单位按照各自分 工，落实相关职责。除此之外，省住房和城乡建设行政主管部门 制定冰雪清扫装运技术规范和定额标准。对于主管部门而言，其具体职责有：（一）负责特定区域清雪。 条例第六条规定，城市清除冰雪 主管部门负责组织清扫城市快速路、 主次干路、 桥梁、 公共广场， 以及未确定责任人的人行过街天桥和人行道的冰雪。街道办

8、事处 负责组织清扫支路、巷道和未选聘物业服务企业的居民区内的冰 雪；未设街道办事处的， 由城市清除冰雪主管部门负责组织清扫。（二）装运冰雪。 第十四条规定，城市清除冰雪主管部门或 者街道办事处负责组织装运城市公共区域和居民区的冰雪。居民 区的冰雪需要外运的，由物业服务企业清扫或者街道办事处组织 清扫到指定地点，城市清除冰雪主管部门组织装运。（三）确定清扫冰雪责任区。 条例第七条第一款规定了责任 区的划分，第二款规定清扫冰雪责任区域未确定或者有争议的， 由城市清除冰雪主管部门确定并书面告知。（四）进行设备养护。 第十六条规定，城市清除冰雪主管部 门应当加强对政府采购的清除冰雪机械设备的管理，定期

9、检修保 养并入库管理，提高机械设备的使用寿命。近几年来，我省各级 政府高度重视清除冰雪工作，省、市两级政府投入大量资金购买 了专业清除冰雪机械设备，提高了全省城市清除冰雪工作的效率 和质量。在调研中，很多城市对设备维护和保养都提出了意见和 建议，对设备的存放和养护也确实存在实际困难。（五）指定冰雪堆放地点。 第十三条清扫的冰雪应当堆放到 指定地点。任何单位和个人不得在道路交叉口、消防通道以及公 共交通站台（点）、垃圾容器、公共厕所等公共设施周围堆放冰雪， 不得向雪堆倾倒垃圾污物，不得向道路、广场等公共区域抛洒冰 雪、液体。（六）负责融雪剂的采购和分发五、关于街道办事处 条例第六条第三款：街道办

10、事处负责组织清扫支路、巷道和 未选聘物业服务企业的居民区内的冰雪；未设街道办事处的，由 城市清除冰雪主管部门负责组织清扫。街道办事处和社区居委会 负责监督落实已选聘物业服务企业居民区的清除冰雪责任。第七 条责任区中露天集贸市场、封闭式或者收费停车场等公共区域， 收费单位为责任人； 没有收费单位的， 管理单位为责任人。 有可 能涉及街道办事处。第十四条城市清除冰雪主管部门或者街道办 事处负责组织装运城市公共区域的冰雪；清除无管护单位或者使 用人的建筑物、构筑物上的冰溜。六、关于全民动员和组织城市社会力量清除冰雪机制以及应 急机制条例在草案中，已经规定了清冰雪的基本原则是实行政府领 导、部门管理、

11、分区负责、全民参与的原则。但在人大常委会在 审议中，黑龙江省人大常委会党组书记、副主任盖如垠在审议中 多次强调冰雪清理中的社会责任问题。认为不管什么单位，都要 义务清雪，有的时候这不是简单地交点清雪费的问题，而是城市 美德、城市光荣，是全民义务。副主任符凤春也指出，条例应该 鼓励全民清雪，人民城市人民建，人民城市人民管，要体现这个 导向。 类似这样的观点， 成为多数常委会组成人员的共识。 据此， 在条例草案第六条中增加有关建立社会动员机制 , 落实全民义务 清除冰雪责任制， 实现清除冰雪范围内责任全覆盖的规定； 同时， 除规定由政府负责组织清扫的城市快速路、 主次干路等公共区域， 其他区域由临

12、街单位、物业服务企业、管理单位等负责清扫外， 还增加了街道办事处和社区居委会负责监督落实已选聘物业服务 企业的居民区清除冰雪责任的规定，并设定了法律责任。对于应急措施。第十条规定，灾害性降雪发生时，城市人民 政府应当及时启动应急预案，在应急处置期间，城市人民政府可以采取动员组织辖区内单位、个人和征用社会清除冰雪物资等措 施。组织冰雪抢险救灾需要军队参加的，根据中华人民共和国 突发事件应对法和军队参加抢险救灾条例规定，省人民政 府或者城市人民政府可以依法向当地军事机关或者驻军部队提出 救助请求。七、关于融雪剂问题 条例在草案中明确提出确立绿色清除冰雪基本原则。为减少 或者避免使用融雪剂造成的环境

