农乡义务教育的策略探讨

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1、农乡义务教育的策略探讨 作者：孙静 单位：安徽师范大学 中国科技大学 义务教育是一种既有非竞争性又具有非排他性的纯公共产品，是社会公益事业，具有公共性的特点，对于国家,保障义务教育既是义务也是责任,更是对国家的强制性要求，因此，义务教育应该由国家全部投入以保障公民的受教育公平权利。 霍邱县农村义务教育现状分析 安徽是我国重要的农业人口大省，农业人口约5147万人，占总人口比重的79%。近年来，安徽省义务教育发展水平较快，特别是实行了“两免一补”全面免除义务教育阶段学生学杂费等政策之后，义务教育的发展取得了丰硕成果，但是也出现了一些问题，尤其是“以县为主”的财政体制面临诸多困难。霍邱县位于安徽省

2、西部，总面积3493.16平方公里，辖32个乡镇，680个行政村，2007年末全县总人口1602132人，农业人口占总人口的近87%。截至2006年底霍邱县共有各类学校704所，在校学生240471人，在职教师11771人。其中农村普通中学32所，在校学生39262人，在职教师1756人；农村小学539所，在校学生132191人，在职教师6193人。霍邱县的经济情况和人口结构在安徽省具有一定的代表性，在农村义务教育投入方面存在着一些共性问题：（一）义务教育经费供给主体缺位、投入总量不足通过对相关统计报表及资料的分析整理，霍邱县1999年至2007年间的义务教育经费投入情况如下：（表略）霍邱县农

3、村义务教育经费主要包括国家财政性教育经费，事业收入和社会捐资办学。其中国家财政教育经费是由预算内教育经费和各级政府征收用于教育的税费两大部分组成，预算内教育经费由政府财政划拨，其投资主体是政府；各级政府征收用于教育的税费在2001年税费改革后被取消。事业收入大部分都是学杂费，2007年之后学杂费被取消，但仍包括练习本费和住宿费，这些费用来自农村义务教育阶段的受教育者的家长-农民，所以事业收入大多是农民供给的。“社会捐集资办学及其他收入，属于公益性质，可以认定其投资主体是第三部门”4。随着乡政府逐渐淡出农村义务教育供给领域，承担农村义务教育主要供给职责的县级政府却未能有实质性的投入，由于县级财政

4、对国家财政转移制度依赖性极强、财政投入机制效率不高、县级政府教育财权与事权错位等造成县政府呈缺位状态。（二）义务教育资源在城乡、校际之间配置不平衡教育的城乡差距是义务教育资源配置失衡的核心问题。在“以县为主”的体制下，由于义务教育经费主要由地方负责，因此经济发达地区和欠发达地区的义务教育经费支出状况存在较大差异。目前霍邱县义务教育阶段的学生占全县学生的80%左右，其中农村学校学生又占绝大多数。然而财政对义务教育经费的投入普遍向城镇学校，特别是重点中小学倾斜，造成农村中小学经费缺乏，财政投入的不均衡直接加剧了城乡义务教育的差距。2006年根据安徽省的财力和居民收入等情况测算出安徽省义务教育阶段生

5、均公用经费和财政预算内生均公用经费标准由于省内各市县经济发展存在较大差距，因此具体投入的经费与标准有部分差距。其中通过对六安市义务教育经费保障体制改革报表反映的情况可以发现：包括霍邱县在内的部分县县级财政生均预算内公用经费预算安排均没有达到省级标准，且其主要经费投入到城镇中小学校，对农村中小学校的投入没有达到相关标准。同样，由于存在重点学校和非重点学校，教育资源的分配也产生了差距，体现在校际之间经费、师资、设备、校舍等的差别对待。从对霍邱县的几所小学（其中一所城镇重点小学、几所农村小学）的调查，发现在经费方面存在着经常性投入差距，重点学校的生均经费高出普通小学15%-20%；专项经费的配置上基