13、污染， 条例（草案） 第十五条 主要作了以下三方面规定： 一是控制使用 。规定除城市快速路、 主次干路的交叉路口以及坡路、引桥、环岛可以使用融雪剂外， 其他街路和区域不得使用。 二是严格管理 。规定融雪剂由城市清 除冰雪主管部门统一采购，统一分发。采购的融雪剂及其使用， 应当符合国家和省相关技术标准。 三是妥善处置 。规定含有融雪 剂的冰雪，应当单独堆放，并运送到城市人民政府指定的场所集 中处理，不得在树木、花坛、绿地及其周围堆放。在审议过程中，组成人员对融雪剂的使用问题非常关注。有 的认为应当严格控制融雪剂的使用， 最好是明令禁止使用融雪剂。 也有的组成人员认为我省各地市实际情况不同，应根据

14、各地具体 条件合理使用。在省内调研过程中，我们注意到融雪剂有很多种 类型，钠盐型的融雪剂对土壤和水体确实有严重污染，但环保型 融雪剂也确实存在，但价格较高。同时我们也注意到省内很多地 市都已经明确禁止使用融雪剂。经研究，在条例草案中增加了使 用融雪剂的限制性规定，并授权城市人民政府决定相关事宜。将 条例草案第十五条第一款修改为： “ 鼓励城市清除冰雪少用或者不 用融雪剂，实行绿色清除冰雪。必要时，城市快速路、主要干路 以及坡路、引桥、环岛可以使用融雪剂。使用融雪剂的道路和区 域应当在 4 小时内完成清扫。融雪剂的撒播区域应当设置明显标 志。”同时，增加一款作为该条第二款。表述为： “城市人民政

15、府 可以制定严于本条例规定的融雪剂使用范围，并自行确定灾害性 降雪时融雪剂的使用范围。 ”八、关于城市清除冰雪标准和要求条例（草案） 主要作了以下四方面规定： 一是明确清除 时限。 第十一条规定，清扫城市快速路、主次干路、桥梁、坡路 车行道以及人行道的冰雪， 应当在降雪停止后小雪 24 小时、中雪 48 小时、大雪 72 小时以内完成；清扫其他街路和区域的冰雪， 应当在同级别降雪清扫时限 1.5 倍以内完成。装运城市快速路、 主次干路、桥梁、坡路车行道以及人行道的冰雪，应当在同级别 降雪清扫时限 2 倍以内完成；其他街路和区域的冰雪需要外运的， 应当在同级别降雪清扫时限 2.5 倍以内完成。

16、二是明确清扫标准。 第十二条规定，清扫城市快速路、主次干路、桥梁、坡路车行道 以及人行道的冰雪，应当露出原路面；清扫其他街路和区域的冰 雪，应当达到不影响行人和车辆通行的标准。桥梁、路灯杆、公 共交通候车亭等公共设施管理单位，应当及时清除因冰雪融化产 生的冰溜。 三是明确堆放要求。 第十三条规定，清扫的冰雪应当 堆放到指定地点。任何单位和个人不得在道路交叉口、消防通道 以及公共交通站台 （点）、垃圾容器、 公共厕所等公共设施周围堆 放冰雪，不得向雪堆倾倒垃圾污物，不得向道路、广场等公共区 域抛洒冰雪、液体。 四是明确装运责任。 第十四条第二款规定， 自用自管区域的冰雪需要外运的，由责任人自行装

17、运；居民区内 的冰雪需要外运的，由物业服务企业清扫或者街道办事处组织清 扫到指定地点，城市清除冰雪主管部门负责组织装运。在人大常委会审议中，组成人员对冰雪清扫时限提出了较多 意见。多数认为原有的时限规定时间过长， 不利于市民冬季出行。 经研究，根据城环委和组成人员意见对条例草案第十一条进行了 全面修改。其中，第二款表述为： “城市快速路、主次干路（含其 桥梁、坡路车行道）的冰雪清扫，属于小雪、中雪量级的，应当 在降雪停止后 24 小时以内完成； 属于大雪量级的， 应当在降雪停 止后 48 小时以内完成。 城市其他道路和区域的冰雪清扫， 按照小 雪、中雪、大雪的量级，应当分别在降雪停止后 24