6、本为重点学校所有；师资方面，包括教师的学历、师生比等等，重点学校的条件优越性很大；其它包括教学设备、校舍等普通农村学校差距也非常明显。据调查，霍邱县城关地区初中学校大班额比较严重，光明中学、新店二中有的班额高达100多人，有的学校部分学生在露天进行考试。一方面是城关初中布局不合理，另一方面是农村与城关教育质量和教育资源有较大的差距，有很多农村初中生涌入城关地区初中上学。这造成了城镇教育资源的拥挤，更加剧了农村初中的衰落，城乡差距扩大化。（三）农村中小学教师缺编严重、教师相关待遇得不到保障现在农村教师队伍面临着如下突出问题：一是结构性问题，即农村小学教师老龄化的问题严重，区域分布不均衡，城镇教师

7、超编和农村教师缺编并重。目前霍邱县所需教师人数与核编人数尚缺1200多人，小学80%是“民转公”教师，年龄偏大，知识陈旧，业务水平较差。二是整体素质亟待提高。从学历层次看，据统计全国专科学历的小学教师农村比城市低28.9，本科学历的初中教师，农村比城市低38，差距较大。第三，教师工资足额兑现困难。由于县、乡财政困难，财政投入主要用于保障教师的“国标工资”，教师工资“省贴”部分有相当一部分县财政无力承担。（四）危房改造任务艰巨，农村中小学债务沉重危房数量的增加是农村义务教育中的一个突出问题。目前霍邱县尚有5万平方米D类危房亟待改造，136幢教学楼楼顶有不同程度的漏水现象，部分农村学校无围墙，给学

8、校安全工作带来难度。从2007年“安徽省农村中小学校舍维修改造投资计划执行情况月报表”中看，六安市共有未开工项目14个，霍邱县就有9个；2005年底统计上报的D类危房未开工项目仍有9个，其中霍邱县占了4个；2007年省教育厅危房改造督查组对部分县区危房改造进展情况进行督查时发现，六安市裕安区和霍邱县工程进度太缓慢，有的项目刚开工就已搁浅。从上世纪90年代初开始，霍邱县各乡镇采取措施，加大投入，多渠道筹措资金进行中小学硬件建设，不少乡镇举债建设，但是由于实行农村税费改革，取消了农村教育费附加和危房改造集资，乡镇和学校无力还债，这些债务就成了制约霍邱县义务教育发展的“瓶颈”。据统计，截止2006年

9、底，霍邱县农村义务教育债务高达3800多万元。以上诸多问题，基于义务教育的公共性，需要政府相关部门给予妥善解决，方能促进社会的全面进步。 对策研究 从以上分析可以看出,霍邱县义务教育发展过程中暴露出的问题在中部经济欠发达省份是存在共性。针对这些问题与不足可以从以下几个方面提出建议与对策：（一）进一步提高对农村义务教育的认识，加大国家财政对农村义务教育经费投入加大农村义务教育经费投入，健全以政府投入为主的教育经费保障体制，主要应从以下几个方面开展：1.进一步完善义务教育公共财政经费保障体制，开展农村义务教育经费投入保障新机制试点。明确各级人民政府的分担机制，加强监督检查，将义务教育全面纳入财政保

10、障范围，确保义务教育经费完全用于义务教育，确保学校教学工作的正常运转和校舍安全，确保教职工工资和各种津补贴按时足额发放等。同时，“依法制定义务教育的有关国家标准，如义务教育的办学标准，学校的建设标准，教职工编制标准、工资标准，学生人均公用经费标准等，为义务教育的规范、统一实施创造条件”5。2.继续加大对农村中小学基础设施的投入。改善中小学办学条件，巩固和提高已取得的教育成果。3.依法确保实现农村义务教育经费投入的“三个增长”：即各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长；使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长；保证教师工资和学生平均公用经费逐步增长。（二）改革财政经费投入体制，由“以