18、小时、 48 小 时和 72 小时以内完成。 ”第三款表述为：“城市快速路、 主次干路 （含其桥梁、坡路车行道）的冰雪外运，应当在同量级降雪清扫 时限后的 12 小时以内完成；其他道路和区域的冰雪需要外运的， 应当在同量级降雪清扫时限后的 24 小时以内完成。 ”第四款表述 为：“鼓励即下即清，连续降雪超过 12 小时的，清雪责任单位应 当进行清雪。”第五款表述为： “暴雪（灾害性降雪）的清扫和外 运时限，由城市人民政府规定。 ”第六款表述为： “供排水、供热 等管线渗漏形成的道路积冰，应当在管线渗漏修复后 3 日内，完 成清除和外运。 ”在审议中，有的组成人员提出，冰溜的危害较大，仅对公共

19、设施的冰溜清理问题进行规定，范围太窄。据此，将条例草案第 十二条第二款修改为： “建筑物、构筑物的管护单位或者使用人， 应当及时清除因冰雪融化产生的冰溜。 无管护单位或者使用人的， 由街道办事处负责组织清除。 ”并在条例草案第二十三条中增加了 相应法律责任。同时，为规范冰雪的清扫装运行为，增加一款作 为第十二条第四款。 表述为：“省住房和城乡建设行政主管部门应 当制定冰雪清扫装运技术规范。 ”九、关于条例授权考虑到清冰雪工作更多的是属于地方政府的事权范围，本条 例赋予了城市人民政府和管理部门较多的自主权。 条例（草案） 主要作了以下三方面规定：一是自行确定适用范围。第二条第二 款规定，清除冰雪

20、的具体范围，由城市人民政府自行确定。二是 自行确定冰雪景观保留区域。 第十二条第三款规定， 公园、 广场、 风景区、景观带等区域，在保证行人安全通行的情况下，可以保 留冰雪景观。具体区域由管理部门确定。三是可以制定具体实施 办法。第二十六条规定，城市人民政府可以根据本条例制定具体实施办法。现在看来，省条例如此授权倒是符合了立法权发展趋势。立法法修正案已经一审，其中一个重大修改就是赋予所有设区的市有关城市建设、环境卫生等有关城市管理方面的立法权。十、关于在人大审议中增加的条款规定 一是在条例草案第十六条中增加一款作为该条第一款。表述 为：“城市人民政府应当按照国家和省有关清除冰雪作业标准定额 加

21、大资金投入，提高清除冰雪机械化程度。 ”二是为给清除冰雪车辆作业提供便利，在条例草案第十七条 中增加一款作为该条第四款。 表述为：“清除冰雪作业车辆在作业 期间，可以在收费停车场免费临时停放。 ”三是根据城环委意见，将条例草案第二十三条第二款修改 为：“停放车辆妨碍清除冰雪作业， 无法联系机动车驾驶人或者机 动车驾驶人拒绝移动车辆的，由公安机关交通管理部门依法处 理。”四是根据组成人员和城环委意见，增加一条关于降雪标准划 分的规定，作为第二十五条。表述为： “本条例所称小雪、中雪、 大雪、暴雪（灾害性降雪）根据国家气象部门发布的量级标准确 定。”五是将法规生效时间确定为 2014年 10月1日

22、。主要是考虑 将本条例能够应用于今年冬季的清冰雪工作。以上是我个人对清冰雪条例的几点体会和认识，供各位参 考，不当之处还请批评指正。清冰雪条例是一个当年立项当年生 效的立法项目，这样的立法速度并不多见。立法是一个通过不断 协调以达成最大共识的过程，很难做到尽善尽美。我们也希望通 过条例的贯彻执行， 在实践中不断检验和完善这样一部短小精悍、 特色鲜明的地方性法规。法律的生命在于执行。我们真诚希望通 过这样一部地方立法推动我省的清冰雪工作再上新台阶，祝愿我 省的城市管理水平能有更大的进步。也期待在座的各位领导和长 期工作在城市管理一线的专家能在条例执行过程中提出完善条例 的意见和建议，使我省的城建立法能够更科学、更管用。谢谢大家！