11、县为主”向“以省为主”推进现代政府体系中政府责任划分必须遵循事权与财权对称的基本原则，必须按照财权和事权相对称的原则，在加大中央政府对农村义务教育经费专项转移支付的前提下，明确中央政府和省级政府作为义务教育投资主体的责任和义务，从“以县为主”向“以省为主”的新体制推进。同时，明确各级政府的责任和承担经费的比例，确保各级政府各尽其职，建立公正、公开的公共教育财政体制，确保政府义务教育经费分配的公正与均衡。（三）加快区域内、城乡间义务教育均衡发展从安徽省情看，应加快城乡义务教育的均衡发展，消减城乡二元结构，实现城乡协调发展和共同繁荣。1.从经费上保障区域、城乡义务教育经费的合理分配与使用。加大对经

12、济发展水平较差、财政收入较少的市县的教育经费支持力度，加大财政预算内对农村义务教育经费的拨款等措施，实施“贫困地区义务教育工程”、“农村中小学危房改造工程”、“国家义务教育贫困学生助学金计划”，为贫困中小学生免费提供教科书、食宿等，逐步改善城乡义务教育的差距，特别是提高农村义务教育的各项水平。2.制定相关评价指标，设定教育均衡发展系数。通过制定比较敏感而又重要的教育指标如生均经费、师资力量、教学设施、学生辍学率等，对义务教育发展情况进行动态分析。3.加强落实义务教育均衡发展监督，进一步完善教育督导评估制度。加强对义务教育实施情况的执法监督，将义务教育的均衡发展水平作为教育督导评估重点内容和考核

13、党政干部教育工作成绩的重要内容。（四）加强农村中小学教师队伍的建设，提高教学质量安徽省普遍面临着农村中小学教师缺编的严重情况，同时由于教师工资福利得不到保障，教师流失严重，农村中小学师资力量薄弱，加大了城乡和区域的义务教育差距。加强农村中小学教师队伍的建设，重点可从以下几个方面着手：1.深化教育人事制度改革，加强教师队伍管理。要充分考虑农村中小学区域广、生源分散、教学点多等特点，统筹使用教师编制，实行动态管理，满足农村中小学的需要。2.加强对农村中小学教师的培训，提高农村教师队伍素质。建立校际教师交流学习机制，组织优秀教师到农村中小学巡回教学、培训教师。相关县市应积极推进教师培训基地建设。逐步

14、建立区域内校长、教师交流和流动制度，从根本上解决薄弱学校教师不足和整体水平不高的问题。3.建立保障和激励机制，促进教师队伍可持续发展。完善教师工资福利保障制度，全省各级政府要保证教师工资按时足额发放，建立农村、边远地区教师岗位津贴制度。全省各级教育行政部门要积极配合同级财政和社会保障等部门，认真落实教师的养老保险、医疗保险、住房公积金制度，切实保障教师合法权益。4.鼓励师范院校毕业生到基层、到农村从教。建立激励优秀人才从教的有效机制，积极探索农村学校教师补充新机制，建立固定编制与流动编制相结合的有效方式。（五）加大危房改造进度，化解农村义务教育债务危房改造工程是涉及学生和教师安全、维护正常教育教学的重要工作，各级政府应该加大重视力度。通过设立危房改造专项资金，逐步建立起农村中小学危房改造的保障机制，确保“危房产生一个改造一个”。化解农村义务教育债务，一方面要多方举措资金、确保债务化解工作顺利进行。中央、省、市县多方筹集资金，各级财政给予重视并加大债务化解的投入力度。另一方面需精心组织，认真落实各项政策措施，设立债务资金管理专户制度，实行专款专用、专项管理；建立债务审核确认制度和确认结果公示制。促进安徽崛起，教育是根本，而义务教育是重中之重，也是消解社会转型期社会矛盾在基层集结的有益举措，在经济欠发达的中部省份更是如此，具有一定的借鉴意义。第 7 页 共 7 页